123/2010. (VII. 8.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján, továbbá – hivatalból eljárva – mula

123/2010. (VII. 8.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján, továbbá – hivatalból eljárva – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálata során meghozta az alábbi határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja, hogy az Országgyűlés a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvényben az anyasági támogatás szabályozásakor az 70/A. §-át sértő – állampolgárság szerinti megkülönböztetést eredményező – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő, mert nem szabályozta azonos feltételek szerint az anyákat megillető jogosultságot. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2010. december 31-ig tegyen eleget. 2. Az Alkotmánybíróság a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 29. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amelyben a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cstv.) 29. § (1) bekezdése – anyasági támogatásra jogosultságot meghatározó rendelkezése – alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. Az indítványozó apa előadta, hogy gyermekeik édesanyja nem magyar állampolgár, ezért anyasági támogatást az anya nem igényelhetett a gyermekek után, annak ellenére, hogy a törvényi feltételt – a terhesgondozáson való részvételt – teljesítette. Az igénylés időszakában a román állampolgárságú anya családegyesítés során tartózkodási engedéllyel élt Magyarországon. Anyasági támogatási igényt ezért az indítványozó apa nyújtott be a gyermekek után, akinek kérelmét részint azért utasították el, mert az apa nem jogosult e támogatási formára, részben azért, mert az anya nem magyar állampolgár. Az indítványozó a jogerős közigazgatási határozat bírói felülvizsgálatát is kezdeményezte, de a Pest Megyei Bíróság az 5.K.26.531/2006/4. számú ítéletében – 2006. július 5-én – a felperes keresetét elutasította. Ezt követően – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 48. §-ában meghatározott feltételek alapján – az indítványozó alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz. Álláspontja szerint a Cstv. 29. § (1) bekezdése sérti az Alkotmány 70/A. §-ában meghatározott diszkrimináció tilalmát, mivel a támogatandó gyermekek vérszerinti apját kizárja a jogosultak köréből, míg az örökbefogadó, vagy a gyám nemre való tekintet nélkül – tehát ezekben az esetekben a férfi is – jogosult anyasági támogatásra. Álláspontja szerint a támogatandó gyermekekre tekintettel a szabályozás különbséget tesz anya és apa között, a gyermekek között édesanyjuk állampolgársága (tehát származásuk) között, továbbá olyan vegyes házasságból származó gyermekek között, akiknél magyar állampolgárságú anya mellett az apa nem magyar állampolgár (mert nekik jár a támogatás). Az indítványozó hivatkozik továbbá az Alkotmány 67. § (1) bekezdésére is, amely a gyermekekről való gondoskodás alkotmányi szabályát tartalmazza. Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz benyújtott panaszát megelőzően (a jogerős közigazgatási határozatot követően) az Emberi Jogok Európai Bíróságához (a továbbiakban: Bíróság) fordult az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Egyezmény) 14. cikkében foglalt megkülönböztetés tilalma és a 8. cikkben foglalt magán-és családi élet tiszteletben tartását együtt sérelmezve. A Bíróság a Weller kontra Magyarország 44399/05 sz. ügyben azt állapította meg, hogy a panaszos ügyében az Egyezmény 8. Cikkével együttolvasott 14. Cikke sérelmet szenvedett. A Bíróság az államot az elmaradt anyasági támogatáshoz mért vagyoni kár megtérítésére kötelezte. Az Alkotmánybíróság az indítványozót felhívta, hogy nyilatkozzék indítványának fenntartásáról, de az indítványozó az Alkotmánybíróság felhívására nem válaszolt. II. 1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései szerint „66. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a férfiak és a nők egyenjogúságát minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében. (2) A Magyar Köztársaságban az anyáknak a gyermek születése előtt és után külön rendelkezések szerint támogatást és védelmet kell nyújtani.” „67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség meg valósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.” 2. A Cstv.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos szabályai szerint: „2. § E törvény hatálya kiterjed – amennyiben nemzetközi szerződés eltérően nem rendelkezik – a Magyar Köztársaság területén élő a) magyar állampolgárra, b) bevándorlási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező, továbbá a magyar hatóság által menekültként elismert személyekre, c) a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló, 1968. október 15-i 1612/68/EGK tanácsi rendeletben, valamint – az anyasági támogatás (IV. fejezet) kivételével – a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1971. június 14-i 1408/71/EGK tanácsi rendeletben meghatározott jogosulti körbe tartozó személyre, amennyiben az ellátás igénylésének időpontjában – a határ menti ingázó munkavállalókat kivéve – érvényes tartózkodási engedéllyel rendelkezik.” „29. § (1) Anyasági támogatásra jogosult a szülést követően a) az a nő, aki terhessége alatt legalább négy alkalommal – koraszülés esetén legalább egyszer – terhesgondozáson vett részt; b) az örökbefogadó szülő, ha a szülést követő 180 napon belül az örökbefogadást jogerősen engedélyezték; c) a gyám, ha a gyermek a születését követően 180 napon belül – jogerős határozat alapján – a gondozásába kerül. (2) Az anyasági támogatás az (1) bekezdés a) pontja szerinti jogosultat akkor is megilleti, ha a gyermek halva született. 30. § Amennyiben az anyasági támogatásra jogosult nő a támogatás felvételét megelőzően meghal, úgy az anyasági támogatást az anyával egy háztartásban élt apának kell kifizetni, ezen személy hiányában annak a személynek, aki a gyermek gondozását ellátja. 31. § Az anyasági támogatás – gyermekenkénti – összege azonos a gyermek születésének időpontjában érvényes öregségi nyugdíj legkisebb összegének 225%-ával, ikergyermekek esetén 300%-ával. 32. § Az anyasági támogatásra vonatkozó igényt a szülést követő 180 napon belül lehet benyújtani.” 3. A Cstv. hatályos szabályai alapján: „2. § E törvény hatálya kiterjed – amennyiben nemzetközi szerződés eltérően nem rendelkezik – a Magyar Köztársaság területén élő a) magyar állampolgárra, b) bevándorolt vagy letelepedett jogállású, továbbá a magyar hatóság által menekültként, illetve hontalanként elismert személyekre, c) a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény (a továbbiakban: Szmtv.) szerint a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyre, amennyiben az ellátás igénylésének időpontjában az Szmtv.-ben meghatározottak szerint a szabad mozgás és a három hónapot meghaladó tartózkodási jogát a Magyar Köztársaság területén gyakorolja, és a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló törvény szerint bejelentett lakóhellyel rendelkezik, d) – az anyasági támogatás (IV. fejezet) kivételével – a szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1971. június 14-i 1408/71/EGK tanácsi rendeletben meghatározott jogosulti körbe tartozó személyre, amennyiben az ellátás igénylésének időpontjában az Szmtv.-ben meghatározottak szerint a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát a Magyar Köztársaság területén gyakorolja, és – a határ menti ingázó munkavállalókat kivéve – a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló törvény szerint bejelentett lakóhellyel rendelkezik.” „29. § (1) Anyasági támogatásra jogosult a szülést követően a) az a nő, aki terhessége alatt legalább négy alkalommal – koraszülés esetén legalább egyszer – terhesgondozáson vett részt; b) az örökbefogadó szülő, ha a szülést követő hat hónapon belül az örökbefogadást jogerősen engedélyezték; c) a gyám, ha a gyermek a születését követően hat hónapon belül – jogerős határozat alapján – a gondozásába kerül. (2) Az anyasági támogatás az (1) bekezdés a) pontja szerinti jogosultat akkor is megilleti, ha a gyermek halva született. 30. § Amennyiben az anyasági támogatásra jogosult nő a támogatás felvételét megelőzően meghal, úgy az anyasági támogatást az anyával egy háztartásban élt apának kell kifizetni, ezen személy hiányában annak a személynek, aki a gyermek gondozását ellátja. 31. § Az anyasági támogatás – gyermekenkénti – összege azonos a gyermek születésének időpontjában érvényes öregségi nyugdíj legkisebb összegének 225%-ával, ikergyermekek esetén 300%-ával. 32. § Az anyasági támogatásra vonatkozó igényt a szülést követő hat hónapon belül lehet benyújtani.” III. 1. Az indítványozó nemek közötti különbségtételt kifogásolt a tekintetben, hogy az örökbefogadó apa, vagy a gyám jogosult anyasági támogatásra, a vér szerinti apa pedig nem, ha az anya nem tartozik a Cstv. anyasági támogatásra jogosultságot meghatározó személyi hatálya alá. A nemek közötti különbségtételt kifogásolja a tekintetben is, hogy ha az apa nem magyar állampolgár, akkor az anya – ugyanolyan feltételű család esetén – mégis jogosult támogatásra. Az indítványozó hivatkozik továbbá a gyermekek származás szerinti különbségtételére az anya, illetve az apa állampolgárságára tekintettel. 2. A probléma eldöntéshez az Alkotmánybíróság elsőként a családok támogatásának rendszerében az anyasági támogatás sajátosságait vizsgálta meg. Az anyasági támogatás a szüléshez kapcsolódó egyszeri juttatás. A támogatás címzettje elsősorban az anya, hiszen a támogatásra való jogosultság feltétele, hogy a nő várandóssága alatt legalább négy alkalommal vegyen részt terhes-gondozáson. Mint a törvényhez kapcsolódó indokolás is rámutatat: „Ez a felelős gyermekvárásra ösztönző szabály a születendő gyermek és az anya egészsége védelmét szolgálja.”. Ugyanakkor a törvény szerint kivételesen férfi is jogosulttá válhat anyasági támogatásra, ha örökbefogadó vagy a gyám, illetve az apa is anyasági támogatásra válhat jogosulttá a Cstv. 30. §-a szerint. E szabály ugyanis kimondja, hogy ha „az anyasági támogatásra jogosult nő a támogatás felvételét megelőzően meghal, úgy az anyasági támogatást az anyával egy háztartásban élt apának kell kifizetni, ezen személy hiányában annak a személynek, aki a gyermek gondozását ellátja.” Az anyasági támogatás szociális juttatás. Az Alkotmánybíróság erre vonatkozó gyakorlatának összegzése szerint: „A szociális ellátásokkal kapcsolatosan a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait, és az egyes ellátási formákat jogosultsági feltételekhez kötheti. Az ellátás igénybevételi feltételeinek meghatározásánál a jogalkotó széles körben mérlegelheti a társadalom gazdasági és szociális helyzetét. A gazdaság helyzetére, az ellátórendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét mindaddig, amíg valamely Alkotmányban rögzített elv (pl. a diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül. Ebből eredően a rászorultaknak csak arra van alapvető joguk, hogy az ellátás iránti igényük elbírálása azonos szempontok alapján, tárgyilagosan, hátrányos megkülönböztetés nélkül, az elbírálásra vonatkozó eljárási szabályok korrekt alkalmazásával történjen.” (514/B/2000. AB határozat, ABH 2005, 909.) 3. Az Alkotmány 70/A. §-a az alkotmányellenes megkülönböztetést tiltja. Az Alkotmány 66. § (2) bekezdés szerint a Magyar Köztársaságban az anyáknak a gyermek születése előtt és után külön rendelkezések szerint támogatást és védelmet kell nyújtani, a 67. § (1) bekezdés kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges, ugyanezen § (3) bekezdés értelmében a családok és az ifjúság helyzetével és védelmével kapcsolatos állami feladatokat külön rendelkezések tartalmazzák. Ezen alkotmányos tételek alapján az állam az anyáknak – különösen a gyermekek születéséhez kapcsolódva – támogatást nyújt. Ilyennek tekinthető jelen ügyben a Cstv.-ben szabályozott anyasági támogatás. A Cstv. alapján az anyasági támogatás célja kettős. Egyrészt a terhes-gondozáson való részvételre, s ez alapján a gyermek és a anya védelmére ösztönöz, másrészt azonban – akkor amikor jogosulttá teszi az örökbefogadó szülőt, a gyámot [29. § b) és c) pont], illetve bizonyos esetben az apát [30. §] – a gyermek születéséhez kapcsolódó juttatás. A Cstv. személyi hatályát a 2. § határozza meg. E szerint nemcsak a magyar állampolgárok jogosultak e juttatásra, hanem a bevándoroltak, a letelepedett jogállásúak, a menekültek, hontalanok, [2. § b) pont], illetve a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról 2007. évi I. törvény (a továbbiakban: EGT. tv.) szerint meghatározott személyek három hónapot meghaladó tartózkodás és bejelentett lakóhely esetén [2. § c) pont]. Ez EGT. tv. szerint ez utóbbi körben juttatás jár – többek között – „az Európai Unió tagállama és az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes más állam állampolgárának, továbbá az Európai Közösség és tagállamai, valamint az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban nem részes állam között létrejött nemzetközi szerződés alapján a szabad mozgás és tartózkodás joga tekintetében az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes állam állampolgárával azonos jogállású személynek (a továbbiakban: EGT-állampolgár)” [1. § a) pont] stb. Látható tehát, hogy maga a Cstv. személyi hatálya is szélesebb kört fog át a magyar állampolgároknál. Az anyasági támogatás a terhesgondozáson való részvétel ösztönzésével és a gyermekek születésének támogatásával kifejezetten az Alkotmány 66. § (2) bekezdésének – azaz az anyáknak a gyermek születése előtt és utáni támogatást és védelmet biztosító alkotmányi rendelkezés – meg valósítását szolgálja. Ez az alkotmányos tétel a „Magyar Köztársaságban az anyáknak...” kifejezéssel él az alanyi kör meghatározásakor, csakúgy, mint a gyermekek védelméről szóló „67. § (1) bekezdés, amely „[a] Magyar Köztársaságban” lévő gyermekekről szól. A jelen ügyben megállapítható, hogy ha az anya a Cstv. 2. §-a értelmében a törvény hatálya alá tartozik, mert pl. magyar állampolgár és a Cstv. 29. § (1) bekezdés a) pont szerinti feltételt is teljesítette, akkor anyasági támogatásra válik jogosulttá. Abban az esetben azonban, ha az anya törvényesen tartózkodik Magyarországon, de nem tartozik a Cstv. 2. §-ában meghatározott személyi körbe (mert pl. EGT-n kívüli állampolgár) nem kap anyasági támogatást, hiába teljesítette a Cstv. 29. § (1) bekezdés a) pont szerinti feltételt. Ebben az esetben az anyának sem saját jogon, sem pedig az apa révén – legyen az apa akár magyar állampolgár – nem jár anyasági támogatás. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint jelen ügyben azonos csoportba az Alkotmány 66. § (2) bekezdése szerinti, a Cstv. 29. § a) pontjában meghatározott feltételt teljesítő anyák tartoznak. A szabályozás azzal, hogy – a fent jelölt esetben – elismeri az anya anyasági támogatásra való jogosultságát, a másik esetben pedig nem – az Alkotmánybíróság megítélése szerint – ésszerű indok nélkül tesz különbséget összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között. Az ésszerű indok nélküli különbségtétel pedig alkotmányellenességhez vezet. [Lásd: 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.]. A Cstv. anyasági támogatásra vonatkozó rendelkezései tehát adott esetben előidézhetnek olyan helyzetet, amelyben ésszerű indok nélküli különbségtétel valósul meg állampolgárság szerint. 4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-ába szabályozott alkotmányjogi panasz konkrét normakontroll. Az Alkotmánybíróság e hatáskörében az indítványozó által megjelölt normát vizsgálja, és alkotmányellenesség megállapítása esetén a normát megsemmisíti, illetve ha a jogbiztonság vagy az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja, az indítványozó ügyében alkalmazási tilalmat rendel el. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a Cstv. – vizsgálni kért – 29. § (1) bekezdése nem tartalmaz alkotmányellenes rendelkezést. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Cstv. 29. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasította. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is megállapította, hogy a szabályozás egyoldalú, hiányos volta eredményezett a 3. pontban kifejtettek szerint alkotmányellenes helyzetet. Az Abtv. 21. § (7) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára hivatalból is indíthat eljárást. Az Abtv. 49. §-a szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának feltétele, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha valamely alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. Az Alkotmánybíróság ezen felül állandóan követett gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt – állampolgárság szerinti megkülönböztetést eredményező – mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn, mert az Országgyűlés nem szabályozta azonos feltételek szerint az anyákat megillető jogosultságot. Az Alkotmánybíróság ezért felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2010. december 31-ig tegyen eleget. Az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben való közzétételt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el. Budapest, 2010. július 6. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke