18/2016. (X. 20.) AB határozata a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmenet

18/2016. (X. 20.) AB határozata a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. CCXII. törvény 103/A. § (2) bekezdése szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről, valamint folyamatban lévő ügyekben történő alkalmazhatóságának kizárásáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény 103/A. § (2) bekezdése utolsó mondatának „a helyi földbizottsággal, a kifogást tevővel és a mezőgazdasági igazgatási szervvel” szövegrésze alaptörvény-ellenes, ezért azt megsemmisíti. A 103/A. § (2) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban: „(2) A képviselő-testület megváltoztatja a kifogással érintett állásfoglalást, ha annak kiadására a Földforgalmi törvény 23–25. §-a megsértésével került sor, egyébként a kifogást elutasítja. Az elkésett kifogást a képviselőtestület érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. A képviselő-testület a kifogást 15 napon belül zárt ülésen bírálja el. A képviselő-testület a döntését jegyző útján közli.” 2. Az  alaptörvény-ellenessé nyilvánított és megsemmisített rendelkezés az  Alkotmánybíróság megsemmisítésről szóló határozatának a hivatalos lapban való közzétételét követő napon veszti hatályát, és e naptól nem alkalmazható. 3. Az  alaptörvény-ellenessé nyilvánított és megsemmisített rendelkezés nem alkalmazható a  Veszprémi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 2.K.27.194/2016. számon folyamatban lévő, továbbá valamennyi, bármely bíróság előtt folyamatban lévő ugyanilyen tárgyú ügyben. 4. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. I. [1] 1. A  Veszprémi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírája (8210 Veszprém, Pf. 1029) az  előtte 2.K.27.194/2016. számon folyamatban lévő, földforgalmi ügyben hozott határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perben az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés b)  pontja, valamint az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLl. törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 25.  §-a alapján a  mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel (a  továbbiakban: Ftv.) összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (a  továbbiakban: Fétv.) 103/A.  § (2)  bekezdésében foglaltak – a  képviselő-testület döntésének közlésére vonatkozó rendelkezésének – Alaptörvénybe ütközésének vizsgálatát és a  rendelkezés megsemmisítését kezdeményezte, a per tárgyalásának felfüggesztése mellett. [2] 1.1. A  kezdeményezés alapjául szolgáló ügy tényállása szerint a  perben nem álló eladó ingatlanokon fennálló tulajdoni hányadát értékesítette a  vevő (a  perben a  megyei kormányhivatal alperes pernyertessége érdekében beavatkozó magánszemély) részére. A  szerződést az  önkormányzat hirdetőtábláján kifüggesztették, és a  felperes mint elővásárlási jogosult elfogadó nyilatkozatot tett. Az alperes mint mezőgazdasági igazgatási szerv megkereste a  helyi földbizottságot állásfoglalás beszerzése céljából. A  helyi földbizottság helyett eljáró Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara Területi Szervezete állásfoglalásában az  elővásárlásra jogosult, továbbá a szerződés szerinti vevő tekintetében is támogatta a szerződés jóváhagyását. Az alperes a 2015. augusztus 4-én kelt határozatával a  szerződés szerinti vevő vonatkozásában megtagadta, míg az  elővásárlásra jogosult vonatkozásában jóváhagyta az  adásvételi szerződést. Időközben a  vevő a  helyi földbizottság állásfoglalása ellen kifogást nyújtott be, amit a helyi önkormányzat képviselő-testülete bírált el a 315/2015. (VIII. 26.) KT határozatával és az  állásfoglalást megváltoztatta azzal, hogy az  elővásárlásra jogosult tekintetében nem támogatta a  szerződés jóváhagyását. A  képviselő-testület határozatát a  helyi földbizottsággal, a  kifogást benyújtó szerződés szerinti vevővel és a  mezőgazdasági igazgatási szervvel közölték, míg az  elővásárlásra jogosult felperes részére nem kézbesítették. [3] Az alperes kormányhivatal a  2015. november 10-én kelt határozatával korábbi határozatát módosította azzal, hogy a szerződés szerinti vevő vonatkozásában jóváhagyta az adásvételi szerződést, míg az elővásárlásra jogosult vonatkozásában a  jóváhagyást megtagadta. Döntését azzal indokolta, hogy a  helyi földbizottság állásfoglalását a  képviselő-testület határozatával megváltoztatta, és nem támogatta az  elővásárlásra jogosult vonatkozásában a szerződés jóváhagyását. [4] Az elővásárlásra jogosult felperes kereseti kérelmében ezen határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezte. Álláspontja szerint jogszabálysértő a  határozat, mivel sem a  helyi földbizottság állásfoglalása ellen benyújtott kifogást, sem a  képviselő-testület határozatát nem kézbesítették számára, arról kizárólag az  alperes határozatából szerzett tudomást. Így a  közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a  továbbiakban: Ket.) 78.  § (1)  bekezdése és a  Fétv. 27.  § (2)  bekezdésében foglalt rendelkezés sérült, mivel az  ügyfél részére a  határozatot nem kézbesítették, garanciális jelentőségű ügyféli jogait nem gyakorolhatta. Elzárták attól, hogy a  kifogással kapcsolatban észrevételeit megtegye, illetve, hogy a  számára kedvezőtlen képviselő-testületi határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezze. Ezzel az Alaptörvény XXVIII. cikk (7)  bekezdésében biztosított jogorvoslati joga sérült, s az  eljárás ellentétes az  Alkotmánybíróság 17/2015. (VI. 5.) AB határozatával. [5] Az alperes oldalán beavatkozó a jogszerű határozatra hivatkozva kérte a kereset elutasítását. [6] 1.2. A  bíró kezdeményezése szerint a  Fétv. 103/A.  § (2)  bekezdése meghatározza, hogy a  képviselő-testület határozatát kivel kell közölni. A  rendelkezés szűkíti a  jogosultak körét, mivel nem kell kézbesíteni a  határozatot a döntés alapjául szolgáló állásfoglalással egyébként érintett ügyfelek részére, akik nem éltek kifogással a számukra kedvező állásfoglalás ellen. Ez  azzal a  következménnyel jár, hogy a  képviselő-testület határozatára alapozva a  mezőgazdasági igazgatási szerv határozattal jóváhagyja (vagy megtagadja) az  adásvételi szerződést, s ezt a  határozatot az  Ftv. 30.  § (4)  bekezdése alapján közölni kell az  eladóval, az  adásvételi szerződés szerinti vevővel, valamint azokkal az  elővásárlásra jogosultakkal, akik az  adásvételi szerződésre elfogadó jognyilatkozatot tettek, továbbá a  helyi földbizottsággal. Azok az  ügyfelek, akiket a  helyi földbizottság állásfoglalása érintett, de sem a  kifogás benyújtásáról, sem a  képviselő-testület határozatáról nem értesültek, ekkor kerülnek abba a  helyzetbe, hogy a  számukra sérelmes mezőgazdasági szakigazgatási szerv döntését az  Ftv. 30.  § (5)  bekezdése alapján a  bíróság előtt megtámadják. Ebben az  eljárásban már nem vitathatják a  képviselő-testület határozatát, amely ellen önálló jogorvoslatot biztosít a törvény, azonban ezt a határozat közlésének hiánya miatt nem gyakorolhatják. Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdés rendelkezései szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék. A XXVIII. cikk (7) bekezdés értelmében mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az  olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A bíró álláspontja szerint a tisztességes eljáráshoz és a jogorvoslathoz való alapjogot sérti az  a  rendelkezés, amely nem biztosítja az  ügyben érintett valamennyi ügyfél számára a  lehetőséget ahhoz, hogy a  jogát, jogos érdekét közvetlenül érintő döntést megismerhesse. Alaptörvény-ellenes a rendelkezés, hiszen a döntés elleni jogorvoslati jogát nem gyakorolhatja az, aki a határozatot sérelmesnek tartja, illetve a  döntésre alapított határozat elleni bírósági felülvizsgálati eljárásban már a  jogszerűséget nem vitathatja. Az  alperes döntésének bírósági felülvizsgálata formálissá válik, hiszen a  bíróság éppen azt nem vizsgálhatja (a képviselő-testület határozatát), ami a döntés jogalapja volt. II. [7] 1. Az Alaptörvénynek az indítvánnyal érintett rendelkezései: „XXIV.  cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a  hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni.” „XXVIII.  cikk (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az  olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [8] 2. A törvény támadott rendelkezései: „103/A. § (1) A helyi földbizottság az állásfoglalását a települési önkormányzat jegyzője annak kézhezvételét követő 3 napon belül a  települési önkormányzat polgármesteri hivatala, illetve közös önkormányzati hivatal esetében a közös önkormányzati hivatal hirdetőtábláján 5 napra kifüggeszti. Az állásfoglalás ellen – 5 napon belül – az eladó, a vevő, illetve a határidőben elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosult kifogást terjeszthet elő a települési önkormányzat képviselő-testületénél. A  kifogást a  jegyzőhöz kell benyújtani. A  kifogás benyújtásáról és annak időpontjáról a jegyző haladéktalanul értesíti a mezőgazdasági igazgatási szervet. (2) A képviselő-testület megváltoztatja a kifogással érintett állásfoglalást, ha annak kiadására a Földforgalmi törvény 23–25. §-a megsértésével került sor, egyébként a kifogást elutasítja. Az elkésett kifogást a képviselő-testület érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. A képviselő-testület a kifogást 15 napon belül zárt ülésen bírálja el. A képviselő-testület a döntését jegyző útján közli a helyi földbizottsággal, a kifogást tevővel és a mezőgazdasági igazgatási szervvel. (3) Kifogás benyújtása esetén e  törvény és a  Földforgalmi törvény alkalmazásában a  helyi földbizottság állásfoglalásának közlésétől számított határidők a képviselő-testület döntése közlésétől számítandók.” III. [9] Az indítvány megalapozott. [10] Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a  beadvány megfelel-e a  törvényben előírt feltételeknek. Az  Abtv. 25.  §-a szerint a bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – abban az esetben kezdeményezi az Alaptörvény 24. cikk (2)  bekezdés b)  pontja alapján az  Alkotmánybíróságnál a  jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvényellenességének megállapítását, illetve az  alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az  előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvényellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a  bírói kezdeményezés az  Abtv. 25.  §-ában, valamint az  52.  § (1) és (1b)  bekezdéseiben előírt, az Alkotmánybíróság 3058/2015. (III. 31.) AB végzésében értelmezett feltételeknek megfelel. A bírói kezdeményezés szerint a  felperes kereseti kérelmére és az  alperes ellenkérelmére tekintettel a  Fétv. 103/A.  § (2)  bekezdését az eljárásban alkalmazni kell, a norma alaptörvény-ellenessége esetén a hiánya más döntéshez vezethet a konkrét ügyben, az eljárás felfüggesztése megtörtént, és az indítvány határozott kérelmet tartalmaz. [11] 1. Az  Alkotmánybíróság a  jelen ügyben elsőként azt vizsgálta, hogy a  Fétv. 103/A.  § (2)  bekezdésében foglalt – a  képviselő-testület döntésének közlésére vonatkozó – rendelkezés, amely szerint a  képviselő-testület döntését csupán a helyi földbizottsággal, a kifogást tevővel és a mezőgazdasági igazgatási szervvel kell közölni, összhangban áll-e a jogorvoslathoz való alapvető joggal. [12] Az Ftv. 7.  § (1)  bekezdése értelmében a  tulajdonjog átruházásáról szóló szerződést a  mezőgazdasági igazgatási szerv hagyja jóvá. Az  Ftv. 23.  § (5)  bekezdése alapján a  mezőgazdasági igazgatási szerv megkeresi a  helyi földbizottságot az állásfoglalásának beszerzése céljából. A helyi földbizottságon a Fétv. 103. § (1)–(2) bekezdésében szabályozott esetben a Kamara területi szervét kell érteni. Az Ftv. 24. § (1) bekezdése alapján a helyi földbizottság a  (2)  bekezdésben írt szempontok értékelésével adja ki állásfoglalását. Az  Ftv. 68.  § (5)  bekezdése szerint a  helyi földbizottság állásfoglalása ellen kifogás terjeszthető elő a  települési önkormányzat képviselő-testületénél. Kifogást a  Fétv. 103/A.  § (1)  bekezdése értelmében az  eladó, a  vevő, illetve a  határidőben elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosult terjeszthet elő. A  Fétv. 103/A.  § (2)  bekezdése alapján a  képviselő-testület döntését jegyző útján közli a helyi földbizottsággal, a kifogást tevővel és a mezőgazdasági igazgatási szervvel. A Fétv. 103/D. § a) pontja értelmében a képviselő-testület határozata ellen bírósági felülvizsgálatnak van helye. [13] A Ket. 15. § (1) bekezdése értelmében ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát vagy jogos érdekét az  ügy érinti, akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire nézve a  hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz. A  Ket. 78.  § (1)  bekezdése szerint a  határozatot közölni kell az  ügyféllel és azzal, akire nézve az  jogot vagy kötelezettséget állapít meg, az  ügyben eljárt szakhatósággal és a  jogszabályban meghatározott más hatósággal vagy állami szervvel. A  Fétv. 27.  § (1)  bekezdése szerint a földforgalmi törvényben meghatározott, a mezőgazdasági igazgatási szerv hatósági jóváhagyásához kötött, a föld tulajdonjogának megszerzésére irányuló szerződésnek, illetve a  tulajdonjog átruházásnak nem minősülő módon történő megszerzésének (e fejezetben a  továbbiakban együtt: jogügylet) – ide nem értve a  föld tulajdonjogának a  földforgalmi törvény 35.  §-a szerinti árverés útján történő megszerzését – hatósági jóváhagyására vonatkozó eljárásra a  földforgalmi törvényben és az  e  törvényben foglalt eltérésekkel a  Ket. rendelkezéseit kell alkalmazni. A Fétv. 27. § (2) bekezdés c) pontja értelmében az eljárásban ügyfél a jogügylet tárgya szerinti földre a földforgalmi törvényen, más törvényen vagy megállapodáson alapuló elővásárlási joggal rendelkező személy. [14] 2. Az  Ftv. és a  Fétv. ismertetett rendelkezései alapján megállapítható, hogy a  jogszabályok alapján ügyfélnek minősülnek olyan személyek is, akik a Fétv. 103/A. § (2) bekezdése utolsó mondatában nem szerepelnek. [15] 2.1. A  17/2015. (VI. 5.) AB határozat az  Ftv. és a  Fétv. számos előírását vizsgálta. Egyebek között megállapította, hogy az  Ftv. és a  Fétv. jegyzőre és a  képviselő-testület eljárására vonatkozó szabályainak alaptörvény-ellenessége az  Alaptörvény XXVIII.  cikkének (7)  bekezdése vonatkozásában vizsgálható, a  képviselő-testület a  mondott törvények szerinti eljárásban hatóság, a kifogást elbíráló eljárása pedig hatósági eljárás, ezért eljárására vonatkoznak a XXIV. cikkben megfogalmazott követelmények (Indokolás [62], [95]). [16] Az Alaptörvény XXVIII.  cikk (7) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a  jogát vagy jogos érdekét sérti. Az  alaptörvényi rendelkezés értelmezését az  Alkotmánybíróság a  35/2013. (XI. 22.) AB határozatban foglalta össze. Eszerint „[a] jogorvoslathoz való jog lényegi tartalma azt követeli meg a  jogalkotótól, hogy a  hatóságok vagy bíróságok érdemi, ügydöntő határozatai tekintetében tegye lehetővé a valamely más szervhez, vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetőségét olyan döntés meghozataláért, amely képes a  sérelmezett döntést felülvizsgálni, és a  sérelem megállapítása esetén a  döntésre visszaható módon a  sérelmet orvosolni. […] Az Alkotmánybíróság szerint a jogorvoslat biztosításának követelménye az érdemi határozatokra vonatkozik. Annak vizsgálata során, hogy mely döntés minősül ilyennek, a döntés személyre gyakorolt hatása és a tárgya meghatározó, vagyis az, hogy a  döntés lényegesen befolyásolta-e az  érintett helyzetét, jogait.” A  határozatban – a  földbizottság jogállásával kapcsolatban – az  Alkotmánybíróság már megállapította, hogy a  földbizottság állásfoglalásával szemben a képviselő-testülethez intézhető kifogás alapján hozott döntésnek meg kell felelnie a jogorvoslathoz való jog alkotmányos mércéjének. Az Alkotmánybíróság megállapította már, hogy a képviselő-testület kifogást elbíráló határozata közbenső érdemi döntésként meghatározza a  későbbi hatósági döntést. Ebből viszont az  következik, hogy a  képviselő-testület döntésével szemben a  bírósági felülvizsgálat biztosítása az  Alaptörvényből eredő követelmény. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ftv. 68. § (5) bekezdésének második mondata azáltal, hogy kizárja a kifogást elbíráló határozat bírósági felülvizsgálatát, sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot, ezért az  alaptörvény-ellenes rendelkezést megsemmisítette (Indokolás [62], [95]). [17] 2.2. A bírósághoz fordulás jogának gyakorlásához szükséges, hogy az érintettek értesüljenek a határozatról, amely jogukat vagy jogos érdekeiket érinti és megismerhessék annak tartalmát. A jogorvoslathoz való jog gyakorlásához is – egyebek mellett – elengedhetetlenül szükséges, hogy az érintettek értesüljenek a határozatról, amely jogukat vagy jogos érdekeiket érinti és megismerhessék annak tartalmát. A jogorvoslat egyes elemei mikénti szabályozása vizsgálatánál figyelembe kell venni a  jogorvoslattal megtámadható döntésről való tudomásszerzés garantáltságát. Az  Alkotmánybíróság szerint a  tudomásszerzés akkor garantált, ha megállapítható, hogy a  tudomásszerzés lehetősége minden kétséget kizáróan fennáll. [18] Jelen ügyben az  Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy ez  a  hivatkozott feltétel, a  tudomásszerzés garantáltsága – a  képviselő-testület döntésének közlésére vonatkozó rendelkezés korlátozó voltára figyelemmel – hiányzik. Előállhat – és a konkrét ügyben elő is állt – a hatályos szabályozás mellett az a helyzet, hogy a hatósági döntés, az  érdemi, ügydöntő határozat ellen önhibán kívül nem lehet jogorvoslattal élni és a  hátrányos következmények másként sem háríthatók el. [19] Mindezekre figyelemmel az  Alkotmánybíróság a  jogszabályi rendelkezést az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (7) bekezdésébe ütközése miatt alaptörvény-ellenessé nyilvánította és megsemmisítette. [20] Az Alkotmánybíróság az  Alaptörvény védelme, a  jogbiztonság és más eljárásokban érintett személyek különösen fontos érdekére tekintettel az  Abtv. 45.  § (4)  bekezdése alapján általános alkalmazási tilalmat írt elő, ezért a  Fétv. alaptörvény-ellenessé nyilvánított és megsemmisített rendelkezése a  bíróságok előtt folyamatban lévő egyedi ügyekben sem alkalmazhatók. [21] Az Alkotmánybíróság nem vizsgálta, hogy a  szabály ellentétben áll-e az  Alaptörvény XXIV.  cikk (1)  bekezdésével. Az  Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az  indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alaptörvény valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét – a  már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben – érdemben nem vizsgálja. [22] A határozatot az Abtv. 44. § (1) bekezdésének első mondata alapján közzé kell tenni a Magyar Közlönyben. Budapest, 2016. október 18. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnökhelyettese