35/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányu

35/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t: Az Alkotmánybíróság Velence Város Önkormányzat Képviselő-testületének a települési szilárd hulladék kezeléséről szóló 39/2004. (XII. 31.) rendelete 3. § (3) bekezdése, 5. § (5) bekezdése és 6. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. Az indítványozó Velence Város Önkormányzat Képviselő-testületének a települési szilárd hulladék kezeléséről szóló 39/2004. (XII. 31.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 3. § (3) bekezdése, 5. § (5) bekezdése és 6. § (4) bekezdése megsemmisítését kérte. Az Ör. 3. § (3) bekezdését – amely a közszolgáltatás kötelező igénybevételét írta elő –, valamint az 5. § (5) bekezdést – amely az üdülőtulajdonosok tekintetében március 1-je és november 30-a közötti időre határozta meg a szolgáltatás időtartamát – azért sérelmezte, mert álláspontja szerint a diszkrimináció tilalmát sértette az, hogy az Ör. üdülőtulajdonosok számára is kötelezően írta elő a szemétszállítás rendszerében való részvételt. Utalt arra, hogy az Ör. nem határozott meg kellően differenciált szabályozást, s az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény 2. § f) pontjában kapott felhatalmazás ellenére sem alkotott megfelelő kedvezményeket és kivételeket. Az Ör. 6. § (4) bekezdése a szolgáltatásnak a szolgáltató hibájából való elmaradásának jogkövetkezményét szabályozza, e tekintetben az indítványozó előadta, hogy az ellentétes a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 20. § (2) bekezdésével, a törvényi rendelkezéseket szűkíti, ezért alkotmányellenes. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a terüle tén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.” 2. A Hgt. vizsgálatba bevont rendelkezései: „13. § (1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysé ge gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni. (2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett a) jogszabályokban meghatározott feltételekkel, megfelelő hasznosító vagy ártalmatlanító eljárás, berendezés, létesítmény alkalmazásával saját maga teljesíti, vagy b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti.” „20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni. (2) Az ingatlantulajdonos a települési szilárd hulladékot – a települési önkormányzat, Budapesten a Fővárosi Önkormányzat (a továbbiakban együtt: települési önkormányzat) rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételek mellett –, az abban megjelölt hulladékbegyűjtő helyre vagy hulladékkezelő telepre külön engedély nélkül maga is elszállíthatja.” „25. § (3) Az üdülőingatlannal, valamint az időlegesen használt ingatlannal rendelkező tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan, a település és az ingatlan jellegére tekintettel, az (1) bekezdés szerint kell meghatározni.” 3. A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 64/2008. (III. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) érintett rendelkezései: „6. § (1) A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a Hgt. 20. § (1) bekezdése szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett, kivéve, ha a Hgt. 23. § f) pontja alapján az önkormányzat mentességet állapított meg, vagy a közszolgáltatás ingyenes.” „9. § (1) Üdülőingatlanok, illetőleg időlegesen használt ingatlanok (a továbbiakban együtt: időlegesen használt ingatlan) esetében hónapokban vagy negyedévekben meghatározott mértékű használati szezont kell megállapítani. (2) Az időlegesen használt ingatlan esetében a fizetendő közszolgáltatási díj megállapításánál a díjfizetési időszak helyett a használati szezon időtartamát kell alapul venni.” 4. Az Ör. vizsgálatba bevont rendelkezései: „3. §. (3) A szemétszállítási szolgáltatási díj megfizeté se az ingatlan tulajdonosára akkor is kötelező, ha a szolgáltatást nem veszi igénybe.” „5. § (5) Szolgáltatás Új Velence és Ó-Velence területén (továbbiakban: lakóterület) egész évben, Velencefürdőn és Bence-hegyen (továbbiakban: üdülőterület) március 1-jétől november 30-ig tart. Üdülőterületen élő állandó lakos a megvásárolt szolgáltatásra jogosult.” „6. § (4) Amennyiben két egymást követő szállítási napon a szemét elszállítása szolgáltató hibájából kimarad, úgy tulajdonos jogosult azt bármely szállítójármű igénybevételével a legközelebbi szeméttelepre elszállítani és igazolt költségeit a szolgáltató a bemutatástól számított 3 napon belül köteles megtéríteni. Tulajdonos a (4) bekezdésben meghatározott jogosultságával csak a szolgáltató előzetes tájékoztatása után élhet.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az indítványozó azért kérte megsemmisíteni az Ör. 3. § (3) bekezdését és 5. § (5) bekezdését, mert általánosan kötelezővé teszi a közszolgáltatás igénybevételét és a szolgáltatási díj megfizetését, tekintet nélkül arra, hogy az üdülőterületen adott esetben egyáltalán nem keletkezik hulladék, így egyáltalán nem vesz igénybe szolgáltatást a tulajdonos. „Az Alkotmánybíróság több hasonló ügyben hozott határozatában is kifejtette, hogy a települési szilárd és folyékony hulladék elszállítása és ártalmatlanítása közüzemi szerződés keretében megvalósuló közszolgáltatás, melynek igénybevétele az ellátott területen az önkormányzati rendeletben meghatározott módon az ingatlan tulajdonosa, használója részére kötelező. [52/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 483, 487.] A Hgt.-ben foglalt alapelvi jelentőségű célok maradéktalan érvényesülése érdekében a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.” (649/B/2004. AB határozat, ABH 2005, 1258, 1263.) A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdése szerint az önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása. A települési szilárd és folyékony hulladék kezelésére vonatkozó részletes szabályokat a Hgt. IV. fejezete tartalmazza, a törvény 21. § (1) bekezdése alapján a települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást szervez, és tart fenn. A Hgt. 23. §-a állapítja meg az e tárgykörben alkotott önkormányzati rendelet szabályozási tárgyát, továbbá a 25. § a hulladékkezelési közszolgáltatás díjmegállapításának szabályait rögzíti. A Hgt. 13. § (1) bekezdése értelmében: „A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni.”; ugyanezen § (3) bekezdése pedig előírja: „Törvény, kormányrendelet vagy – települési hulladék esetében – önkormányzati rendelet kötelezheti a hulladék termelőjét, birtokosát a hulladék meghatározott anyagminőség szerinti elkülönített gyűjtésére, valamint a hulladék jellegének megfelelő csomagolására és megjelölésére, továbbá az így előkészített hulladék átadására a begyűjtést végző szervezetnek, illetőleg hulladékkezelőnek.” A Hgt. 20. § (1) bekezdése a települési szilárd és folyékony hulladékok tekintetében állapít meg különös szabályokat, ebben a körben az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban: ingatlantulajdonos) számára kötelezően előírja a hulladék gyűjtésének kötelezettségét. Az Ör. 3. § (3) bekezdése ennek megfelelően keletkeztet közszolgáltatási díjfizetési kötelezettséget. Mindezek alapján megállapítható, hogy az Ör. a Hgt. és a Kr. szabályainak megfelelően – annak keretei között – rendelkezik a közszolgáltatási kötelezettség kötelező igénybevételéről és az ellenszolgáltatás kötelező megfizetéséről. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a közszolgáltatás kötelező igénybevételét a Hgt. írja elő, így az Ör. ezzel azonos rendelkezése nem törvénysértő. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 3. § (3) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. 2. Az indítványozó azt is állította, hogy az Alkotmány 70/A. §-át sérti az, hogy annak ellenére kell fizetnie a szolgáltatási díjat, hogy azt még az üdülőterületre vonatkozó szabályok szerint sem kívánja igénybe venni. Az Alkotmánybíróság számos határozatában utalt arra, hogy a diszkrimináció tilalma nem jelenti minden megkülönböztetés tilalmát. „Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezi. Több határozatában kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. Nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. [9/1990. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1990, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 203. stb.]” (845/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 1016, 1019.) Az indítványozó szerint az Ör. kifogásolt rendelkezése azért sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmát, mert ingatlantulajdonának fekvése alapján olyan díjfizetésre kötelezik, amely szolgáltatást ténylegesen nem is vett igénybe. Lényegében azt sérelmezi, hogy az Ör. nem tesz különbséget az állandó lakosok és az üdülőtulajdonosok között a díjfizetésre kötelezéskor. Az Alkotmánybíróság a 744/B/1999. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) éppen Velence Nagyközség korábbi, e tárgyban hozott rendelete kapcsán megállapította, hogy nem eredményez az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző alkotmányellenes hátrányos megkülönböztetést, ha az önkormányzati rendelet differenciált rendelkezéseket tartalmaz az ingatlantulajdonosok helyzetének értékelésére és az üdülőtulajdonosok számára kizárólag március 1-jétől október 31-ig teszi kötelezővé a díjfizetést, tekintettel arra, hogy a szolgáltatást is ebben az időtartamban biztosítja (ABH 2001, 1358, 1363–1364.). Az Ör. hatályos szövegének 5. § (5) bekez- dése némiképp hosszabb időre írja elő a szemétszállítási közszolgáltatás kötelező igénybevételét az üdülőtulajdonosok számára, mint az Abh.-ban vizsgált rendelkezés; a szolgáltatási időszak március 1-jétől november 30-áig tart. Ez azonban még nem eredményezi azt, hogy az Ör. ne szabályozott volna kellő differenciáltsággal, különös tekintettel arra is, hogy az Ör. 2. melléklete külön, alacsonyabb díjat alkalmaz az idényjelleggel lakott ingatlanok éves szemétszállítási díja tekintetében, valamint az Ör. 10. §-a alapján mód van a díj mérséklésére. „A Hgt. 25. § (1) bekezdése szerint a hulladékkezelési közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan, a közszolgáltatás jellegét, a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét, a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket alapul véve a külön jogszabályban meghatározottak szerint kell megállapítani. (…) Az Alkotmánybíróság már a – hasonló ügyben hozott – 48/2000. (XII. 18.) AB határozatában megállapította, hogy «a szerződött űrtartalmú szeméttároló edénynek a gyűjtési gyakoriságon alapuló szolgáltatási díja okkal vélelmezhetően a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás tényleges egyenértékűségének érvényesüléséhez vezet. (…) Mivel a tárolóedények űrtartalma és a szemétszállítás gyakorisága a kibocsátott szemét tényleges mennyiségét tükröző normaszámítási mód, az erre alapított szolgáltatási díjmegállapítás tehát a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás arányosságát tükrözi.» (ABH 2000, 484, 489.) Az esetenként előforduló, a szerződött mennyiségnél kevesebb szemét kibocsátása miatt, vagy «üres» gyűjtőedény alapján kifizetett szolgáltatási díj a szolgáltatás és ellenszolgáltatás aránytalanságát nem vonja maga után, mivel a szolgáltató ilyen esetekben is megjelenik és költségei merülnek fel. Figyelembe kell venni azt is, hogy az egyedi mérések alapján történő szemétszállítás technikailag nem megoldható, vagy csak magas költségráfordítással biztosítható. (…) Nem életszerű azonban az, hogy a tulajdonos az ingatlan használata során rendszeresen, egyáltalán nem bocsát ki hulladékot, ezért – a környezetvédelmi és közegészségügyi érdekekre is tekintettel – a legkisebb méretű gyűjtőedény kötelező igénybevételének előírása a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűsége elvének sérelmét az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem idézi elő.” (506/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1541, 1544–1545.) Mivel az Ör. differenciált, az üdülőtulajdonosok speciális érdekeit is figyelembe vevő szabályozást alkalmazott a szemétszállítási közszolgáltatás igénybevételére kötelezett személyekre nézve, mindezek alapján az Alkotmánybíróság e tekintetben is elutasította az indítványt. 3. Az indítványozó azt is sérelmezi, hogy az Ör. nem határoz meg külön kedvezményeket az „egyedülállókra, vagy azokra a személyekre, akik az üdülési szezon során is csak nagyon rövid ideig tartózkodnak ingatlanaikban”. E körben az általa pontosan meg nem jelölt környezetvédelmi törvény 2. § f) pontjára hivatkozik, ténylegesen azonban nyilvánvalóan a Hgt. 23. § f) pontját hívja fel, amely szerint „A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg: … f) az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét;” Már magából a Hgt. idézett szövegéből egyértelműen kiderül, hogy a képviselő-testületnek nem kötelezettsége, hanem lehetősége az „esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét” meghatározni, ezért az indítványozó érvelése nem alapos, az Alkotmány 70/A. §-ával az Ör. ebből a szempontból nem hozható értékelhető alkotmányjogi összefüggésbe. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben is elutasította. 4. Végül az Ör. 6. § (4) bekezdését sérelmezte az indítványozó azon az alapon, hogy a Hgt. 20. § (2) bekezdése megengedő szabálya ellenére feltételhez köti a szemét tulajdonos általi elszállításának lehetőségét. Az Alkotmánybíróság a 285/B/2005. AB határozatában kifejtette: „A Hgt. 20. § (2) bekezdése szerint az ingatlantulajdonos a települési szilárd hulladékot a települési önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek mellett, az abban megjelölt hulladékbegyűjtő helyre vagy hulladékkezelő telepre külön engedély nélkül maga is elszállíthatja. E rendelkezés az indítványozó értelmezésével ellentétben nem kivételt határoz meg a közszolgáltatás kötelező igénybevétele alól, hanem rendeletalkotási felhatalmazást ad a települési önkormányzat számára, hogy amennyiben a feltételeket adottnak látja, tegye lehetővé az ingatlantulajdonosok számára a szilárd hulladékuk begyűjtőhelyre vagy hulladékkezelő telepre való általuk történő elszállítását. Az önkormányzat számára a felhatalmazás alapján nem kötelező ilyen előírások megalkotása, ha azonban ilyen szabályokat alkot, akkor abban részletesen szabályoznia kell a szilárd hulladék elszállítása lehetőségének feltételeit. Amennyiben az önkormányzati rendelet nem tartalmazza a Hgt. 20. § (2) bekezdésében meghatározott feltételeket, akkor az ingatlantulajdonos csak a kötelezően előírt közszolgáltatás igénybevételével (intézményes szemétszállítás) oldhatja meg a szilárd hulladék elszállítását. Önmagában azonban a Hgt. 20. § (2) bekezdéséből még az sem következik, hogy az önkormányzatnak a saját kezdeményezésű hulladék-lerakást ingyenesen kellene biztosítania. Sőt ellenkezőleg: a Hgt. 13. § (1)–(2) bekezdései szerint: «(1) A hulladék termelője, birtokosa a tevékenysége gyakorlása során keletkező, illetőleg más módon a birtokába kerülő hulladékot köteles gyűjteni, továbbá hasznosításáról vagy ártalmatlanításáról gondoskodni. (2) A hasznosításra vagy ártalmatlanításra vonatkozó kötelezettségét a kötelezett (…) b) az erre feljogosított és engedéllyel rendelkező kezelőnek történő átadással, a kezelés költségeinek megfizetésével teljesíti.» Ennek megfelelően az önkormányzat a Hgt. 20. § (2) bekezdésében adott felhatalmazás alapján saját belátása szerint megalkotott szabályozásában akár díjfizetési kötelezettséget is előírhat az ingatlan tulajdonosa által beszállított szemét kezelése ellentételezésére, mindaddig, amíg a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságát megfelelően biztosítja. A szilárd hulladék engedélyezett keretek között való saját elszállítására tipikus példa a szelektív hulladékgyűjtő pontok létesítése és használata, amelyek tekintetében «[a] szelektív gyűjtésben részt vevőnek – a hulladéknak a begyűjtőhelyen (pl. hulladékgyűjtő udvar, gyűjtősziget) történő átadásáért – díj nem számítható fel» [Kr. 6. § (5) bekezdés].” (ABK 2010, június, 816, 818.) Az indítványozó – tévesen – úgy értelmezi az Ör. 6. § (4) bekezdését, mintha az korlátozná a Hgt. 20. § (2) bekezdésében szabályozott azon lehetőséget, hogy a hulladék birtokosa a saját hulladékát maga elszállíthatja. Ahogy az Alkotmánybíróság azt fentebb idézett határozatában kifejtette, ez a lehetőség eleve az önkormányzat képviselő-testülete által megalkotott rendelet keretei között adott. Az Ör. kifogásolt 6. § (4) bekezdése azonban nem korlátozza az önkéntes elszállítás lehetőségét, hanem éppen ellenkezőleg: a szemétszállítási közszolgáltatás igénybevé telére kötelezett számára biztosítja annak lehetőségét, hogy ha a szolgáltatást két egymást követő alkalommal nem kapja meg, akkor – a szemét elszállítása esetén – a tényleges, igazolt költségeit megtérítse a szolgáltató. A vizsgált szabály tehát éppen a szolgáltató számára írja elő kötelezettségként az ilyen elmaradt szolgáltatásból fakadó költség megfizetését. Az Ör. 6. § (4) bekezdése ezért nem ellentétes a Hgt. 20. § (2) bekezdésével, az Alkotmánybíróság a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Budapest, 2010. október 18. Dr. Holló András s. k., Dr. Kovács Péter s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró