28/2003. (VI. 2.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének és alkotmányellenesség

28/2003. (VI. 2.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének és alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Kecskemét Megyei Jogú Város Közgyűlése által alkotott, a fizetővárakozóhelyekről szóló 7/2001. (III. 12.) KR. számú rendelet 3. § (4) bekezdésének ,,fizető-várakozóhelyek rendeltetéstől eltérő, valamint’’ szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. A megsemmisítést követően a 3. § (4) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban: ,,(4) A rendezvényekhez egyéb parkolók és közterületek fizető-várakozóhelyként történő — alkalmi jellegű — használatát a Piac- és Vásárigazgatóság, valamint Kecskemét Megyei Jogú Város Jegyzőjének javaslata alapján Kecskemét Megyei Jogú Város Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) Pénzügyi és Költségvetési Bizottsága engedélyezi. A rendeltetéstől eltérő használat során a vonatkozó jogszabályi előírások betartása kötelező.’’ 2. Az Alkotmánybíróság a Kecskemét Megyei Jogú Város Közgyűlése által alkotott, a fizető-várakozóhelyekről szóló 7/2001. (III. 12.) KR. számú rendelet 5. § (2) bekezdése törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény végrehajtásáról rendelkező 30/1988. (IV. 21.) MT rendelet 27. § (1) bekezdése, és a közutak igazgatásáról szóló 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet 6. § (4) bekezdése, továbbá 4. számú melléklete hatályának a helyi közutakra történő kiterjesztése alkotmányellenes, ezért azokat 2003. szeptember 30. napjával megsemmisíti. Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. A Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) — miután törvényességi észrevételét Kecskemét Megyei Jogú Város Közgyűlése (a továbbiakban: Közgyűlés) nem fogadta el — a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ö tv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítványozta az Alkotmánybíróságnál a Közgyűlés által alkotott, a fizető-várakozóhelyekről szóló, 7/2001. (III. 12.) KR. számú rendelet (a továbbiakban: Ör.) 3. § (4) bekezdés első mondatrésze, valamint az 5. § (2) bekezdése törvény-, illetőleg alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. A hivatalvezető álláspontja szerint az Ör. 3. § (4) bekezdése összekeveri a hatásköröket, önálló jegyzői hatáskört von el, az Ör. 5. § (2) bekezdésében a Közgyűlés a díjtételek megállapítására bizottságát hatalmazta fel, pedig az törvényi felhatalmazás alapján kizárólag rendeletben történhet. II. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg: 1. Az Alkotmány rendelkezései: ,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.’’ ,,44/A. § (1) A helyi képviselő-testület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igaz gat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, (...) (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendele tet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.’’ 2. Az Ö tv. rendelkezései: ,,16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem sza bályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.’’ 3. A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Ktv.) rendelkezései: ,,9. § (2) A közúti közlekedéssel összefüggő önkormányzati feladatok ellátásáról a helyi önkormányzat képviselőtestülete gondoskodik.’’ ,,15. § (3) Közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyen a közút kezelője díj és pótdíj szedését rendelheti el.’’ ,,32. § (1) A közúthálózat országos közutakból és helyi közutakból áll. Az országos közutak az állam tulajdonában, a helyi közutak — beleértve a kerékpárutakat is — a települési önkormányzatok tulajdonában vannak. Az egyéb jogi személyek, a jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságok, valamint a magánszemélyek tulajdonában álló területen levő utak: magánutak. Magánútnak kell tekinteni az állam vagy az önkormányzat tulajdonában álló területen levő, közforgalom elől elzárt utat, továbbá az állam tulajdonában és a vízügyi igazgatóságok kezelésében levő elsőrendű árvízvédelmi fővonalakon a kerékpáros forgalom számára megnyitott utat is.’’ ,,33. § (1) A közút kezelői: a) a koncessziós szerződés alapján működtetett orszá gos közút tekintetében a koncessziós társaság; b) az a) pontban nem említett országos közút vonatko zásában a közlekedési és vízügyi miniszter által a fenntartásra, a fejlesztésre és a fejlesztéssel összefüggő üzemeltetésre alapított közhasznú társaság (a továbbiakban: közútkezelő közhasznú társaság), költségvetési szerv, illetve olyan gazdálkodó szervezet, amelyben az állam többségi részesedéssel, szavazati joggal vagy tartós kisebbségi állami tulajdoni részesedés esetén szavazatelsőbbségi részvénnyel rendelkezik; c) a helyi közutak tekintetében a helyi önkormányzat; a koncessziós szerződés alapján működtetett helyi közutak és műtárgyaik tekintetében a koncessziós társaság, illetőleg a 9/B. § (3) bekezdése szerint szerződés alapján azzal megbízott gazdálkodó szervezet; d) a magánutak tekintetében annak a területnek a tulajdonosa, amelyen a magánút van; állami tulajdonban levő ingatlanon fekvő magánút esetében tulajdonosnak az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett kezelő (használó) tekintendő.’’ ,,36. § (1) A közút felbontásához, annak területén, az alatt vagy felett építmény vagy más létesítmény (a továbbiakban együtt: építmény) elhelyezéséhez, a közút területének egyéb nem közlekedési célú elfoglalásához (a továbbiakban együtt: nem közlekedési célú igénybevétel) a közút kezelőjének a hozzájárulása szükséges. A hozzájárulásban a közút kezelője feltételeket írhat elő.’’ ,,37. § (1) A közút területének nem közlekedési célú igénybevételéért — az úttesten kívül végzett közműépítési vagy fenntartási munka kivételével — igénybevételi díjat kell fizetni.’’ 4. A Ktv. végrehajtásáról szóló 30/1988. (IV. 21.) MT rendelet (a továbbiakban: Vhr.) rendelkezései: ,,27. § (1) A közút nem közlekedési célú igénybevételéhez a kezelői hozzájárulás eljárási szabályait, az igénybevételi díj összegét, valamint a díj és pótdíj fizetésének módját — az elfoglalt, illetőleg felbontott közúti terület forgalmi jelentőségére és nagyságára figyelemmel — a közlekedési és vízügyi miniszter állapítja meg. A pótdíj legfeljebb az igénybevételi díj tízszerese lehet.’’ 5. A közutak igazgatásáról szóló 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelet (a továbbiakban: KHVMr.) rendelkezései: ,,6. § (4) A közút igénybevételéért fizetendő díj összegét — e rendelet 4. számú mellékletében foglalt díjtételek és szorzószámok alkalmazásával — a közút kezelője állapítja meg. Nem kell díjat fizetni a közút kezelője által vagy megrendelésére végzett üzemeltetéshez, fenntartáshoz és építéshez kapcsolódó nem közlekedési célú igénybevétel esetén.’’ ,,4. számú melléklet a 19/1994. (V. 31.) KHVM rendelethez Közutak, járdák nem közlekedési célú igénybevétele esetén fizetendő díjak Közutak kategóriái Igénybevétel jellege országos közutak helyi közutak sport-, kulturális rendezvény vásár, egyéb építési munkaterület Autópálya Belterületi elsőrendű út II. rendű főút Belterületi másodrendű út 2—10 Ft/m 2/nap 8—15 Ft/m2/nap 25—50 Ft/m2/nap Összekötő út Bekötőutak, állomáshoz vezető utak, gyorsforgalmi utak csomóponti ágai és pihenőhelyi útjai, egyéb országos közutak csomóponti ágai, parkolóhelyi útjai Belterületi mellékutak, lakó- és kiszolgáló utak, külterületi közutak, kerékpárutak, gyalogutak és járdák 1—5 Ft/m2/nap 2—10 Ft/m2/nap 5—25 Ft/m2/nap Figyelembe vehető egyéb szempontok Szorzószám Városközpont, belváros 2 Közút teljes lezárása 3—5 6. A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) rendelkezései: ,,92. § (10) A közút kezelőjén a helyi közutak tekintetében a) a Ktv. 15. §-ának (2) bekezdésében, 29. §-ának (3) bekezdésében, 31. §-ában, 34. §-ának (1), (2), (5) bekezdéseiben, 35. §-ában, 43. §-ának (1) bekezdésében és 45. §-ának (1) bekezdésében a helyi önkormányzat képviselő-testületét kell érteni, b) a Ktv. 3. §-ának (2) bekezdésében, 7. §-ának (3) bekezdésében, 14. §-ának (1) bekezdésében, 34. §-ának (3) és (4) bekezdéseiben, 36. §-ának (1) és (3) bekezdéseiben, 39. §-ában, 41. §-ának (2) bekezdésében és 42/A. §-ának (1) bekezdésében a jegyzőt (főjegyzőt) kell érteni.’’ 7. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: É t.) rendelkezései: ,,2. § E törvény alkalmazásában: (...) 13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére — az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között — a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.’’ 8. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) rendelkezései: ,,10. § (3) Fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani — a díj, a bírság és a nemzetközi szerződésekben nem rögzített vámtételek, továbbá a nemzetközi kötelezettségünkkel összhangban kihirdetett, az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok behozatalánál alkalmazható piacvédelmi intézkedések, valamint a dömpingellenes és az értékkiegyenlítő vámokra vonatkozó szabályozások eredményeként fizetendő vámterhek kivételével — csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet.’’ 9. Az Ör. rendelkezései: ,,3. § (4) A fizető-várakozóhelyek rendeltetéstől eltérő, valamint rendezvényekhez egyéb parkolók és közterületek fizető-várakozóhelyként történő — alkalmi jellegű — használatát a Piac- és Vásárigazgatóság, valamint Kecskemét Megyei Jogú Város Jegyzőjének javaslata alapján Kecskemét Megyei Jogú Város Önkormányzatának (a továbbiakban: Önkormányzat) Pénzügyi és Költségvetési Bizottsága engedélyezi. A rendeltetéstől eltérő használat során a vonatkozó jogszabályi előírások betartása kötelező.’’ ,,5. § (1) A fizető-várakozóhelyek igénybevételéért díjat kell fizetni. (2) A díjtételeket a Piac- és Vásárigazgatóság javaslata alapján — a mindenkori piaci árak figyelembevételével — az Önkormányzat Pénzügyi és Költségvetési bizottsága állapítja meg.’’ III. Az indítvány részben megalapozott. 1. A Közgyűlés az Ör.-t a Ktv. felhatalmazása alapján alkotta meg. Az Ör. 1. §-a alapján a rendelet hatálya a város közigazgatási területén a Közgyűlés kezelésében lévő közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyekre terjed ki. A fizető-várakozóhelyeket az Ör. a mellékletében jelölte ki, elrendelte, hogy a fizető-várakozóhelyek igénybevételéért díjat kell fizetni. Közhatalmi jogkörét gyakorolva a Közgyűlés ezzel eleget tett a normatív szabályozás követelményének. Az Ör. támadott 3. § (4) bekezdése két esetkörben hatalmazza fel a Pénzügyi és Költségvetési Bizottságot (a továbbiakban: Bizottság) engedélyezésre. A Bizottság alkalmi jelleggel engedélyezheti — fizető-várakozóhelyek rendeltetéstől eltérő használatát, valamint — rendezvényekhez egyéb parkolók és közterületek fizető-várakozóhelyként történő használatát. Az indítványozó sem vitatja azt, hogy a Közgyűlés jogosult felhatalmazni a Bizottságot rendezvényekhez egyéb parkolók és közterületek fizető-várakozóhelyként történő, alkalmi jellegű, használatának engedélyezésére. Ez a közútnak közlekedési célú igénybevételét jelenti. A közút nem közlekedési célú igénybevételének engedélyezésére viszont külön jogszabályok vonatkoznak. A Ktv. 36. § (1) bekezdése szerint a közút felbontásához, annak területén, az alatt vagy felett építmény vagy más létesítmény (a továbbiakban együtt: építmény) elhelyezéséhez, a közút területének egyéb nem közlekedési célú elfoglalásához (a továbbiakban együtt: nem közlekedési célú igénybevétel) a közút kezelőjének a hozzájárulása szükséges. Ez az engedélyezés — önkormányzati tulajdonról való rendelkezés miatt vitathatóan, de a Htv. 92. § (10) bekezdés b) pontja alapján — a jegyző hatásköre. Az Ör. 3. § (4) bekezdésének érintett szövegrésze a hatáskört a törvényi rendelkezéssel ellentétesen, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenesen, a Bizottságnak adta, ezért az Alkotmánybíróság ezt a szövegrészt megsemmisítette. 2. A Ktv.-t 1988-ban alkották, amikor az állami tulajdonban lévő közutaknak az állami szervek és a tanácsok is csak kezelői voltak, ezért a törvény általában a közutak kezelőiről rendelkezik. A Ktv.-nek a Ktv. módosításáról szóló 1996. évi X. törvény 6. §-ával megállapított szövege szerint a közúthálózat országos közutakból és helyi közutakból áll. Az országos közutak az állam tulajdonában, a helyi közutak — beleértve a kerékpárutakat is — a települési önkormányzatok tulajdonában vannak. Az Ö tv. 107. § (1) bekezdés a) pontja alapján, a törvény hatálybalépésének napján kerültek az állam tulajdonából az önkormányzatok tulajdonába az önkormányzat köz igazgatási területén lévő helyi közutak. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pont első fordulatának megfelelően a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Az Ö tv. 80. § (1) bekezdés második mondata úgy rendelkezik, hogy a tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik. A használati, a birtoklási és a rendelkezési jog a tulajdonjog tartalmát adó, a tulajdonjoghoz tartozó részjogosítványok. A Ktv.-ben szereplő kezelői feladatokat és hatásköröket a helyi közutak tekintetében a Htv. 1991-ben megosztotta az önkormányzat képviselő-testülete és jegyzője között. A Ktv. 15. § (3) bekezdése alapján a közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyen a közút kezelője díj és pótdíj szedését rendelheti el. Ez a hatáskör a Htv. 92. § (10) bekezdés a) pontja alapján a képviselő-testület hatásköre és a Közgyűlés ennek a felhatalmazásnak az alapján alkotta meg az Ör.-t. (Megjegyzi az Alkotmánybíróság: a Ktv. módosításáról szóló 1998. évi LXXIII. törvény 4. §-a módosította a Ktv. 15. § bekezdéseinek a számozását, a Htv. módosítását viszont elmulasztotta, így a hatáskör tartalma alapján állapítható meg.) A várakozó helyeken a Ktv. nem teszi kötelezővé a díj, pótdíj szedését, hanem a 15. § (3) bekezdés alapján a képviselő-testület ,,díj és pótdíj szedését rendelheti el’’. Az Ör. 5. § (1) bekezdése a díj szedését elrendelte: ,,A fizető-várakozóhelyek igénybevételéért díjat kell fizetni.’’ A Ktv. nem írja elő azt, hogy a díjat (pótdíjat) rendeletben kell megállapítani. A díjnak rendeletben történő megállapítása nem következik az Áht. 10. § (3) bekezdéséből sem, ellenkezőleg, a hivatkozott rendelkezés a díjat kiveszi abból a körből, amely körben fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet. A Közgyűlés felhatalmazása arra szólt, hogy ,,díj és pótdíj szedését rendelheti el’’. Ennek a felhatalmazásnak a Közgyűlés eleget tett, ezen túl a díj megállapításáról már tulajdonosként rendelkezett: az Ö tv. 80. § (1) bekezdése alapján felhatalmazta a Bizottságot a díjtételek megállapítására. A fentiek alapján ez a felhatalmazás nem ütközik törvényi rendelkezésbe, ezért az indítványt ebben a részében az Alkotmánybíróság elutasította. 3. A települési önkormányzat tulajdonában lévő helyi közút igénybevétele esetén fizetendő díj megállapításának joga — amelynek megállapítására az indítvány is irányul — nem választható el az önkormányzat tulajdonosi jogainak a gyakorlásától. E szoros tartalmi összefüggésre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot eddig folytatott következetes gyakorlatának megfelelően kiterjesztette [Például: 3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 6/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 40, 41.; 54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.; 60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 342, 345.; 25/1993. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1993, 188, 193.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 158, 159.; 81/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 421, 423.; 4/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 71, 72; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 149.; 31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 258, 270.] az önkormányzat tulajdonában lévő helyi közutak nem közlekedési célú igénybevétele esetén a díj megállapítására való jogosultságot szabályozó rendelkezésekre. A közút nem közlekedési célú igénybevételéről a Ktv. 36. § (1) bekezdése rendelkezik, amely tartalma — többek között — a közút területének egyéb nem közlekedési célú elfoglalása (nem közlekedési célú igénybevétel), amihez a közút kezelőjének a hozzájárulása szükséges. A hozzájárulásban a közút kezelője feltételeket írhat elő. A Ktv. 37. §-a szerint a közút területének nem közlekedési célú igénybevételéért — az úttesten kívül végzett közműépítési vagy fenntartási munka kivételével — igénybevételi díjat kell fizetni. Ebben az esetben tehát a díjfizetés kötelező. A Vhr. 27. § (1) bekezdése — nem különböztetve az állami tulajdonban lévő országos, illetőleg önkormányzati tulajdonban lévő helyi közút között — úgy rendelkezik, hogy a közút nem közlekedési célú igénybevételéhez a kezelői hozzájárulás eljárási szabályait, az igénybevételi díj összegét, valamint a díj és pótdíj fizetésének módját — az elfoglalt, illetőleg felbontott közúti terület forgalmi jelentőségére és nagyságára figyelemmel — a közlekedési és vízügyi miniszter állapítja meg. A szabályozást a KHVMr. végezte el, amelynek 6. § (4) bekezdése szerint a közút igénybevételéért fizetendő díj összegét — e rendelet 4. számú mellékletében foglalt díjtételek és szorzószámok alkalmazásával — a közút kezelője állapítja meg. A 4. számú melléklet az önkormányzati tulajdonban lévő helyi közutakra is vonatkozik. A miniszter felhatalmazása és a felhatalmazás alapján kiadott miniszteri szabályozás hatályának az önkormányzatok tulajdonában lévő helyi közutakra való kiterjesztése alkotmányellenes, sérti a települési önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában biztosított tulajdonjogát, tulajdonosi jogait, ezért e rendelkezéseket az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A megsemmisítés határidejének a megállapításával az Alkotmánybíróság lehetőséget adott az országos közutak tekintetében szükséges központi szabályok megalkotására. A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró