125/2009. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás törvényellenességének vizsgá

125/2009. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás törvényellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Baja Város Önkormányzata Képviselő-testületének Baja Város Helyi Építési Szabályzatáról (HÉSZ) szóló 8/2008. (II. 29.) rendeletének 4. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt e határozat közzétételének napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A Dél-alföldi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) törvényességi észrevételt tett Baja Város Önkormányzata Képviselő-testületének (a továbbiakban: Képviselő-testület) az általa elfogadott, a Baja Város Helyi Építési Szabályzatáról (HÉSZ) szóló 8/2008. (II. 29.) rendelete (a továbbiakban: HÉSZ) 4. § (1) bekezdésére. Ez a rendelkezés a belterületi határ módosítása kapcsán a következő eljárást rögzíti: „az ingatlan-nyilvántartási térképeken rögzített mindenkori belterületi határ módosításához a város képviselő-testületének határozati hozzájárulása szükséges, s ebben a határozatban rögzítendők a belterületbevonás feltételei.” A hivatalvezető ellenőrzése során megállapította, hogy ez a rendelkezés törvénysértő több okból. Ellentétes az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénynek (a továbbiakban: Étv.) a településrendezésre vonatkozó szabályaival, a településszerkezeti terv kötelező tartalmi elemeiről rendelkező 11. § (2) bekezdésével, a 2. § 11. pontjával, a 12. § (5) bekezdésével, a 9. §-ában meghatározott eljárással, mivel a belterületi határ módosítását kivonja a rendeletalkotás köréből és képviselő-testületi határozattal teszi lehetővé. A hivatalvezető a HÉSZ más részeire is tett törvényességi észrevételt, amelyeket a Képviselő-testület elfogadott, a HÉSZ 4. § (1) bekezdésére tett törvényességi észrevételt viszont nem fogadta el. Arra hivatkozott, hogy ez a rendelkezés 1994. óta van hatályban, azt korábban a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal nem kifogásolta, továbbá van olyan szakmai vélemény, amely e megoldást helyesnek ítéli. Mivel a Képviselő-testület a törvényességi észrevételt nem fogadta el, a hivatalvezető az Alkotmánybírósághoz fordult, kezdeményezve a támadott rendelkezés megsemmisítését. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) érintett rendelkezése: „8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.” „16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” 3. Az Étv. indítvánnyal érintett rendelkezései: „7. § (1) A településrendezés célja a települések terület-felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése. (...) (3) A településrendezés eszközei: a) a településfejlesztési koncepció, amelyet a települési önkormányzat képviselő-testülete határozattal állapít meg (2. § 27. pont); b) a településszerkezeti terv, amelyet az önkormányzati településfejlesztési döntés figyelembevételével a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és határozattal állapít meg (2. § 28. pont); c) a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv, amelyet a településszerkezeti terv alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és rendelettel állapít meg (2. § 11. és 20. pont).” „9. § (1) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket az országos településrendezési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá a külön jogszabályban meghatározott fogalmak és jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni. (2) A településrendezési eszköz kidolgozása előtt – beazonosítható módon – meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ki kell nyilvánítani a rendezés célját és várható hatását oly módon, hogy az érintettek azzal kapcsolatban 15 munkanapon belül javaslatokat, észrevételeket tehessenek, véleményt nyilváníthassanak. Ennek során biztosítani kell: a) a helyben szokásos módon a kidolgozás elhatározásának tudomásra hozatalát és az érintett lakosság, szervezetek, érdek-képviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetőségét, b) az érintett települési önkormányzati szervek bevonását az előkészítésbe úgy, hogy azok írásban ismertethessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek várható időbeli ütemezését, c) az e törvény végrehajtására kiadott kormányrendeletben meghatározott államigazgatási szervek megkeresését oly módon, hogy azok véleményt nyilváníthassanak és ismertethessék ca) a rendezési feladat ellátásához szükséges – nyilvántartásuk részét képező – mindazon adatokat, amelyek a rendezés alá vont területtel kapcsolatosak, továbbá cb) a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelmények érvényre juttatásának feltételeit. (3) A készítés alatt lévő településrendezési tervet és helyi építési szabályzatot a polgármesternek (főpolgármesternek) – külön jogszabályban meghatározottak szerint – véleményeztetnie kell az 5. § (4) bekezdésében említett tervtanáccsal. Az elkészített helyi építési szabályzatot és településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott közigazgatási, az érintett települési önkormányzati és az érdek-képviseleti szervekkel, valamint a társadalmi szervezetekkel, amelyek 22 munkanapon belül adhatnak írásos véleményt. (4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt. (5) Azt az érdekeltet, aki a véleményezési eljárás során írásbeli – államigazgatási szerv esetében jogszabályon alapuló – véleményt nem adott, vagy adott, de az egyeztető tárgyaláson szabályos meghívás ellenére nem vett részt, a továbbiakban kifogást nem emelő véleményezőnek kell tekinteni. A (6) bekezdés szerinti, helyben szokásos módon történő közzététel időtartama alatt érkező észrevételeket a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell. (6) A véleményezési eljárás befejezése után a településrendezési eszközöket az elfogadásuk előtt – a (3)–(4) bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt – a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából: a) a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket a jogszabályban meghatározott állami főépítész (a továbbiakban: állami főépítész) útján a miniszternek, a fejlesztési koncepciókat a településfejlesztésért és településrendezésért felelős miniszternek, b) egyéb szabályzatot és terveket az állami főépítésznek. A miniszter 90, az állami főépítész 30 napon belül, a 9/A. § szerinti esetekben 15 napon belül adhat véleményt; ha e határidőn belül nem nyilatkozik, úgy véleményét egyetértőnek kell tekinteni. A véleményt a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell. (7) A településrendezési eszköz a (2)–(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadható el. A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek – a 9/A. §-ban meghatározott esetek kivételével – legkorábban az elfogadásuktól számított 60. napon léptethetők hatályba. (8) A polgármester (főpolgármester) az elfogadást követően 10 munkanapon belül gondoskodik a helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek és a beérkezett vélemények figyelembe nem vétele indokolásának – amennyiben ennek az információtechnológiai feltételei fennállnak, az önkormányzat honlapján való – közzétételéről. A polgármester (főpolgármester) az elfogadást követően 10 munkanapon belül megküldi a helyi építési szabályzatot, a településrendezési terveket és a beérkezett vélemények figyelembe nem vételének indokolását az azok véleményezésében részt vett államigazgatási szerveknek és szakmai vizsgálat céljából az állami főépítésznek. Ha a véleményezési eljárásban részt vett vélemény-nyilvánításra jogosult államigazgatási szervek azt észlelik, hogy a települési önkormányzat nem vette figyelembe jogszabályon alapuló véleményüket, úgy e kérdésben kialakított álláspontjukról 15 munkanapon belül tájékoztatják az állami főépítészt. (9) A megállapított helyi építési szabályzatban és a jóváhagyott szabályozási tervben foglaltakat az érintett közigazgatási szerveknek a hatáskörüket érintő ügyekben eljárásaik során érvényesíteniük kell. Az (1)–(9) bekezdésben foglalt rendelkezéseket a (10) bekezdésben foglalt kivételekkel a településrendezési eszköz módosítása esetén is alkalmazni kell. (10) Nem kell alkalmazni a (2)–(7) bekezdésben foglalt rendelkezéseket a) a településrendezési eszköz aa) magasabb szintű jogszabály rendelkezésével ellentétes rendelkezésének, előírásának hatályon kívül helyezése, vagy ab) nem településrendezési szabályozási körbe tartozó előírásának hatályon kívül helyezése, illetve b) az Étv. 57. § (4) bekezdésében meghatározott helyi védettség megszüntetése esetében.” „9/A. § A településrendezési eszköz módosítása esetén a 9. § (3) bekezdés szerinti véleményeztetés elhagyható, ha a) a módosítás aa) nem érinti a település fő infrastruktúra hálózatát, alapvető zöldfelületi rendszerét, morfológiáját, védett természeti értékeit, a kulturális örökség védelmét és nem növeli felhasználási intenzitását, ab) területfelhasználási változást nem jelent, és ac) már a 9. § (2) bekezdés szerinti véleményeztetéshez részletesen kidolgozásra került és véleményeztetése megtörtént, vagy b) a módosítás elírás javítása érdekében történik. (4) A településszerkezeti terv esetében az előzetes véleményt kérő dokumentációnak a 9. § (2) bekezdésében előírtakon túlmenően tartalmaznia kell a szerkezeti terv módosítása esetén az azt szükségessé tévő településfejlesztési döntést, valamint tájékoztatásul az elfogadott településfejlesztési koncepciót is.” „11. § (1) A településszerkezeti terv a település közigazgatási területére készül és rajzi, valamint szöveges munkarészből áll. A településszerkezeti terv – rajzi és szöveges – munkarészei a megállapításukról szóló határozat mellékletei. A tízévenkénti szükséges felülvizsgálat során az időközben történt módosításokat a felülvizsgált egységes terven át kell vezetni. (2) A településszerkezeti tervet a település nagyságának megfelelő méretarányú térképen kell ábrázolni. A településszerkezeti tervben meg kell határozni a bel- és külterületeket, a beépítésre szánt, illetve a beépítésre nem szánt területeket, azok tagozódását, a település szerkezetét meghatározó műszaki infrastruktúra-hálózatokat (főútvonalakat, gyűjtőutakat, közüzemi közmű-gerincvezetékeket, hírközlő hálózat fő elemeit), a települési szintű és a városrész szintű közparkokat, a terv léptékében ábrázolható védett, az e tervvel védelemre tervezett és védőterületeket. A településszerkezeti tervben meg kell határozni a rehabilitációra kijelölt, valamint a funkciójában megváltoztatásra szánt (fejlesztési) területeket. 12. § (1) A szabályozási terv a település közigazgatási területére vagy külön-külön annak egyes – legalább telektömb nagyságú – területrészeire készülhet. (2) Szabályozási tervet kell készíteni minden esetben: a) az újonnan beépítésre vagy jelentős átépítésre kerülő (pl. rehabilitációs) területekre, illetőleg b) a természeti adottság, a településszerkezet, az építés, az építészeti örökség vagy a rendeltetés szempontjából különös figyelmet igénylő védett területek (pl. kiemelt üdülőterület, gyógyhely, műemléki jelentőségű terület) egészére, valamint c) minden más olyan esetben, amikor azt az építés helyi rendjének biztosítása egyébként szükségessé teszi. (3) A szabályozási tervnek a jóváhagyott településszerkezeti tervvel összhangban kell lennie, eltérés szükségessége esetén a településszerkezeti tervet előzetesen módosítani kell. (4) A szabályozási tervet a szükséges vízszintes, magassági és egyéb adatokat tartalmazó olyan méretarányú térképen kell ábrázolni, hogy annak megállapításai az egyes telkekre, építési területekre és közterületekre egyértelműen értelmezhetőek legyenek. (5) A szabályozási tervnek tartalmaznia kell: a) a bel- és külterületek lehatárolását (belterületi határvonal), b) a beépítésre szánt és a beépítésre nem szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek, övezetek) lehatárolását, c) az egyes területrészeken belül a közterületek és az egyéb területek elkülönítését, d) a közterületeken belül a különböző célokat szolgáló területeket (közút, köztér, közpark stb.), 13. § (1) Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania. (2) A helyi építési szabályzatnak tartalmaznia kell legalább: a) a bel- és külterület(ek) lehatárolását (belterületi határvonal), b) a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolását, azok felhasználásának, beépítésének feltételeit és szabályait,” 4. A HÉSZ támadott rendelkezése: „Belterületi határvonal módosítása 4. § (1) Az ingatlan-nyilvántartási térképeken rögzített, mindenkori belterületi határ módosításához a város képviselőtestületének határozati hozzájárulása szükséges, s ebben a határozatban rögzítendők a belterületbe vonás feltételei is. (2) A belterületbe vonni azokat a telektömböket vagy telekcsoportokat lehet, melyek a város belterületéhez közvetlenül kapcsolódnak.” III. Az indítvány megalapozott. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzatok általános feladatai között kiemeli a településrendezést. A településrendezés részletes szabályait az Étv. határozza meg. A településrendezés célja a települések terület-felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összehangjának a megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kiméletes hasznosításának elősegítése [Étv. 7. § (1) bekezdése]. A településrendezés eszköze a településfejlesztési koncepció, amelyet a települési önkormányzat képviselő-testülete határozattal állapít meg; továbbá a településszerkezeti terv, amelyet az önkormányzati településfejlesztési döntés figyelembevételével a képviselő-testület dolgoztat ki és határozattal fogad el; valamint a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv, amelyet a településszerkezeti terv alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki és rendelettel állapít meg [Étv. 7. § (3) bekezdés]. Az Étv. alapján tehát a helyi építési szabályzatot és a szabályozási tervet a képviselő-testületnek rendeletben kell megállapítania. A rendeleti – a jogszabályi – forma szükségképpen következik abból, hogy az építés helyi rendjének biztosítása érdekében az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket állapít meg a helyi építési szabályzat [Étv. 13. § (1) bekezdés]. A szabályozási tervnek és a helyi építési szabályzatnak is tartalmaznia kell a bel- és külterület lehatárolását [Étv. 12. § (5) bekezdés és a 13. § (2) bekezdése a) pont]. Mindkét tervnek törvényi kötelező tartalmi eleme tehát a bel- és külterület lehatárolása, ami a megalapozó településszerkezeti tervnek is része. Miután a belterületi határvonal meghatározása az érintett állampolgárok jogait, kötelezettségeit közvetlenül érinti, ezért a belterületi határvonalat önkormányzati rendeletben kell meghatározni, következésképppen a határvonal módosítása is kizárólag rendelettel történhet. Az Alkotmány és az Ötv. az önkormányzati rendeletalkotás alapvető, garanciális szabályait tartalmazza, a rendeletalkotás eljárását keretjellegűen állapítja meg. Az Étv. előírásaiból azonban kitűnik, hogy az önkormányzatok településrendezésre és építésügyre vonatkozó szabályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet. Ilyen, az önkormányzati rendeletalkotás során irányadó eljárási rendelkezéseket állapít meg az Étv. 9. §-a, amikor a helyi építési szabályzat elfogadásához számos egyeztetési kötelezettséget ír elő, s az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslattételi, észrevételezési lehetőséget biztosít. [7/2003. (III. 13.) AB határozat, ABH 2003, 753, 756–757.] A helyi építési szabályzat és a szabályozási terv az Étv. 9. §-ában előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadható el. Az Étv. 9. § (9) bekezdése külön is kiemeli, hogy a véleményeztetési eljárást a településrendezési eszköz – jelen esetben a HÉSZ – módosítása esetén is alkalmazni kell. A HÉSZ támadott 4. § (1) bekezdése a belterületi határvonal módosítását képviselő-testületi határozattal teszi lehetővé, ami ezért több okból ellentétes törvénnyel. Önkormányzati rendelet képviselő-testületi határozattal nem, csak önkormányzati rendelettel módosítható. A belterületi határvonalról kötelezően a HÉSZ rendelkezik, az a HÉSZ kötelező tartalmi eleme, ezért a belterületi határvonal a HÉSZ rendelettel való módosításával történhet. A HÉSZ 4. § (1) bekezdése a fentiekből is következően ellentétes az Étv. 7. § (3) bekezdés c) pontjával, a 9. § (9) bekezdésével, a 11. § (2) bekezdésével, a 12. § (5) bekezdés a) pontjával, a 13. § (1) és (2) bekezdésével. A HÉSZ 4. § (1) bekezdése a fenti törvényi rendelkezésekkel való ellentéte következtében az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenes, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette a határozata közzétételének napjával. A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Budapest, 2009. december 14. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró