183/2010. (X. 28.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még k

183/2010. (X. 28.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének elő zetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján – dr. Lenkovics Barnabás és dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy „a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról” szóló, az Országgyűlés által 2010. július 5-én elfogadott törvény 2. § (1) bekezdésének második mondata alkotmányellenes. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy „a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról” szóló, az Országgyűlés által 2010. július 5-én elfogadott törvény 1. §-ának az „illetve az elnökének javasolt személy” szövegrésze nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az Országgyűlés 2010. július 5-ei ülésnapján a T/369. számú törvényjavaslat alapján törvényt fogadott el „a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról” (a továbbiakban: Törvény). A Törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 35. § (1)–(4) bekezdéseit úgy változtatta meg, hogy a módosított rendelkezéseket az érvényben levő kinevezésekre is alkalmazni kell. Az Országgyűlés elnöke a Törvényt 2010. július 6-án küldte meg a köztársasági elnöknek, sürgősségi kérelem nélkül. A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva – a részére előírt határidőn belül – 2010. július 15-én fordult az Alkotmánybírósághoz azzal, hogy megítélése szerint a Törvény 1. §-ának az „illetve az elnökének javasolt személy” szövegrésze, és a 2. § (1) bekezdésének második mondata alkotmányellenes. A köztársasági elnök az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § a) pontja alapján – tekintettel a 21. § (1) bekezdés b) pontjára, valamint a 35. §-ára is – indítványozta a ki nem hirdetett törvény támadott rendelkezései alkotmányellenességének elő zetes vizsgálatát. Indítványát arra alapozta, hogy az új rendelkezések két helyen sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság két különböző aspektusát. Az indítvány indokolásában a köztársasági elnök első helyen kifejtette: a Törvény 1. §-ában található rendelkezés értelmében a Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) elnökhelyettesei személyére a GVH elnökének javasolt személy is javaslatot tehetne, vagyis már azt megelőzően, hogy őt a köztársasági elnök kinevezte volna. Ebben a megoldásban azt látja kifogásolhatónak, hogy olyan személy gyakorolna javaslattételi hatáskört, élhetne egy közhatalmi jogosítvánnyal, aki még nincs birtokában az ehhez szükséges demokratikus legitimációnak. Ezért a Törvény 1. §-ának erre vonatkozó fordulata a köztársasági elnök véleménye szerint ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. A másik kifogásolt rendelkezés a Tpvt. 35. § (4) bekezdés e) pontja beiktatásával a GVH elnökhelyettesei megbízatásának egy új megszűnési okát állapítja meg: az elnökhelyettesek megbízatása megszűnik akkor is, ha az elnök megbízatása a kinevezési időtartam lejárata miatt szűnik meg. A Törvény tehát ez esetben összekapcsolja az elnök és a helyettesek mandátumát, de az összes többi elnöki megbízatás-megszűnési jogcím nincs kihatással a helyettesekre. Ezzel összefüggésben a köztársasági elnök felhívja a Törvény 2. § (1) bekezdésének második mondatát, amely kimondja, hogy a Törvény rendelkezéseit a hatálybalépéskor érvényben lévő kinevezésekre is alkalmazni kell. Ennek következtében az elnökhelyettesek megbízatása a Tpvt.-ben és a kinevezésükben meghatározott idő előtt megszűnne. Az indítványozó szerint az új megszűnési ok hatálybalépésének ez a módja alkotmányellenes. A köztársasági elnök álláspontja alátámasztására hivatkozik két olyan alkotmánybírósági határozatra, amelyek jogszabályi formába foglalt egyedi hatású döntések alkotmányosságának vizsgálatával foglalkoztak. Véleménye szerint az új megszűnési jogcím alkalmazása a fennálló jogviszonyokra nem csupán azért alkotmányellenes, mert egyedi döntés jogszabályi formába öntésével visszaélésszerű megoldást eredményez, hanem azért is, mert a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmába ütközik [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]. II. A köztársasági elnök indítványa alapján az Alkotmánybíróság által figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők: 1. Az Alkotmány rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” 2. A Törvény rendelkezései: „1. § A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 35. § (1)–(4) bekezdése helyébe a következő rendelkezések lépnek: »35. § (1) A Gazdasági Versenyhivatal élén az elnök áll. (2) A Gazdasági Versenyhivatal elnökét a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A Gazdasági Versenyhivatal két elnökhelyettese személyére a Gazdasági Versenyhivatal elnöke, illetve az elnökének javasolt személy tesz javaslatot a miniszterelnöknek, aki azt – egyetértése esetén – előterjeszti a köztársasági elnöknek. Az elnökhelyetteseket a köztársasági elnök nevezi ki, és egyben megbízza az egyik elnökhelyettest a Versenytanács elnöki teendőinek az ellátásával. A miniszterelnök javaslatának megtétele előtt a jelölteket a miniszterelnök kezdeményezésére az Országgyűlés illetékes bizottsága nyilvánosan meghallgatja. Az elnök és az elnökhelyettesek kinevezése hat évre szól. A kinevezett személyek a megbízatás megszűnését követően ismételten kinevezhetők, azzal, hogy a Versenytanács elnöke esetében újbóli kinevezésnek legfeljebb egy alkalommal van helye. (3) A Gazdasági Versenyhivatal elnökének megbízatása megszűnik, ha a) a kinevezési időtartam lejár, b) tisztségéről lemond, c) meghal, d) a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök felmenti a tisztsége alól. (4) A Gazdasági Versenyhivatal elnökhelyetteseinek megbízatása megszűnik, ha a) a kinevezési időtartam lejár, b) tisztségéről lemond, c) meghal, d) a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök felmenti a tisztsége alól, e) a Gazdasági Versenyhivatal elnökének megbízatása a (3) bekezdés a) pontja alapján megszűnik.« 2. § (1) Ez a törvény a kihirdetését követő napon lép hatályba. Rendelkezéseit a hatálybalépésekor érvényben levő kinevezésekre is alkalmazni kell. (2) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg a Tv. 35. § (8) bekezdése és 95. § (2) bekezdése hatályát veszti.” III. Az indítvány részben megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt a rendelkezést vizsgálta, amely új szabályként tartalmazza, hogy akár már a GVH elnökének javasolt személy is tehessen javaslatot az elnökhelyettesek személyére. A köztársasági elnök szerint az alkotmányellenességet a javaslattételi jogosítvánnyal felruházott személy demokratikus legitimációjának hiánya okozza. 1.1. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint: „[a] közhatalom gyakorlásának [...] alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. Az Alkotmánybíróság a bírói hatalom forrását elemezve már állást foglalt a demokratikus legitimáció kérdésében. Eszerint a népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerése valamely más hatalmi ág közreműködésével; a hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez. [38/1993. (VI. 11.) AB hat. ABH 1993, 256, 262.] A demokratikus legitimáció elsődlegesen valósul meg akkor, ha a közhatalmat gyakorló testületet a választópolgárok közvetlenül választják. Demokratikus a legitimáció akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért tekinthető demokratikusan legitimáltnak a Kormány és az államigazgatási szervezet is.” [16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 146.] Az Alkotmánybíróság a tényleges (szűk értelemben vett) döntéshozatali jogosítványon túlmenően még az egyetértési jogot tekinti olyan minőségnek, amellyel kapcsolatban a demokratikus legitimáció meglétét indokolt vizsgálni. A 47/1991. (IX. 24.) AB határozat szerint: „[a] hazai joggyakorlatban a döntésalkotásban való részvétel több formája ismert, – így pl. a javaslattétel, a véleményezés. Az egyetértési jog – természeténél fogva – sem a döntési joggal rendelkező, sem az egyetértési jog címzettje számára nem biztosít önálló döntési lehetőséget. Konszenzus hiányában nem kerülhet sor érvényes döntés megalkotására.” (ABH 1991, 438, 440.) Ezt az érvelést alkalmazta a 792/B/1998. AB határozat is (ABH 2004, 1255, 1260.), amelyet megerősített az 1336/B/1997. AB határozat is (ABH 2003, 1025, 1031.). „Az egyetértési jog hasonló értelmezését követte még a 39/2006. (IX. 27.) AB határozat (ABH 2006, 498, 505.), az 59/2001. (XII. 7.) AB határozat (ABH 2001, 739, 741.), az 58/1992. (XI. 6.) AB határozat (ABH 1992, 410, 412.), a 45/1993. (VII. 2.) AB határozat (ABH 1993, 484, 485.), a 12/1995. (II. 22.) AB határozat (ABH 1995, 74, 76.) és az 1090/B/2005. AB határozat is (ABH 2006, 1837, 1844.). A felsorolt határozatokból kiderül, hogy az egyetértési jog nem önálló, de mégis döntéshozatali jogot jelent, és mindenképpen alkalmas arra, hogy a döntéshozatali jog jogosultjának döntését megakadályozza.” [124/2008. (X. 14.) AB határozat, ABH 2008, 988, 996–997.] 1.2. A Tpvt.-nek a Törvény 1. §-a által módosított 35. § (1) bekezdése a GVH vezetői (elnök és elnökhelyettesek, akik közül az egyik egyúttal a Gazdasági Versenytanács elnöki teendőit is ellátja) kinevezésének szabályait tartalmazza. A szabályok egyértelműen tartalmazzák az egyes jogosítványokhoz rendelt hatásköröket, amelyek együttesen zárt rendszert alkotnak. A rendszer egyes szabályozási elemei ugyanakkor nem pontosan egyezőek: egyrészt van eltérés a vezetői szinttől függően, másrészt a Törvény által beiktatott módosítás alternatív megoldást tesz lehetővé a gyakorlatban. Az elnök esetében a rendszer két lépcsős: a miniszterelnök javasol, a köztársasági elnök kinevez. Az indítvánnyal összefüggésben a legfontosabb szabályozási elem az, hogy az elnökhelyettesek kinevezése viszont három lépcsős rendszerben történik. A jogszabályi szóhasználat szerint a GVH elnöke (vagy – alternatívaként – az annak javasolt személy) tesz javaslatot (a továbbiakban: kezdeményezés) a miniszterelnöknek, aki azt – egyetértése esetén – előterjeszti a köztársasági elnöknek. Egyértelműen megállapítható tehát, hogy a három lépcsős rendszerben középen elhelyezkedő miniszterelnöki jogosítvány az, amelyik ténylegesen „javaslat”-tá emeli a kezdeményezést; a miniszterelnök egyetértésének hiánya pedig megakadályozza a kezdeményezésnek a köztársasági elnökhöz való eljutását, vagyis azt, hogy abból érdemi javaslat váljék. Ebből kifolyólag a „javaslat” mögül nem hiányzik a demokratikus legitimáció, hiszen azt a miniszterelnök személyének a javaslattételi eljárásba érdemi előterjesztőként történő bevonása biztosítja, akár a GVH elnöke, akár az elnöknek javasolt személy kezdeményezi az elnökhelyettesek személyének kiválasztását. 1.3. Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlatának megfelelően, a Törvény vonatkozó szabályozási tartalma alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Törvény 1. §-ának az „illetve az elnökének javasolt személy” szövegrész – a demokratikus legitimáció hiányára alapított indítvány körében – nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. 2. A továbbiakban az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy alkotmányellenes-e a Törvény által beiktatott új jogviszonymegszüntetési jogcím alkalmazhatóságának előírása a hatálybalépéskor érvényben levő kinevezésekre. 2.1. A köztársasági elnök idevonatkozó indítványának egyik eleme szerint az egyedi döntés jogszabályi formába foglalása visszaélésszerű megoldást eredményez. A jogszabályi formába foglalt egyedi hatású – valamely megbízatás megszűnését eredményező – döntéssel kapcsolatban az Alkotmánybíróság kifejtette: „[...] a jogalkotás diszfunkcionális, ha a jogalkotó normatív szabályozási tárgykörben (s kétségkívül ilyennek minősül a Hivatal [Magyar Energia Hivatal] elnöke és elnökhelyettese megbízatási jogviszonyának tartalma) egyedi döntést hoz. A normatív aktus szükségképpeni eleme ugyanis az, hogy a címzettek köre szélesebb, s nem közvetlenül és konkrétan meghatározott egy vagy több személy, vagyis a rendelkezés nem valamely konkrét egyedi ügyre vonatkozik. Ha a jogalkotó a hatályos jogszabály alkalmazását, vagy a jogszabály normatív módon történő módosítását kerüli meg az egyedi döntés jogszabályi formába öntésével, a megoldás visszaélésszerűvé válik. A konkrét jogviszonyokat ezzel a módszerrel megszüntető jogszabályi rendelkezés [...] tartalmában jogalkalmazói (munkáltatói egyoldalú jognyilatkozatot helyettesítő) aktus, amely ellen viszont (tekintettel a jogszabályi formára) az érintettek jogorvoslattal nem élhetnek. Az állami vezetők határozott tartamú megbízatási jogviszonya idejének lerövidítésére csak a törvényben meghatározott objektív vagy szubjektív okok (lemondás, halál, illetőleg összeférhetetlenség megállapítása, továbbá valamely nevesített felmentési jogcím alkalmazása, valamint a megbízatásra közvetlenül kiható egyéb ok, így például szervezet-átalakítás) alapján kerülhet sor.” [5/2007. (II. 27.) AB határozat, ABH 2007, 120, 126.] A jelen ügyben az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt hangsúlyozza, hogy a Törvény nem egyedi döntést tartalmaz a GVH jelenlegi elnökhelyettesei megbízatása megszüntetéséről, hanem egy olyan normatív jogcímmel egészíti ki a Tpvt.-t, amely általában – a mindenkori – elnökhelyettesek jogviszonyát érinti. A Tpvt. hatályos szabályozása is lehetővé teszi a hatéves időtartam lerövidítését: akár objektív akár szubjektív jogcímek alkalmazása révén. A Törvény ezeket a jogcímeket bővíti egy objektív megszűnési jogcímmel: az elnöki kinevezési időtartam lejárta automatikusan megszünteti a mindenkori elnökhelyettesek megbízatását. Az Alkotmánybíróság ennek alapján megállapította, hogy a Törvény 1. §-ában foglalt új megbízatás-megszűnési jogcím beiktatása megfelel a normatív aktussal szemben támasztott fogalmi követelményeknek, így az önmagában visszaélésszerű jogalkotásnak nem minősíthető. 2.2. Az indítványnak megfelelően azt is vizsgálta az Alkotmánybíróság, hogy egy új megbízatás-megszűnési jogcímnek a hatálybalépéskor érvényben levő kinevezésekre való alkalmazása a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmába ütközik-e. A visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával, valamint a közszolgálati jogviszony megszűnési (megszüntetési) jogcímei változásával, így azoknak a hatálybalépéskor érvényben lévő kinevezésekre történő alkalmazásával, az Alkotmánybíróság több alkalommal foglalkozott. A következetes alkotmánybírósági gyakorlat szerint valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.] Közszolgálati jogviszony megszüntetése törvényi feltételeinek megváltoztatása kapcsán az Alkotmánybíróság elvi éllel mondta ki a következőket: „[m]íg az Mt. [a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény] fő szabály szerint szabad és korlátozhatatlan felmondási jogkört biztosít a munkáltatónak, addig a közszférában az ún. elbocsáthatatlanság elve érvényesül, vagyis felmentésre csak a törvényben meghatározott jogcímek alapján kerülhet sor. Ezeknek a felmentési okoknak a nevesítése olyan garanciális követelmény, amely összefügg a köztisztviselők (közalkalmazottak) foglalkoztatási viszonyának sajátos jellegével, vagyis azzal, hogy a versenyszféra szabályozásával szemben a közszférában zárt (karrier) típusú rendszert hozott létre a jogalkotó. A közszolgálat zárt rendszerének törvényi szabályozása során a jogalkotó nem tekinthet el a stabilitás elvének érvényesítésétől. Nyilván valóan ezzel ellentétes lenne az, ha valamely közszolgálati jogviszonyt minden törvényi korlátozás nélkül – a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkörében – lehetne megszüntetni. (833/B/2003. AB határozat, ABH 2004, 1775, 1780.) A határozott időtartamra szóló megbízatásokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság hangsúlyozta: „[a] Felügyelet [Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete] elnökének (elnökhelyetteseinek) megbízatása határozott időre, konkrétan hatéves időtartamra szól, de az a jelenleg hatályos szabályozásból nem következik, hogy a megbízatás ennél semmiképpen nem lehet rövidebb. A törvényben foglalt és ennek megfelelően a kinevezésben meghatározott időtartam – adott körülmények között – lerövidülhet.” [7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98, 117.] A GVH a Tpvt. 33. § (1) bekezdése értelmében központi költségvetési szerv, amely a központi költségvetés szerkezeti rendjében önálló fejezetet alkot. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról 2010. évi XLIII. törvényt (a továbbiakban: Szervezeti törvény) annak preambuluma szerint az Országgyűlés a kormányzati szervezetrendszer működésének hatékonyabbá tétele érdekében alkotta meg. A Szervezeti törvény 1. § (2) bekezdés e) pontja értelmében a központi államigazgatási szervek egyik csoportját az autonóm államigazgatási szervek képezik, s a (3) bekezdés c) pontja idesorolja a GVH-t is. Az egyes állami (államhatalmi, államigazgatási, ideértve az ún. autonóm igazgatási szerveket is, mint amilyen, pl. a Felügyelet vagy a GVH) szervek vezetői körében nem egyformán érvényesülnek a kinevezésben meghatározott időtartam jogszerű lerövidítésére vonatkozó követelmények. Az Alkotmánybíróság rámutatott: „[a]z Alkotmányban nevesített tisztségviselők (pl. köztársasági elnök, alkotmánybírák, Állami Számvevőszék elnöke, Legfelsőbb Bíróság elnöke, legfőbb ügyész) ciklusokon átívelő megbízatási időtartama a demokratikus jogállam működésének olyan biztosítéka, amely az ügyek vitelének folyamatosságához fűződő érdeken túlmutat.” [7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98, 117.] A jelen eljárásban az Alkotmánybíróság figyelembe vette, hogy a GVH ugyan nem az Alkotmányban szabályozott állami szerv, de a GVH sajátos jogállásának alkotmányos garanciális szerepe van. Az Alkotmány 9. § (2) bekezdése kimondja, hogy „[a] Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” A GVH államszervezetben betöltött szerepe a gazdasági versenyszabadság védelmében nyilvánul meg. A Tpvt. megalkotásakor a versenyszabadság érvényesítésének biztosítékaként – a kormányzati szervek befolyásgyakorlásának kizárása érdekében – szervezték meg a Kormánytól független, autonóm államigazgatási szervként a GVH-t. Az a törvényi szabályozás, amely a GVH-t a versenyszabadság védelmében megillető hatáskörök gyakorlóinak – a GVH elnökének, elnökhelyetteseinek, valamint a Versenytanács tagjainak – a megbízatását elszakítja a kormányzati ciklusváltásoktól, és megbízatásuk időtartamát 6 évben állapítja meg, egyik eleme a GVH autonómiáját védő garanciarendszernek. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a GVH jogállására és rendeltetésére tekintettel a vezetői megbízatások időtartamának összehangolása érdekében megállapított új megbízatás-megszűnési jogcím nem elegendő indok arra, hogy azt a törvényhozó a hivatalban lévő elnökhelyettesek megbízatására visszaható hatállyal kiterjessze, s ezáltal megbízatási idejüket lerövidítse. Az Alkotmánybíróság megjegyzi: ha a törvényhozó a GVH racionális működésének biztosítása szempontjából szükségesnek tartja a vezetői megbízatások időbeli összehangolását, azt a jövőre nézve – a már létrejött, határozott időtartamú jogviszonyok érintetlenül hagyása mellett – átmeneti szabályok megalkotásával tudja alkotmányosan biztosítani. A fentiekben kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Törvény 2. § (1) bekezdésének második mondata a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközik, vagyis sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét. Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el. Budapest, 2010. október 26. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke