908/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítván

908/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő Az Alkotmánybíróság a villamosmű biztonsági övezetéről szóló 122/2004. (X. 15.) GKM rendelet 16. § (11) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. Az indítványozó a villamosmű biztonsági övezetéről szóló 122/2004. (X. 15.) GKM rendelet (a továbbiakban: R.) 16. § (11) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Érvelése szerint a tulajdonhoz való jogot, mint alapvető jogot sérti az R. 16. § (11) bekezdése, mert törvényi felhatalmazás nélkül korlátozza a villamosművel szomszédos ingatlan tulajdonosának tulajdonjogát azáltal, hogy az ingatlanon fekvő bokrok és fák tekintetében az ágak rendszeres levágásának kötelezettségét terheli rájuk. A támadott jogszabály ezért az Alkotmány 8. § (2) bekezdését is sérti. II. 1 Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.” 2. Az R. vizsgálatba bevont rendelkezései: „Korlátozások a biztonsági övezetben 14. § (1) Erősáramú föld feletti vezeték biztonsági öve zetében egyes tevékenységek csak a (2)–(4) bekezdésekben foglalt korlátozások megtartásával végezhetők. (2) A biztonsági övezetben … j) csak olyan gyümölcs- vagy egyéb fa telepíthető, illet ve akkor hagyható meg, ha véglegesen kifejlett állapotában fa vagy növényzet esetében 500 kV névleges feszültség felett 6 méternél, 300–500 kV névleges feszültség között 5 méternél, 200–300 kV névleges feszültség között 4 méternél, 100–200 kV névleges feszültség között 3 méternél, 1–35 kV névleges feszültség között 2 méternél, kisfeszültségnél 1,25 m-nél jobban annak legkedvezőtlenebb helyzetében sem közelíti meg az áramvezetőt. Gyümölcsfa az 500 kV névleges feszültségnél nagyobb feszültségű vezetéket 9,5 m-nél jobban nem közelíti meg.” „A villamosmű biztonsági térségében a biztonsági övezeten kívül végezhető egyes tevékenységek korlátozása 16. § (1) A villamosmű biztonsági térségében bármely robbantást úgy kell végezni, hogy a felrobbantott anyag a szabadvezeték szélső áramvezetőjének függőleges síkján, illetőleg a villamosmű kerítésén kívül érjen talajt, és a robbantással keletkezett légnyomás, talajrezgés a villamosmű szerkezeti részeiben károsodást ne okozzon. Kivételt képez a robbantásos szervestrágya-terítés, amely a szabadvezeték biztonsági övezetén kívül korlátozás nélkül végezhető.” … „(10) Fák, bokrok (díszfák, díszbokrok, erdők, gyümöl csösök, szőlők, málnás stb.) telepítését úgy kell végezni, hogy a biztonsági övezet a fák, illetőleg a bokrok sorai közé kerüljön, és – a gyökérzet a földben elhelyezett vezetéket, illetve a tartószerkezetet ne károsítsa, – az üzemeltetést, üzemzavar-elhárítást a növényzet kifejlődése után se veszélyeztesse, ne akadályozza. (11) A külön jogszabályban foglaltak figyelembevételével a biztonsági övezet környezetében levő fák, bokrok ágait az ingatlan tulajdonosa (kezelője) köteles rendszeresen eltávolítani, ha azok a szabadvezeték biztonsági övezet határát elérik.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az indítványozó elsődleges érve szerint az R. az Alkotmány 8. § (2) bekezdését sértve munkakötelezettséget ír elő számára, anélkül, hogy azt alapvető kötelezettségként törvényben írná elő. Az indítványozó megjegyezte, de határozott indítványt nem terjesztett elő abban a tekintetben, hogy az R. megalkotására kellő felhatalmazás alapján került-e sor, ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány 8. § (2) bekezdése körében a vizsgálatot e tekintetben mellőzte. Az Alkotmánybíróság e körben rámutat, hogy az alapvető kötelességekre és jogokra vonatkozik a törvényi szintű szabályozás előírása. Az indítványozó által sérelmezett kötelezettség – a villamosmű biztonsági övezetét határoló növényzet eltávolítása – semmiképpen nem tekinthető alapvető kötelességnek, amely az Alkotmány idézett rendelkezése értelmében törvényi szabályozást igényelne. Másik oldalról azonban az indítványozó arra is utalt, hogy tulajdonhoz való alapvető jogát korlátozta a jogalkotó ezzel az előírással, sértve a kötelezően előírt jogforrási szintet. Az Alkotmánybíróság e tekintetben hangsúlyozza, hogy a tulajdonhoz való jog potenciális sérelmét a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény (Vet.) 124. §-a jelenthetné, amely előírja, hogy idegen ingatlanon vezetékjog alapján föld alatti és feletti vezeték, valamint távközlési összeköttetés helyezhető el, tartószerkezet és azon elhelyezett átalakító- és kapcsolóberendezés építhető, nem tartószerkezeten elhelyezett, külön jogszabályban meghatározott átalakító- és kapcsolóberendezést építhető, a közcélú hálózat mentén lévő, a biztonsági övezetet sértő növényzetet eltávolítható. Kizárólag abból a szempontból vizsgálva, hogy az alapvető jog tartalmának korlátozása milyen jogforrásban jelenik meg, megállapítható, hogy a tényleges korlátozást törvény írja elő. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt az Alkotmány 8. § (2) bekezdése tekintetében elutasította. 2. Az indítványozó másik érve az volt, hogy a biztonsági övezettel határos vagy abba eső ingatlan tulajdonosának a tulajdonhoz való jogát sérti az az előírás, amely kötelezettségévé teszi a biztonsági övezetet elérő növényzet eltávolítását. 2.1. Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben az Alkotmány 13. §-ával kapcsolatban a következőket állapította meg: „Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. (…) Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre (…) nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; (…) Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori alkotmányos közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más. ” (ABH 1993, 373, 379–380.). Az Abh1. kimondta azt is, hogy „[a]z alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett” (ABH 1993, 373, 381.). A törvénnyel érvényesített közérdek alkotmánybírósági vizsgálatának ezért arra kell szorítkoznia, hogy megfelelően indokolt-e a közérdekre hivatkozás, illetve, hogy a közérdekű megoldás nem sért-e önmagában is valamely más alkotmányos jogot. Az Alkotmánybíróság egy későbbi, a 42/2006. (X. 5.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh2.) megállapította, hogy a kisajátítást el nem érő tulajdonkorlátozásnál figyelemmel kell lenni arra, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdése a tulajdonhoz való jog biztosításának általános tételét tartalmazza, de nem rendelkezik a tulajdonjog kisajátítást el nem érő korlátozásának mércéjéről (ABH 2006, 520, 528.). Az Abh2. értelmében a tulajdonjog korlátozása tekintetében is az Alkotmánynak az alapvető jogok korlátozására meghatározott szabályát és az ennek alapján kialakult alkotmánybírósági gyakorlatot kell alkalmazni. Ennek során figyelembe kell azonban venni az Alkotmánynak a tulajdonjogról szóló 13. §-ából származó sajátosságokat is. Ilyen sajátosság az, hogy a 13. § (2) bekezdése a tulajdonjog teljes elvonásánál a közérdeket jelöli meg egyik feltételként. Az Alkotmánybíróság azonban nem tekinti elégséges alapnak, hogy a jogszabály csupán általánosságban hivatkozik a közérdekre (Abh2., ABH 2006, 520, 529.). Az Abh2. a tulajdonkorlátozás arányosságával kapcsolatban kimondta: „A vizsgálat másik szempontja itt is – az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése alapján – az arányosság. Az arányosság tekintetében a tulajdonhoz való jog Alkotmányban meghatározott szabályából nem származik sajátos követelmény. Ezért az arányosság általános vizsgálati mércéje alkalmazandó: a korlátozással elérni kívánt cél fontosságának és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlyának összhangban kell állnia.” (ABH 2006, 529.) Az Alkotmánybíróság jelen ügyben megállapította, hogy az R. 16. § (11) bekezdésében foglalt előírás, amely szerint a villamosmű biztonsági övezetének környezetében levő fák, bokrok ágait az ingatlan tulajdonosa (kezelője) köteles rendszeresen eltávolítani, ha azok a szabadvezeték biztonsági övezet határát elérik, nem vonja el a tulajdonos tulajdonjogát, ezért azt kell vizsgálni, hogy a tulajdonhoz való jog ilyen korlátozása közérdekből történt-e, s hogy arányban áll-e a korlátozás (az alapjog-sérelem) súlyossága az elérni kívánt cél fontosságával. A Vet. § 1. § d) pontja szerint a törvény célja mások mellett a felhasználók biztonságos, zavartalan, megfelelő minőségű és átlátható költségszerkezetű villamosenergia-ellátása. A villamosenergia-rendszer biztonságos működtetésének érdeke, amely közérdek, megjelenik több konkrét rendelkezésben, mint a termelési kapacitás biztonságos szabályozását előíró szabályban (Vet. 7. §); az átviteli rendszerirányító feladatai közt (Vet. 14. §); a hálózati engedélyeseket terhelő üzemeltetési és fenntartási kötelezettségben (Vet. 24. §); az elosztó hálózati engedélyes speciális kötelezettsége tekintetében (Vet. 29. §); a magánvezeték üzemeltetőjének kötelezettségei közt (Vet. 39. §); a szervezett villamos energia-piac kialakításának fő elveiben (Vet. 55. §); a villamosenergia-ellátási szabályzatok kialakításának alapelveiben (Vet. 70. §) stb. Külön kiemelt szerepet kap a biztonsági szempont az új termelői kapacitások engedélyezése során, ahol a törvényalkotó két helyen kifejezetten vizsgálati szempontként tünteti fel ezt az engedélyezési eljárásban [ld.: Vet. 78. § a) pont és h) pont], de közvetve, a felhasználók védelme figyelembevételének előírásával [Vet. 78. § i) pont] is erősíti ezt a szempontot a jogalkotó. A Vet. 137. §-a szerint pedig „A villamosmű, a termelői vezeték, a magánvezeték, a közvetlen vezeték és a célvezeték, valamint az azt körülvevő környezet kölcsönös védelme érdekében biztonsági övezetet kell kijelölni. A biztonsági övezet terjedelmét, továbbá a biztonsági övezetben érvényesítendő tilalmakat és korlátozásokat külön jogszabály állapítja meg”. A Vet. e szakasza két olyan közérdekű körülményt is megjelöl, amelyeken a biztonsági övezetben érvényesítendő tilalmak és korlátozások alapulhatnak. Egyik magának a villa mosműnek és a vezetékeknek a védelme, ezáltal a villamosenergia-ellátás fentebb már részletezett biztonsága; másik ilyen érdek az építményeket és berendezéseket körülvevő környezet védelme. Ezzel összhangban állapítja meg az R. 2. §-a a biztonsági övezet rendeltetését, amely az R. alkalmazási körébe tartozó villamos berendezések és a biztonsági övezetben levő építmények, területek, valamint az azokon, illetőleg azokban munkát végző személyek kölcsönös védelme. Az R. annyiban részletezi a Vet. 137. §-ában foglalt közérdekű cél meghatározását, hogy világossá teszi: nem csak az épített és természeti környezetet, de az ott tevékenykedő emberek életét is védeni hivatott a biztonsági övezet meghatározása és azzal kapcsolatos tiltások és korlátozások előírása. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 16. § (11) bekezdésében foglalt rendelkezés szükségességét a fentebb részletezett közérdek megfelelően igazolja. 2.2. Ezt követően az Alkotmánybíróság az indítványozó által kifogásolt R. 16. § (11) bekezdésében foglalt korlátozás arányosságát vizsgálta. Ebben a körben azt kell vizsgálni, hogy a korlátozással elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlya összhangban áll-e. „Az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre). A másik oldalról viszont, a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. Az alkotmányos védelem módját meghatározza a tulajdonnak az a – más alapjogoknál fel nem lelhető – sajátossága, hogy alkotmányosan védett szerepét tekintve általában helyettesíthető. Az alkotmányos védelem tárgya elsősorban a tulajdoni tárgy, azaz a tulajdon állaga. Maga az Alkotmány teszi azonban lehetővé közérdekből a kisajátítást, jelezve ezzel, hogy a tulajdon alkotmányos garanciájának határa a tulajdon értékének biztosítása. (…) A tulajdonhoz való alapvető jog védelmében a minőségi határvonal ma már nem a tulajdon »korlátozása« és polgári jogi értelemben vett »elvonása« között húzódik. Az alkotmányossági kérdés az lett, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra tulajdonosi jogai korlátozásáért. A jogszabályi korlátozások sokasodására adott válaszként kitágul a »klasszikus kisajátítás« fogalma, amelyet az állam akkor alkalmazott a (rendszerint ingatlan-) tulajdon valamely közcélhoz elengedhetetlen megszerzésére, ha azt polgári jogi ügylettel nem tudta megszerezni. De ahogy egyre több tulajdonkorlátozásért jár a kisajátításhoz hasonló védelem, egyre több korlátozást kell min- den ellentételezés nélkül elviselni.” (Abh1., ABH 1993, 373, 380–381.) Az Alkotmánybíróság áttekintette a biztonsági övezetre alkalmazandó szabályok rendszerét annak érdekében, hogy a korlátozás arányosságát megítélhesse. Az R. általános rendelkezései közt szerepel, hogy az üzemben tartó [ld. R. 3. § f) pont] hozzájárulási joggal rendelkezik az építményre való bármely szerkezet elhelyezésének engedélyezésére, hozzájárulása nélkül semmi nem helyezhető el a villamosművi tárgyakra. A biztonsági övezetet érintő bármilyen tevékenységhez az üzemben tartó hozzájárulása szükséges, amelyet az R.-ben meghatározott esetekben megtagadhat, kivéve, ha a hozzájárulást kérő a veszélyek elhárítását megfelelően biztosítja – ilyen esetben a megtagadásra nincsen mód (R. 6. §). Az R. pontosan meghatározza a biztonsági övezet terjedelmét (R. 7–10. §), amelyen belül tilalmakat állít fel (R. 11–13. §), illetőleg korlátozásokat ad (R. 14–15. §). Az R. 16. §-a azokat a tevékenységeket korlátozza, amelyeket ugyan a biztonsági övezeten kívül végeznek, de a biztonsági övezetre is hatás gyakorolnak. Az indítványozó által sérelmezett növényzettel kapcsolatos kötelezettségre az R. több pontja is kitér. Így az R. 11. § (1) bekezdés f) pontja szerint a nagy- és kisfeszültségű föld feletti szabadvezeték biztonsági övezetében tilos komló vagy egyéb – négy métert meghaladó – magas növésű futónövény termesztése. Az R. 14. § (2) bekezdés j) pontja pedig korlátozza az övezetben telepíthető fák és más növények telepítését. Földben elhelyezett vezeték esetében növényzet ültetése csak az üzembentartó hozzájárulásával lehetséges, kivéve, ha a terepszint nem csökken és olyan növényzet kerül telepítésre, amelynek a gyökérzete a föld alatti vezetéket nem károsítja [R. 15. § (1)–(2) bekezdés]. A biztonsági övezet közvetlen környezetében lévő ingatlanok tekintetében a növényzet telepítését megengedi, nem tiltja az R., csak annyit ír elő, hogy a telepítés során a biztonsági övezetre figyelemmel kell sorjázni azokat, s eleve úgy kell kialakítani a növényzetet, hogy az teljes kifejlődése esetén se veszélyeztesse az üzemeltetést és az üzemzavar-elhárítást [R. 16. § (10) bekezdés]. Az indítványozó által kifogásolt, sorban az utolsó rendelkezés arra kötelezi a biztonsági övezettel határos terület tulajdonosát, hogy az R. 16. § (10) bekezdése szerint ültetett növényzet tekintetében, ha a növényzet a (10) bekezdésben foglalt általános előírás dacára is elérné a biztonsági övezetet, és ezzel veszélyeztetné az üzemeltetést vagy az üzemzavar-elhárítást, akkor azt a tulajdonos távolítsa el. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az indítványozó által támadott rendelkezés az R. 16. § (10) bekezdésében meghatározott kötelezettség konkretizálása, amely előírást azonban az indítványozó nem támadta. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 100. §-a általánosan előírja: „A tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné.” Az R. 16. § (10)–(11) bekezdéseiben foglalt rendelkezések en nek az általános szomszédjogi szabálynak a konkretizálásaként funkcionálnak. A jogalkotó mérlegelése szerint nem volt elégséges ebben az esetben a szomszédjogi szabályok alapján az eseti igényérvényesítés útján védeni a villamosmű tulajdonosait, hanem külön jogszabályi rendelkezésben kifejezett kötelezettségként kellett szabályozni az ingatlantulajdonos azon tartózkodási kötelezettségét, hogy a zavaró és veszélyeztető növényzet telepítésétől tartózkodni köteles. Hasonlóképpen tevési kötelezettséget is előírt a jogalkotó, hogy ha az előbb említett tartózkodási kötelezettség ellenére mégis fenyegetne a villamosmű károsodásának a veszélye, akkor az ingatlan tulajdonosának pozitív tevési kötelezettsége keletkezik az ilyen veszély (a biztonsági övezetbe érő növényzet) elhárítására, a növényzet távolítására. Ahogy az Alkotmánybíróság fentebb már állást foglalt, az ilyen tulajdoni korlátozás, jelen esetben tartózkodási és tevési kötelezettség előírását a közérdek indokolja. A biztonsági övezetet elérő növényzet telepítését eleve korlátozza a jogalkotó, a biztonsági övezet védelme közvetlenül szolgálja az emberi élet védelmét, az ott tevékenykedők testi épségének biztosítását, a biztonságos villamosenergia-ellátást, amelyekhez fűződő közérdekhez viszonyítva nem tekinthető aránytalannak az az előírás sem, amely a tilalom ellenére fenntartott növényzet tekintetében előírja, hogy azt veszélyeztető jellegétől a tulajdonos fossza meg. Az Alkotmánybíróság a támadott jogszabály vizsgálatánál azt is figyelembe vette, hogy a biztonsági övezetbe tartozó ingatlan tulajdonosát nem csak kötelezettségek terhelik, hanem ezekhez a hatósági eljárásban bizonyos jogok is társulnak. Így a Vet. 117. § (3) bekezdése az építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokban a villamosmű, termelői vezeték, magánvezeték, a közvetlen vezeték, valamint ezek biztonsági övezetében lévő ingatlan tulajdonosa számára ügyféli minőséget garantál. Ez pedig alkalmas annak biztosítására, hogy az ingatlant érintő eljárásokban a tulajdonos az érdekeit megfelelően képviselje. Továbbá az R. 6. § (3) bekezdése azt a jogot biztosítja a biztonsági övezetben lévő tevékenység kapcsán, hogy az üzembentartó nem tagadhatja meg a tevékenységhez adandó engedély megadását, amennyiben a tevékenységet végző vállalja a veszélyek megszüntetésének ésszerű módját. Az Alkotmánybíróság mindezek figyelembevételével nem tekintette alkotmányellenesnek az R. 16. § (11) bekezdését, és az indítványt elutasította. Budapest, 2011. március 29. Dr. Holló András s. k., Dr. Kovács Péter s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró