178/2011. (XII. 29.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányul

178/2011. (XII. 29.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Jászalsószentgyörgy Község Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzati közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvíz díjának, valamint a szennyvízgyűjtés, elvezetés és tisztítás szolgáltatási díjának megállapításáról szóló 3/2007. (II. 15.) rendelete 3. § (3) és (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt e határozat közzétételét követő nappal megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság Jászalsószentgyörgy Község Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzati közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvíz díjának, valamint a szennyvízgyűjtés, elvezetés és tisztítás szolgáltatási díjának megállapításáról szóló 3/2007. (II. 15.) rendelete 2. (1) bekezdése és 3. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó Jászalsószentgyörgy Község Önkormányzat Képviselő-testületének az önkormányzati közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvíz díjának, valamint a szennyvízgyűjtés, elvezetés és tisztítás szolgáltatási díjának megállapításáról szóló 3/2007. (II. 15.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 2–3. §-ainak a megsemmisítését kéri. Az indítványozó egyrészt azt sérelmezi, hogy az Ör. a szennyvízcsatorna szolgáltatás díjának megállapításánál nem vette figyelembe a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló 38/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) 24. § (4) bekezdés d)–e) pontjaiban rögzítetteket (ún. locsolási kedvezmény), így a locsolási célú ivóvíz után is csatornadíj megfizetésére kötelezte a lakosságot. Másrészt kifogásolja, hogy az Ör. nem tartalmazza, hogy a legmagasabb ár megállapításáról rendelkezik, holott az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártv.) és melléklete értelmében az önkormányzat csak a legmagasabb ár megállapításáról dönthet. Mindezekre tekintettel, az Ör. megsértette az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, amely szerint az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Az indítványozó az ivóvíz korábbi díjának hatszorosára emelt mértékét is sérelmezte, álláspontja szerint ugyanis az Ör.-ben megállapított, megemelt összegű ivóvízdíj csupán azt a célt szolgálja, hogy a lakosságot abban az esetben is fizetésre kényszerítse, ha esetleg nem kívánna a szennyvízcsatorna szolgáltatást biztosító hálózatra csatlakozni. Végül az Ör.-t az Alkotmány 42. §-ába ütközőnek is tartja, mivel úgy véli, az önkormányzat a helyi közhatalmat nem a lakosság érdekében gyakorolja akkor, amikor a piaci szempontok figyelmen kívül hagyásával állapítja meg a víz– és csatorna díját. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.” „70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.” „70/I. § (1) Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.” 2. Az Ártv. indítvánnyal érintett rendelkezései: „7. § (1) A mellékletben felsorolt termékekre, szolgáltatásokra (a továbbiakban együtt: termék) az ott feltüntetett miniszter, illetve a helyi önkormányzat (a továbbiakban együtt: hatósági ár megállapítója) legmagasabb árat vagy legalacsonyabb árat (a továbbiakban együtt: hatósági ár) állapít meg.” „8. § (1) A legmagasabb árat – a (2) bekezdésben szabályozott kivétellel – úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéséhez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is.” „Melléklet az 1990. évi LXXXVII. törvényhez Hatósági áras termékek I. Legmagasabb ár B) Szolgáltatások Szolgáltatásszám (SZTJ) Megnevezés A hatósági ár megállapítója 8111–1–2 Az önkormányzati tulajdonú víziközmű által biztosított szennyvízelvezetés szennyvíztisztítás és -kezelés díja települési önkormányzat – fővárosban a Fővárosi Önkormányzat – képviselő-testülete” 3. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) Az önkormányzati közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvíz díja 523 Ft/m3 (2) Az (1) bekezdésben meghatározott díj az ÁFÁ-t nem tartalmazza. (3) A díjfizetés alapjául szolgáló fogyasztott vízmennyiséget vízmérővel kell meghatározni.” „3. A szennyvízcsatorna szolgáltatás és tisztítás díja 311 Ft/m3 (2) Az (1) bekezdésben meghatározott díj az ÁFÁ-t nem tartalmazza. (3) A díjfizetés alapjául szolgáló kibocsájtott szennyvíz mennyiségét az 1. § (3) bekezdésében meghatározott vízmennyiség 100%-ban kell meghatározni. (4) A díjfizetés alapjául nem vehető figyelembe a (3) bekezdésben írt vízmennyiségből az a mennyiség, amelyet a fogyasztónál hitelesített al-mérővel mértek és az a fogyasztó a) állattartási tevékenységhez használták fel és a fogyasztó igazolta, hogy a keletkezett hígtrágya tárolására az építési hatóság által engedélyezett hígtrágya tárolóval rendelkezik, b) ipari tevékenység végzéséhez használta fel és az így keletkezett ipari szennyvíz elszállításáról és elhelyezéséről hatósági engedéllyel rendelkező szennyvíztisztító telepen gondoskodott.” III. Az indítvány részben megalapozott. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta: 1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a csatornázás. A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.) 4. § (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzatnak gondoskodnia kell a településen „keletkező használt vizek (szennyvizek) szennyvízelvezető művel való összegyűjtéséről, tisztításáról, a tisztított szennyvíz elvezetéséről, illetőleg a más módon összegyűjtött szennyvíz, továbbá a szennyvíziszap ártalommentes elhelyezésének megszervezéséről”. A Vgtv. 13. § (1) bekezdése a víziközművek működtetése során végzett szennyvízelvezetést, –elhelyezést és –tisztítást közüzemi tevékenységként határozza meg. A Kr. 1. § (1) bekezdése pedig a közműves szennyvízelvezetést közüzemi szolgáltatásnak minősíti. A Kr. meghatározza azokat a feltételeket is, amelyek hatással vannak a közüzemi szolgáltatás díj kialakítására. Így a Kr. 24. § (1) bekezdése kimondja, hogy a szennyvízelvezetési helyről a szennyvízelvezető műbe kerülő szennyvíz mennyisége méréssel, mérés hiányában pedig az adott helyen fogyasztott (számlázott) vízmennyiség alapulvételével állapítható meg. A Kr. 24. § (3) bekezdésének megfelelően szennyvízként kell figyelembe venni az elkülönítetten mért vízhasználatokat – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik, és a fogyasztási hely egyúttal szennyvízelvezetési hely is. Ugyanakkor a Kr. 24. § (4) bekezdése szerint nem vehető figyelembe a szennyvíz mennyiségének meghatározásánál „a) az a szennyvízmennyiség, ami a vízügyi felügyelet engedélye alapján önálló szennyvízelhelyező műben vagy befogadóban nyert elhelyezést; b) az a szennyvízmennyiség, amelynek a szennyvízelvezető műbe vezetését minőségi vagy egyéb okok miatt az illetékes hatóság megtiltotta, és elhelyezését a fogyasztó igazolta; c) az a vízmennyiség, amely az ivóvízvezeték meghibásodása következtében a környezetben elszivárgott; d) a külön jogszabály felhatalmazása alapján kihirdetett jogszabályok szerint az év meghatározott időszakában locsolási célú felhasználásra figyelembe vett ivóvízmennyiség, amely nem lehet kevesebb mint az adott időszakhoz tartozó vízhasználat 10%-a; e) a házi ivóvízvezeték hálózatra, a szolgáltató és a fogyasztó írásbeli megállapodása, illetőleg a szolgáltató hozzájárulása szerint telepített mellékvízmérőn mért elkülönített locsolási vízhasználat, ha a d) pont szerinti kedvezmény igénybevételére nem kerül sor”. Az Ör. 3. (3) bekezdése szerint a szennyvízcsatorna szolgáltatás díj megfizetésénél a díjfizetés alapjául szolgáló kibocsájtott szennyvíz mennyisége – visszautalva az Ör. 2. § (3) bekezdésre – a fogyasztott ivóvízmennyiség 100%-a. Ugyanakkor az Ör. 3. (4) bekezdése szerint a díjfizetés alapjául nem vehető figyelembe a szennyvíz mennyiségének meghatározásánál az a vízmennyiség, amelyet a fogyasztónál hitelesített almérővel mértek és a fogyasztó a) állattartási tevékenységéhez használták fel és a fogyasztó igazolta, hogy a keletkezett hígtrágya tárolására az építési hatóság által engedélyezett hígtrágya tárolóval rendelkezik, b) ipari tevékenység végzéséhez használta fel és az így keletkezett ipari szennyvíz elszállításáról és elhelyezéséről hatósági engedéllyel rendelkező szennyvíztisztító telepen gondoskodott. 2. A Kr. és az Ör. szabályainak összevetéséből kitűnik, hogy az Ör.-nek a szennyvízdíj megállapításánál figyelembe vehető vízmennyiségre vonatkozó előírásai lényegesen eltérnek a Kr. szabályaitól. Az Ör. csak az állattartási és az ipari tevékenység során keletkező szennyvíz tekintetében teszi lehetővé a díjfizetés alapjául szolgáló szennyvízmennyiség csökkentését, abban az esetben, ha a fogyasztó igazolja, hogy az adott tevékenységből származó szennyvizet hatóságilag engedélyezett tárolóban helyezte el. Az Ör. 3. § (3) bekezdése részben megfelel a Kr. 24. § (4) bekezdésének a) pontjában foglaltaknak, azonban a Kr. 24. § (4) bekezdésében foglalt egyéb szennyvízmennyiség és költségcsökkentő szabályt teljes mértékben figyelmen kívül hagyja. Így többek között az ún. locsolási kedvezmény sem került szabályozásra az Ör.-ben, amit az indítványozó is kifogásolt beadványában. Az Alkotmánybíróság elvi jelleggel a 61/1994. (XII. 24.) AB határozatában megállapította: „Nincs jogszerű akadálya annak, hogy a helyi rendelet a magasabb szintű jogszabálynak a saját rendeletébe illeszthető előírásait – szó szerint – átvegye. Az sem törvénysértő, ha a helyi rendelet a magasabb szintű jogszabály előírásait nem ismétli meg. A magasabb szintű jogszabályi rendelkezések ugyanis – akár a szó szerinti átvétellel, akár alacsonyabb szintű jogszabályba való beillesztés nélkül – önmagukban is érvényesek. A vegyes jogszabály-szerkesztési megoldás azonban homályos, megtévesztő és félrevezető.” [ABH 1994, 471, 472, 474.] A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. §-a szerint a jogi szabályozás nem lehet indokolatlanul párhuzamos vagy többszintű. Ezzel összhangban – a 3. § harmadik mondata – egyértelműen kimondja, hogy a jogszabályban nem ismételhető meg olyan jogszabály rendelkezése, amellyel a jogszabály az Alkotmány alapján nem lehet ellentétes. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat rendelete más jogszabállyal nem lehet ellentétes. A fentiekből következik, hogy a helyi önkormányzat rendeletében más jogszabályi rendelkezés nem ismételhető meg. Önkormányzati rendeletek esetében a Jat. – tekintettel az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésére – lényegében általános jelleggel tiltja meg más jogszabályok rendelkezéseinek idézését. Ebből következően a helyi önkormányzatok rendeleteikben nem ismételhetik meg a magasabb szintű jogszabályok rendelkezéseit. A Jat. a fentebb ismertetett alkotmánybírósági gyakorlatot tehát részben törvényi szabállyá formálta, megerősítve, hogy a magasabb szintű jogszabályi rendelkezések – szó szerinti átvétel nélkül – önmagukban is érvényesek, arra az állampolgárok közvetlenül is hivatkozhatnak. Jelen ügyben ez azt jelenti, hogy bár az Ör. nem szabályozza az ún. locsolási kedvezményt [Kr. 24. § (4) bekezdés d)–e) pontja], annak igénybevételére a Kr. alapján a község lakosai is jogosultak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Jászalsószentgyörgy Község Önkormányzat Képviselő-testülete az Ör. 3. § (4) bekezdésének megalkotásával jogbizonytalanságot idézett elő, mivel a Kr. előírásait átfogalmazva, azoktól eltérő szabályozást alakított ki. Mindezek alapján az Ör. 3. § (4) bekezdését – és a szoros tartalmi összefüggésekre tekintettel a (3) bekezdést is – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében védett jogbiztonságot sértőnek tekintette, s ezért alkotmányellenesnek nyilvánította és megsemmisítette. 3. Az indítványozó az Ör.-nek az ivóvíz és a szennyvízcsatorna szolgáltatás díjára vonatkozó rendelkezéseit is kifogásolta. Álláspontja szerint az Ör. egyrészt nem rendelkezik arról, hogy az Ártv. értelmében az általa megállapított ár egyben a legmagasabb ár, másrészt az Ör. által megállapított szolgáltatási díjak az Ártv. 8. § (1) bekezdésében megengedetnél magasabbak. Az Ör. 2. § (1) bekezdése szerint az indítvány benyújtásakor az önkormányzati közüzemi vízműből szolgáltatott ivóvíz díja 480 Ft/m3, az elbíráláskor 597 Ft/m3. Az Ör. 3. § (1) bekezdése szerint a szennyvízcsatorna szolgáltatás és tisztítás díja az indítvány benyújtásakor 250 Ft/m3, az elbíráláskor 311 Ft/m3. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör.-be szabályozott díjmértékek ellenétesek az Ártv. hatósági díjmegállapításra vonatkozó rendelkezéseivel (magasabbak az indokoltnál), és így sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ugyanakkor az Alkotmány 42. §-át is, mivel az önkormányzat nem a lakosság érdekében gyakorolta a helyi közhatalmat. 3.1 Az Ártv. 7. § (1) bekezdése felhatalmazást ad a mellékletben felsorolt termékekre és szolgáltatásokra az ott feltüntetett miniszter, illetve a helyi önkormányzat számára a hatósági ár megállapítására. Az Ártv. mellékletének I. pontja határozza meg, hogy a hatósági ár megállapítója mely termékek, szolgáltatások esetén állapíthat meg legmagasabb árat. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 18111–1–2 szolgáltatásszámú – az önkormányzati tulajdonú viziközmű által biztosított szennyvízelvezetés, szennyvíztisztítás- és kezelés – szolgáltatás díjának hatósági ármegállapítója az Ártv. mellékletének I. pontja szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete. A melléklet I. pontja alapján az is megállapítható, hogy az ármegállapító a legmagasabb ár megállapítására kapott felhatalmazást. Az Alkotmánybíróság a 946/B/2006. AB határozatban már kimondta, hogy: „Az Ártv. 7. § (1) bekezdésének tartalma a melléklet rendelkezéseivel összevetve nem kötelezi az ármegállapítót arra, hogy a legalacsonyabb vagy a legmagasabb ár szabályozása között válasszon. Az önkormányzat képviselő-testülete az Ártv.-ben kapott felhatalmazás alapján jogszerűen csak a legmagasabb árat állapíthatta meg.” (ABH 2008, 3226, 3228.) A fentiek alapján azért, mert Jászalsószentgyörgy Község Önkormányzat Képviselő-testülete nem nevesítette külön az Ör.-ben, hogy a megállapított díj a „legmagasabb ár”, az nem ütközik az Ártv. 7. § (1) bekezdésével, így nem sérül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének rendelkezése. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt e tekintetben elutasította. 3.2 Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzat a szolgáltatási díjak megállapításakor figyelmen kívül hagyta az Ártv. 8. §-ában foglalt azon előírást, amely szerint a legmagasabb árat úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéséhez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is. Úgy véli, hogy a sérelmezett szolgáltatási díjak ennél magasabban, a piaci árat jóval meghaladóan kerültek megállapításra. Az Ör. támadott rendelkezései tehát ellentétesek az Ártv. előírásaival, ami sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat. Másrészt a piaci árat jelentősen meghaladó mértékű szolgáltatási díj megállapítása miatt sérül az Alkotmány 42. §-ának azon fordulata, amely szerint a helyi önkormányzás lényegi eleme a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. Az Alkotmánybíróság a 6/1999. (IV. 21.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) részletesen foglalkozott a helyi közszolgáltatások szabályozási környezetével és e körben olyan fontos megállapításokat tett, amelyek jelen ügyben is irányadóak. Az Abh. megállapítja, hogy a helyi önkormányzatok az Ártv. szabályai alapján meghatározott közszolgáltatások legmagasabb hatósági árának rendeletben történő megállapítására rendelkeznek felhatalmazással, az ármegállapítás egyes garanciális szabályait az Ártv. 7–18. §-ai tartalmazzák. Annak érdekében, hogy a hatósági ár arányos legyen az igénybe vett szolgáltatás mennyiségével és minőségével, a közszolgáltatásra vonatkozó külön törvények, illetőleg törvényi felhatalmazás alapján a szolgáltatás szakmai szabályainak meghatározására kibocsátott kormányrendeletek is tartalmaznak olyan rendelkezéseket, amelyeket az önkormányzatoknak a szolgáltatás díjának megállapítása során figyelembe kell venniük. Az önkormányzati tulajdonú viziközmű által biztosított közüzemi szolgáltatások díjával kapcsolatosan a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 13. §-a csak a fogyasztó díjfizetési kötelezettségéről rendelkezik, azonban a törvény e §-ának felhatalmazásán alapuló 38/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet a közszolgáltatás szakmai szabályozása keretében egy sor olyan, a díjfizetésre, a szolgáltatás mennyiségének mérésére vonatkozó szabályt állapít meg (8. §, 17–18. §, 23–24. §), amelyek egyúttal behatárolják az önkormányzat díjmegállapítási szabadságát is. [6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90, 97–98.] A hatósági ár és a piaci ár összevethetőségéről pedig az alábbiakat mondta az Alkotmánybíróság: „Azon szolgáltatások esetén azonban, amelyek tekintetében törvény hatósági ár megállapítását írja elő, az árak a jogszabályban előírt hatósági árhoz igazodnak és nem a piaci kereslet-kínálati viszonyok határozzák meg azokat. Ezért az ilyen szolgáltatások esetén szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyensúlyának megítéléséhez nélkülözhetetlen piaci érték megállapítására nincs mód. Így a hatósági árat megállapító rendeleti szabályok törvényessége a Ptk. rendelkezései alapján nem vizsgálható. Hatósági árak esetében a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságát az árhatósági jogkört szabályozó törvények hivatottak biztosítani azzal, hogy meghatározzák az árképzés szabályait, a hatósági ár megállapítása során figyelembe veendő tényezőket.” [34/B/1998. AB határozat, ABH 1998, 1080, 1083.] Mindezek alapján megállapítható, hogy a helyi önkormányzatok hatósági ármegállapító jogköre az önkormányzati viziközmű szolgáltatásai legmagasabb árának megállapítására terjed ki. A szolgáltatási díj mértékét az önkormányzatok az ágazati jogszabályokban szereplő szigorú szakmai szempontok figyelembevételével határozzák meg, amelyek biztosítják a szolgáltatás ellenszolgáltatás egyenértékűségét. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-a alapján az Alkotmánybíróság hatásköre a jogszabályok alkotmányossági vizsgálatára terjed ki. Ennek keretében az Alkotmánybíróság csak azt vizsgálhatná, hogy a közszolgáltatásokkal kapcsolatos árhatósági jogkört szabályozó jogi normák megfelelnek-e az Alkotmány előírásainak, nem vizsgálhatja azonban az egyes helyi önkormányzatok árképzését, különösen az egyes díjtételek mértékét, mivel az önmagában nem alkotmányossági kérdés. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította az Ör. 2. (1) bekezdésének és 3. § (1) bekezdésének az Alkotmány 42. § és 44/A. § (2) bekezdésébe ütközésének megállapítására, és a támadott rendelkezése megsemmisítésére irányuló indítványt. Budapest, 2011. december 28. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró