847/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítván

847/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t : 1. Az Alkotmánybíróság a fogyasztói árkiegészítésről szóló 2003. LXXXVII. törvény 7. § (1) bekezdése a) pontjának „forintban kifejezett támogatási tétel szorozva az utazási távolság és az 5 km hányadosával” szövegrésze, c) pontjának a „melléklet 5–6. pontjaiban megadott forintban kifejezett támogatási tétel” szövegrésze, d) pontjának a „kilométerenként 50 forint, legfeljebb napi 10 000 forint” szövegrésze, valamint a 7. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság az annak megállapítására irányuló indítványt, hogy a fogyasztói árkiegészítésről szóló 2003. évi LXXXVII. törvény ellentétes az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény 8. §-ával, valamint az autóbusszal végzett menetrend szerinti személyszállításról szóló 2004. évi XXXIII. törvény 3. § (2) bekezdésével, visszautasítja. I. Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett a fogyasztói árkiegészítésről szóló 2003. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Fát.) több rendelkezése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése tárgyában. Az indítványozók szerint a Fát.-nak az árkiegészítés mértékéről rendelkező 7. § (1) bekezdése a) pontjának „forintban kifejezett támogatási tétel szorozva az utazási távolság és az 5 km hányadosával” szövegrésze, c) pontjának a „melléklet 5–6. pontjaiban megadott forintban kifejezett támogatási tétel” szövegrésze, d) pontjának a „kilométerenként 50 forint, legfeljebb napi 10 000 forint” szövegrésze, valamint a 7. § (2) bekezdése alkotmányellenes. Az indítványozók szerint nem valósul meg a Fát. azon célja, hogy a személyszállítás területén az állam az általa nyújtott utazási kedvezmények miatti, a közszolgáltatóknál jelentkező bevételkiesést ellentételezze. Kifejtették, hogy az utazási kedvezmények a teljes árú utazásokhoz viszonyítva %-osan kerültek megállapításra, melyekhez az árkiegészítés nem %-osan, hanem fix összeg szerint jár. Így a kedvezményes tarifák és a hozzájuk kapcsolódó árkiegészítés együttes összege nem éri el a teljes árú menetjegy hatósági árát. A támadott rendelkezések – érvelnek az indítványozók – az Alkotmány 70/E. §-ába ütköznek, mert a szociális biztonsághoz való jog biztosítását – mint állami kötelezettséget – a piacgazdaságban nem lehet közvetlenül a szolgáltatókra hárítani. Az indítványozók szerint továbbá az, hogy a közszolgáltatók saját terhükre közvetlenül támogatják a szociálisan kedvezményezett utazóközönséget, ellentétes az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt közteherviselési kötelezettséggel, valamint az állami kötelezettségnek az ilyen mérvű továbbhárítása ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével is. Emellett az egyik indítványozó szerint a támadott rendelkezések ellentétesek az autóbusszal végzett menetrend szerinti személyszállításról szóló 2004. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Ábm. tv.) 3. § (2) bekezdésével, melynek értelmében az állam valamennyi szolgáltatónak ellentételezi az általa nyújtott utazási kedvezmények miatti bevételkiesést. A másik indítványozó emellett azt is állítja, hogy a támadott rendelkezések az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében biztosított gazdasági verseny szabadságával is ellentétesek, mivel a szolgáltatók által nem befolyásolható utas-összetétel is hatással van a bevételkiesésükre és ezáltal a gazdasági helyzetükre. Mivel az indítványok tárgya egymással összefügg, ezért az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján a folyamatban levő ügyeket egyesítette, és egy eljárásban bírálta el. Az Alkotmánybíróság beszerezte a közlekedési, hírközlési és energiaügyi miniszter, valamint a pénzügyminiszter véleményét. II. 1. Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” „70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.” „70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.” 2. A Fát.-nak az indítványokkal támadott rendelkezései: „7. § (1) Az árkiegészítés mértéke a) a vasúti személyszállítás, a HÉV-közlekedés, az agglomerációs és a távolsági autóbusz-közlekedés esetén a melléklet 1–4. pontjaiban meghatározott, a menetjegyen, illetve a bérleten feltüntetett érvényes utazási távolságnak megfelelő forintban kifejezett támogatási tétel szorozva az utazási távolság és az 5 km hányadosával, b) (hatályon kívül) c) a helyi tömegközlekedésben használt kedvezményes bérletek, illetve komp- és révközlekedésben a kedvezményes menetjegyek és bérletek esetén a kedvezményezett csoportok egy-egy bérlet (illetve menetjegy) vásárlására a melléklet 5–6. pontjaiban megadott forintban kifejezett támogatási tétel, d) a hatósági áras különjárati autóbusz-közlekedésben, az egy autóbusz által megtett utazási távolságnak megfelelően kilométerenként 50 forint, legfeljebb napi 10 000 forint. (2) A közforgalmú személyszállításban alkalmazott kedvezményes félhavi, negyedéves, féléves, éves bérletek esetén az árkiegészítés mértékét az alábbi számítási módszerrel kell meghatározni: a = b × c/d ahol: – félhavi bérleteknél c/d < 0,5; – negyedéves bérleteknél c/d < 3; – féléves bérleteknél c/d < 6; – éves bérleteknél c/d < 12. a = adott időszakra vonatkozó bérletszelvény tá mogatása az adott támogatási kategóriában, b = havi bérletszelvény árkiegészítése az adott támogatási kategóriában, c = adott időszakra vonatkozó bérletszelvény tel jes ára, d = a havi bérletszelvény teljes ára.” III. Az indítványok nem megalapozottak. 1. A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményekről szóló 85/2007. (IV. 25.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kedvezm. R.) alapján utazási kedvezményt a jogosultak életkoruk (0–6 éves, 6–14 éves, 65 év felett), tanulói jogviszonyuk (a 6 éven felüli óvodás, diákigazolvánnyal rendelkező, a sajátos nevelési igényű gyermek, szociális intézmény bentlakója), munkaviszonyuk (a költségvetési szervek és intézmények dolgozói, az egyházi intézmények, a társadalmi szervezetek, továbbá az alapítványok egyes dolgozói) továbbá egészségi állapotuk (vakok, hallássérült személyek, azok a személyek, akik vagy akik után szülője vagy eltartója magasabb összegű családi pótlékban részesül, a fogyatékossági támogatásban részesülő személyek, a hadirokkantak, és hadiözvegyek, illetve ezek kísérői), valamint utaslétszám (legalább 10 főből álló óvodás csoport tagja és kísérője, a gyermekotthonban nevelt gyermekek legalább 3 fős csoportja és kísérője, bizonyos feltételek esetén a szülők és a velük együtt utazó legalább 3 gyermekük) alapján vehetnek igénybe. Az Alkotmánybíróság – e rendelkezések tartalmával összhangban – az 1482/B/1995. AB határozatában megállapította, hogy a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezmények többsége a szociális ellátás állami rendszerébe illeszkedik (ABH 1996, 602, 604.). 1.1. Az 553/B/1994. AB határozatában a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy „az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdéséből csak az következik, hogy az állam – a polgárok megélhetéséhez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében – társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. A 70/E. §-ban foglaltak általános jelleggel nevesítik az államnak a polgárok szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelességeit, de nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez, vagy életszínvonal fenntartásához. (...) Az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejtette: a szociális juttatások, járadékok mértéke alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének és számos egyéb tényezőnek a függvénye. (...) Nyilvánvalóan irányadó ez a megállapítás a mozgáskorlátozottak közlekedési kedvezményei mértékének alkotmányossági vizsgálatakor is.” (ABH 1997, 773, 779–780.) Az Alkotmánybíróságnak jelen indítványok alapján tehát azt kellett megvizsgálnia, hogy – a támadott jogszabályi rendelkezések által kialakított finanszírozási rendszerrel – a jogalkotó eleget tett-e a szociális intézményi-ellátási rendszer fenntartási és működtetési kötelezettségének. Az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ámtv.) melléklete szerint a belföldi menetrend szerinti távolsági és a menetrend szerinti helyi autóbusz-közlekedés díja hatósági árasnak minősül. Az ármegállapítás joga és kötelezettsége a közlekedésért felelős minisztert, valamint a települési önkormányzat – fővárosban a Fővárosi Önkormányzat – képviselő-testületét illeti meg. A Kedvezm. r. értelmében – szociálpolitikai és közlekedéspolitikai szempontból – bizonyos társadalmi csoportok utazási kedvezményre jogosultak. Ennek megfelelően a jogosultak nem a menetdíj teljes összegét, hanem annak csak bizonyos – jogszabályban meghatározott – százalékát fizetik meg a szolgáltató részére, a meg nem térített részt pedig az állam egyenlíti ki a közszolgáltatónak. Ennek a refinanszírozásnak a jogszabályi hátterét teremtette meg a Fát., melynek preambuluma értelmében a törvény megalkotására azért került sor, hogy a személyszállításban az állam által nyújtott utazási kedvezmények miatti bevételkiesést ellentételezze. Ezzel összhangban rendelkezik a vasúti, közúti és belvízi közlekedési közszolgáltatás fogalmában benne rejlő kötelezettségek terén a tagállamok tevékenységéről szóló 1191/69/EGK Tanácsi Rendelet (a továbbiakban: Rendelet), mely szerint a közszolgáltatási kötelezettségek fenntartása miatt a fuvarozási vállalkozásokra háruló pénzügyi terhekért járó ellentételezést a közös eljárásoknak megfelelően kell fizetni. A Rendelet 10. cikke értelmében az ellentételezés összege működtetési vagy szállítási kötelezettség esetén megegyezik a vállalkozás pénzügyi terhének csökkenése és bevételének csökkenése különbözetével, amely akkor merülne fel, ha eltörölnék a kérdéses kötelezettség egészét vagy annak érintett részét a megfontolás tárgyát képező időszakra. A Rendeletet azonban 2009. december 3-ával hatályon kívül helyezi az Európai Parlament és a Tanács 1370/2007/EK Rendelete. Az új rendelkezések egyik célja, hogy a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése során felmerült költségek fedezésére nyújtott ellentételezés ne vezessen túlkompenzációhoz (szubvencióhoz). Az el lentételezés ezért nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerült nettó költségek fedezéséhez szükséges mértéket, figyelembe véve az ezzel kapcsolatos bevételeket, valamint egy ésszerű nyereséget. A jogalkotó e közösségi jogalkotási tendenciákra is figyelemmel – a Fát. 2006. július 1-jével történő módosításával – oly módon alakította át a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezmények rendszerét, hogy a kedvezményes tarifák mértékét a teljes árú díjhoz képest százalékos arányban, míg a fogyasztói árkiegészítést tételesen, összegszerűen határozta meg. Ezáltal megváltozott az a rendszer, miszerint a kedvezményes menetdíjakat a fogyasztói árkiegészítés automatikusan a teljes árra egyenlítette ki. Így a fogyasztói árkiegészítéssel nem fedezett különbözet a közszolgáltatási kötelezettségből eredő gazdasági hátrányként jelenik meg a közszolgáltatónál. Amennyiben a közszolgáltatásokat az utazási kedvezményre jogosultak is igénybe veszik, akkor a fogyasztói árkiegészítés önmagában már nem elegendő a közszolgáltató bevételkiesésének pótlására. Az Abm. tv. 10. § (1) bekezdése értelmében azonban a szolgáltató nem kötelezhető számára gazdasági hátránnyal járó közszolgáltatás nyújtására, ezért amennyiben azt a továbbiakban nem kívánja végezni, valós veszteségeinek bemutatásával az ellátásért felelőstől kérheti a közszolgáltatási feladat alóli felmentését. A 10. § (4) bekezdése szerint a közszolgáltatási kötelezettségre vonatkozó döntést megelőzően az ellátásért felelős köteles megvizsgálni a közszolgáltatási feladat más közlekedési eszközzel, más szolgáltatóval vagy más üzemeltetési feltételekkel történő ellátásának lehetőségét, és az összességében legkedvezőbb megoldást választani. A döntésig, de legfeljebb egy évig a szolgáltatónak a közszolgáltatást változatlan feltételekkel biztosítania kell. Azonnali felmentés esetén a közszolgáltatás folyamatos biztosítása kerülne veszélybe, ezért a jogalkotó – az egyes gazdálkodó szervezetek részére nyújtott 2008. évi egyedi támogatásokról, ellentételezésekről, valamint az egyéb vállalati támogatások keretében nyújtott termelési támogatásokról szóló 55/2008. (III. 26.) Korm. rendelettel (a továbbiakban: Támog. r.) – lehetőséget biztosított a fogyasztói árkiegészítésen felüli pénzügyi forrásokhoz való hozzáférésre. A Támog. r. 2. § (5) szerint a felmentési kérelmet benyújtó autóbusszal végzett helyközi közszolgáltatást végző társaságokkal kötött közszolgáltatási szerződés záradékában kell rendelkezni a költségtérítésről, melynek összege – a Támog. r.-t módosító 233/2008. (IX. 23.) Korm. rendelet alapján – a 2008. gazdasági évre összesen 8.000 millió forintról 24 000 millió forintra [Támog r. 1. § (3) bekezdésének d) pontja] emelkedett. 1.2. Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezések és a szociális biztonsághoz való jogra vonatkozó gyakorlat összevetése alapján megállapítja: az állam a közúti személyszállítás, mint közszolgáltatás terén biztosított utazási kedvezményeket egyrészt automatikusan a fogyasztói árkiegészítés révén, másrészt kérelemre, egyedi ellentételezés útján finanszírozza. Ez utóbbihoz azonban a veszteség mértékének igazolása, valamint a közszolgáltatási feladat alóli felmentési kérelem benyújtása is szükséges. Természetesen – az adott közgazdasági feltételek között – a közszolgáltató maga dönti el, hogy mikor válik veszteségessé egy bizonyos rész-iparág, vagy keletkezik olyan mértékű vesztesége az egész vállalkozásnak, ami miatt a közszolgáltatást a továbbiakban nem kívánja biztosítani. Az Alkotmánybíróság e körben utal arra, hogy az utazási kedvezmények miatt a jogosultakat terhelő mérsékelt jegyárak feltehetően a szolgáltatás gyakoribb igénybevételére ösztönzik az utasokat. Az ebből eredő kereslet (forgalom) növekedése nyilvánvalóan kedvezően befolyásolja a kedvezményes utazásokat igénybe vevők számát és a bevétel nagyságát is. Ezen túlmenően azonban az Alkotmánybíróság a tevékenység gazdaságosságát, nyereségességét nem vizsgálhatja. Az Alkotmánybíróság az állami garanciavállalás csökkentésével kapcsolatban hozott 28/1994. (V. 20.) AB határozatában rámutatott arra, hogy „alkotmányossági probléma abban az esetben keletkezhet, ha az állam beavatkozása, vagy – gyakrabban – az állam mulasztása, az Alkotmányban előírt feladat teljesítését, vagy valamely védett intézmény, illetőleg jog megvalósulását nyilvánvalóan lehetetlenné teszi, e minimális követelmény felett azonban nincs alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot szolgáló jogszabályok alkotmányosságának minősítésére.” (ABH 1994, 134, 140.) Az állam az utazási kedvezmények ellentételezését több forrásból is biztosítja, melynek eredményeképpen a közszolgáltatónál hátrány összességében nem keletkezik. Emellett az állam a közszolgáltatás túlkompenzációját kiküszöbölve eleget tett a közösségi céloknak és kötelezettségeknek is. A jogalkotó a fenti finanszírozási rendszerrel a jogosultak oldaláról biztosította az utazási kedvezmények – mint szociálpolitikai intézmények – igénybevételének lehetőségét, a közszolgáltatók oldaláról pedig az ebből eredő, a közszolgáltatóknál jelentkező bevételkiesés ellentételezését is. Emiatt az indítványozó által támadott rendelkezések nem ütköznek az Alkotmány 70/E. § (1) és (2) bekezdéseibe, azaz nem sértik a szociális biztonsághoz való jogot, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat e tekintetben elutasította. 2. Az Alkotmánybíróság – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogbiztonság követelményének sérelmével összefüggésben – számos határozatában kifejtette, hogy a jogállam alapvető, nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény (ABH 1992, 135, 142.). Az Alkotmány 70/I. §-ával, az arányos közteherviseléssel összefüggésben pedig korábbi határozataiban megállapította: az Alkotmány nem határozza meg a közteher alkotmányi fogalmát, ám kétség kívül ide tartoznak az államháztartásról szóló törvény szerint mindazok az állam javára előírható befizetések, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, az állami intézmények működtetésének a fedezésére szolgálnak, vagyis az állam bevételi forrását jelentik (821/B/1990. AB határozat, ABH 1994, 481, 486.). Ilyen köztehernek, közjogi bevételnek minősül különösen az adó, a vám, az illeték és a jövedék. Sem a fogyasztói árkiegészítés sem pedig az az indítványozók által hiányként kimutatott összeg, mely szerintük a menetjegy teljes ára és a fogyasztói árkiegészítéssel nem fedezett összeg különbségéből áll elő, nem tekinthető köztehernek. Nem tartoznak az állam javára előírt befizetés körébe, nem minősülnek állami bevételnek, így nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt arányos közteherviselési kötelezettséggel, valamint az indítványozók által ezzel összefüggésben megjelölt, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből levezetett jogbiztonsághoz való jog sérelmével sem. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi (698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716–717.), ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat ebben a tekintetben elutasította. 3. A gazdasági verseny szabadságának alkotmányos tartalmát az Alkotmánybíróság számos korábbi határozatában értelmezte. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem „a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az Alkotmány 9. § (2) bekezdése értelmében az államnak is feladata. A versenyszabadság állami »elismerése és támogatása« megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek – a piacgazdasághoz hasonlóan – külön alkotmányossági mércéje nincs. Az Alkotmánybíróság a piacgazdaság, a versenyszabadság és más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás »fogalmilag és nyilvánvalóan« ellentétes az államcéllal.” [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 120.; 35/1994. (IV. 24.) AB határozat ABH 1994, 200.] Önmagában azon indok, hogy az indítványozó által nem befolyásolható utas-összetétel is hatással van a bevételkiesésre és ezáltal a közszolgáltatók gazdasági helyzetére, nem alapozza meg a támadott rendelkezések és a gazdasági verseny szabadsága között a közvetlen és érdemi összefüggést. Az Alkotmánybíróság 2. pontban kifejtett következetes gyakorlata szerint az alkotmányos összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi, ezért az indítványt ebben a tekintetben is elutasította. 4. Az egyik indítványozó végül arra is hivatkozott, hogy a támadott törvényi rendelkezések ellentétesek az Ámtv. 8. §-ával, valamint az Abm. tv. 3. § (2) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában rámutatott arra, hogy „a törvényi rendelkezések ellentmondásának jogértelmezéssel való feloldása, illetőleg a törvény hatályának korlátozása az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-a és az Alkotmánybíróság hatáskörét megállapító egyéb törvényi rendelkezések alapján nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe”. (ABH 1991, 175, 176.) Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítvány ezen részét – hatáskör hiányában – az Ügyrend 29. § b) pontja alapján visszautasította. Budapest, 2008. december 16. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke