83/2009. (IX. 3.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkot mány elle nességének megállapítására és megsemmisí

83/2009. (IX. 3.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkot mány elle nességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján – dr. Bragyova András, dr. Paczolay Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírák különvéleményével – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 14. § (3) bekezdése alkot mány elle nességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (a továb biak ban: Ütv.) 14. § (3) bekezdése alkot mány elle nességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte arra hivatkozással, hogy az sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét. Álláspontja alátámasztására hivatkozik az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozatában a jogerő alkotmányos jelentőségével kapcsolatos, valamint a 2/2000. (II. 25.) AB határozatában az Ütv. korábban hatályos 14. § (3) bekezdésének alkotmányosságának elbírálása során tett megállapításaira. A 2/2000. (II. 25.) AB határozat alapján az indítványozó arra a következtetésre jut: „(...) hogy az Alkotmánybíróság az alkot mány elle nesség vizsgálata során külön hangsúlyt helyezett a törvényes garanciák érvényesülésére, mely szerint bizonyos határidő leteltével ne legyen lehetőség a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme érdekében a határozat megsemmisítésére és megváltoztatására. Az akkor hatályos jogszabály alapján ennek a törvényes garanciának az időbeli mértékét az Alkotmánybíróság egy évben – nem kettő, nem három vagy több évben – látta meg valósulni.” Az indítványban kifejtett álláspont szerint azzal, hogy az Ütv. 14. § (3) bekezdését a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továb biak ban: Ket.) 176. § (2) bekezdése módosította és ezt az egyéves határidőt háromszorosára emelte, az Alkotmánybíróság által megkövetelt törvényes garanciák és biztosítékok nem érvényesülnek. Ezért az Ütv. 14. § hatályos (3) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság jogbiztonság követelményét. Az indítvány alapjául szolgáló, ott ismertetett konkrét közigazgatási ügyben a megyei főügyészség másfél év elteltével nyújtott be óvást az indítványozó földtulajdonosi közösség vadászterületének kialakításáról szóló jogerős közigazgatási határozat ellen. Az indítványozó szerint az egy éven túl benyújtott ügyészi óvás következtében az érintettek tulajdonosi jogaiból eredő kötelezettségeinek teljesítése, ille tő leg tulajdonosi jogaik érvényesítése került veszélybe. Ezért az Ütv. vitatott szabálya sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jogot is. II. Az Alkotmánybíróság a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését: 1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.” 2. Az Ütv.-nek az indítványozó által vitatott szabálya: „14. § (3) Ha az ügyész az óvást egyedi ügyben hozott jogerős rendelkezés ellen annak közlését követő három éven túl nyújtja be, az óvás folytán tett intézkedés jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat nem sérthet.” III. Az Alkotmánybíróság, amint arra az indítványozó is utalt 2/2000. (II. 25.) AB határozatában (a továb biak ban: Abh.) már vizsgálta az Ütv. 14. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezést (ABH 2000, 25.). Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban nem ítélte alkot mány elle nesnek azt a szabályozást, mely szerint a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme ügyészi óvás esetén csak akkor jelentette a határozat megsemmisítésének, megváltoztatásának korlátját, ha az ügyész a közléstől számított 1 éven túl nyújtotta be az óvását. Az Abh.-ban vizsgált szabályt a Ket. 176. § (2) bekezdése módosította. (A Ket. 176. §-át – miután rendelkezései beépültek az Ütv. 14. §-ába – az egyes jogszabályok és jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről szóló 2007. évi LXXX. törvény 2. § 744. pontja hatályon kívül helyezte.) Az Ütv. 14. § (3) bekezdésébe foglalt rendelkezés a Ket. által végrehajtott módosítás következtében annyit változott, hogy az egyéves határidő, amelynek elteltét köve tően beállt a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme, három évre módosult. Az Alkotmánybíróságnak – tekintettel arra, hogy az indítványozó ugyanazon alkotmányi rendelkezés alapján kéri az alkot mány elle nesség megállapítását – eljárása során abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a rendelkezés módosítása eredményezett-e olyan minőségi változást, amelynek következtében az Abh.-ban alkotmányosnak ítélt szabályozás alkot mány elle nessé vált. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban – a közigazgatási hatósági tevékenység sajátosságait figye lembe véve – vizsgálta a közigazgatási hatósági határozatokkal szemben az Alkotmány 2. § (1) bekezdése által támasztott alkotmányi követelményeket. Rámutatott arra, hogy a közigazgatási döntésekkel szemben a jogállamiságból nemcsak a jogbiztonság, hanem a közigazgatás törvény alá rendeltségének, a közigazgatási határozatok törvényességének követelménye is alkotmányi követelményként következik, és az eljárásjog intézményrendszerének mindkét követelmény érvényesülését biztosítania kell. A jogbiztonság garanciarendszerének vizsgálatával összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közigazgatási határozatok megváltoztathatatlanságát, a határozatok alapján létrejött jogviszonyok stabilitását biztosító anyagi jogerő a közigazgatási határozatok tekintetében csak akkor áll be, ha a bíróság annak törvényességét felülvizsgálta és az ügy érdemében döntött. A közigazgatási eljárásban lezárult ügyekben a törvényesség és a jogbiztonság követelményének érvényesítése más eljárási jogoktól eltérő jogorvoslási módok és eljárási garanciák kiépítését igényli. Az Alkotmánybíróság kifejtette: „A közigazgatás hatósági tevékenysége a jog által védett közérdek, valamely közösség jogainak, jogos érdekeinek védelme, a közrend, közbiztonság védelme, az egyes ember életének, testi épségének, biztonságának, jogainak védelme érdekében alkotott jogszabályok érvényesítését szolgálja. Abban az esetben, ha a határozat törvénysértő, nemcsak a jogorvoslati kérelem benyújtására jogosult ügyfél jogai szenvedhetnek sérelmet, hanem sérül a jog által védett közérdek is. Az ügyfél számára kedvező, ám törvénysértő határozat a közérdeket, másoknak a közigazgatási jog által védett jogait, törvényes érdekeit sértheti.” Ezért a közigazgatási eljárásjog az ügyfelek jogorvoslathoz való jogának érvényesülését szolgáló jogorvoslati eszközök mellett szabályoz olyan jogorvoslási módokat, amelyek a közigazgatási szakban lezárult ügyekben lehetőséget adnak a törvénysértő közigazgatási döntések felülvizsgálatára, amelyek a közigazgatási döntések törvényességét, az objektív jogvédelmet hivatottak biztosítani akkor is, ha a döntés bíróság előtti megtámadása az ügyfélnek nem állt érdekében, ille tő leg módjában (a döntés módosítása, visszavonása, felügyeleti eljárás). Az Abh. indokolásában – az akkor hatályos, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továb biak ban: Áe.) szabályai alapján – az Alkotmánybíróság bemutatatta, hogy ezen intézmények esetében a jogbiztonság eljárási garanciáit a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmével, valamint határidő tűzésével biztosítja a közigazgatási eljárási jog. (ABH 2000, 25, 27–29.) A közigazgatási döntések törvényességének biztosítására hivatott intézményrendszernek egyik eleme az ügyészi óvás, amely azonban az ügyészségnek az Alkotmányban szabályozott jogállása következtében különbözik is a Ket.-ben szabályozott közigazgatáson belüli döntés-felülvizsgálati eljárásoktól. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban az ügyészi óvás garanciarendszerének vizsgálata során az ügyészség Alkotmányban szabályozott funkcióiból indult ki. Rámutatott arra, hogy az Alkotmány 51. §-ába foglalt rendelkezések alapján az ügyészség egyik alkotmányos kötelezettsége az, hogy a törvényesség védelmében fellépjen akkor, ha az állam szervei megsértik a törvényeket. A közigazgatási szervek törvénysértő határozatai elleni ügyészi fellépés törvény ben meghatározott módja az ügyészi óvás. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtette azt is, hogy az ügyészi óvás – az ügyfél eljárásbeli rendelkezési jogát tiszteletben tartva – a közigazgatási szakban lezárult, már végrehajthatóvá vált, olyan határozatok tekintetében biztosítja a jog által védett közérdek, a törvényesség érvényesülését, amelyek tekintetében az ügyfél a rendelkezésére álló rendes jogorvoslatot már kimerítette, ille tő leg rendes jogorvoslattal nem élt. Az ügyészi óvás tehát a közigazgatási szervek által hozott határozatok törvényességének rendkívüli biztosítéka, amely az Alkotmány alapján a törvényesség védelmében fellépni hivatott, a közigazgatástól független szerv kezdeményezése alapján ad módot a határozat felülvizsgálatára akkor, ha a törvénysértés a rendes jogorvoslat útján, ille tő leg a közigazgatási szervek rendelkezésére álló eszközökkel (módosítás, visszavonás, ille tő leg felügyeleti eljárás útján) nem volt megszüntethető. „Az ügyészi óvás ezt a rendkívüli jogorvoslást biztosító szerepét csak akkor töltheti be, ha az óvás nyomán a már végrehajtott határozatok tekintetében is mód van a törvényesség helyreállítására. Az államigazgatási határozatok megváltoztathatósága azonban az ügyészi óvás esetén sem lehet korlátlan. Az ügyészi óvás elbírálásának szabályait a jognak úgy kell megállapítania, hogy a jogbiztonság követelménye érvényesüljön. Az eljárási jognak az ügyészi óvás elbírálásával kapcsolatosan is biztosítania kell, hogy az államigazgatás döntései kiszámíthatóak legyenek, az ügyfél joggal bízhasson abban, hogy meghatározott feltételek bekövetkezése esetén, ille tő leg meghatározott idő elteltével az államigazgatási határozat véglegessé válik, a határozatból származó jogai és kötelezettségei többé ne legyenek vitathatók.” (ABH 2000, 25, 30–31.) Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban az Ütv. 14. §-ának az Abh. meghozatalakor hatályos (3) bekezdése alkotmányosságát bírálta el, és foglalt úgy állást: „(...) hogy – tekintettel a közigazgatás törvény alá rendeltségének alkotmányos követelményére és az ügyészség Alkotmányban szabályozott funkciójára – nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét az Ütv. 14. § (3) bekezdésének az a rendelkezése, mely szerint a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme ügyészi óvás esetében akkor eredményezi a közigazgatási határozat megváltoztathatatlanságát, ha az ügyész a jogerős határozat közlésétől számított egy éven túl nyújtotta be óvását.” (ABH 2000, 25, 32.) Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből csak az a követelmény vezethető le, hogy a törvényhozó az ügyészi óvás következményeinek szabályozása során köteles megteremteni a jogbiztonság, a jogérvényesítés kiszámíthatóságának garanciáit. A közigazgatási határozatok törvényességéhez, valamint a jogbiztonság védelméhez fűződő érdekek mérlegelése, ezen alkotmányos értékek közötti egyensúly megteremtése a jogalkotó felelősségi körébe tartozik, így a törvényhozó hatásköre annak eldöntése, hogy milyen feltételek és határidők elő írásával tesz eleget az ügyészi óvás szabályozása során a jogbiztonság védelmét szolgáló kötelezettségének. A szabályozás alkot mány elle nessége akkor állapítható meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján, ha jogbiztonság érvényesülésének garanciái hiányoznak, vagy nyilván valóan alkalmatlanok a jogbiztonsághoz fűződő érdekek érvényesítésére. Ilyen alkot mány elle nes helyzetet idézhet elő az, ha a törvényhozó ésszerű indok nélkül, az ügyfelek számára beláthatatlanul hosszú idő eltelte után is lehetőséget ad arra, hogy az ügyész a közigazgatás feletti törvényességi ellenőrzés körében a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokra is következményekkel járó óvást nyújtson be a közigazgatási határozatok ellen, s így a törvény ben megállapított határidő nem alkalmas a jogbiztonsághoz fűződő érdekek érvényesítésére. Annak megítélése során, hogy az Ütv. 14. § (3) bekezdésében meghatározott 3 éves határidő sérti-e a jogbiztonság követelményét, nem lehet eltekinteni attól, hogy a jogerős és végrehajtható törvénysértő határozatok megváltoztatásával, ille tő leg megsemmisítésével összefüggésben milyen feltételeket, határidőket állapít meg a Ket. a jogbiztonság, a szerzett jogok és a határozat alapján létrejött jogviszonyok érintetlenségének biztosítása érdekében. A törvényhozó a közigazgatás működésének alkotmányosságához és törvényességéhez fűződő érdeket a jogbiztonsághoz fűződő érdek elé helyezve szabályozta az Alkotmánybíróság határozata alapján folyó felülvizsgálati eljárást és a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálatát. A Ket. 117. §-a alapján a felügyeleti szerv, felügyeleti szerv hiányában a bíróság korlátozás nélkül köteles megsemmisíteni vagy megváltoztatni a közigazgatási határozatot akkor, ha az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz alapján megtiltotta az alkot mány elle nesnek ítélt jogszabályi rendelkezés konkrét ügyben való alkalmazását. A közigazgatási döntések bírói felülvizsgálata során a bíróság általános szabályként időbeli korlátozásra és a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokra tekintet nélkül jogosult a jogerős és végrehajtható határozatok felülvizsgálatára. A Ket. jelentősen módosította a hivatalból folytatott döntés-felülvizsgálati eljárások tekintetében a jogbiztonság eljárási garancia rendszerét, az Áe.-hez képest szélesebb teret engedve a közigazgatási döntések törvényességéhez fűződő érdekek érvényesülésének. [A Ket. 121. § (4) bekezdése alapján a semmisségi ok esetén a döntés jogerőre emelkedésétől számított három év elteltével áll be a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme, a kötelezettséget (joghátrányt) megállapító döntés a jogerőre emelkedésétől, ille tő leg ha az hosszabb a teljesítési határidő utolsó napjától számított öt éven túl nem semmisíthető meg. A 115. § (4) bekezdés d) pontja a felügyeleti eljárás keretében ugyancsak a jogerőre emelkedéstől, ille tő leg ha az hosszabb a teljesítési határidő utolsó napjától számított ötéves határidőn belül teszi lehetővé a kötelezettséget megállapító jogsértő döntések megsemmisítését, megváltoztatását.] E revizió eredményeként módosította a Ket. 176. § (2) bekezdése az Ütv. 14. § (3)–(4) bekezdésének az ügyész óvás nyomán hozható közigazgatási határozatok feltételeire, ille tő leg korlátaira vonatkozó szabályait is, oly módon, hogy a határozat közlésétől számított három éven túl benyújtott ügyészi óvás nyomán nem lehet megváltoztatni, megsemmisíteni a törvénysértő határozatot, ha az jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat sértene. Ha az ügyész az óvást egyedi ügyben hozott jogerős rendelkezés ellen annak közlését követő, vagy ha az hosszabb, a teljesítési határidő utolsó napjától számított öt éven túl nyújtja be, az óvás folytán tett intézkedés jogot nem korlátozhat vagy vonhat el, ille tő leg kötelezettséget és joghátrányt nem állapíthat meg. Összevetve az Ütv. 14. § (3) bekezdésének támadott rendelkezését a Ket. 115. § (4) bekezdés d) pontjában, 121. § (4) bekezdésében, valamint 14. § (4) bekezdésében a jogbiztonság biztosítása érdekében előírt határidőkkel megállapítható, hogy a közigazgatási eljárási jog rendszerében a vitatott hároméves határidő – figyelemmel az ügyészség Alkotmányban meghatározott feladatára is – nem tekinthető olyan aránytalanul hosszú, az ügyfelek számára kiszámíthatatlan, a jogbiztonság érvényesülését ellehetetlenítő határidőnek, amely az alkot mány elle nesség megállapítását megalapozná. Sem az Abh.-ból, sem az Alkotmány rendelkezéseiből nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy kizárólag az a törvényi szabályozás tekinthető alkotmányosnak, amely a határozat közlésétől számított egy éven túl benyújtott ügyészi óvás esetén tiltja meg a törvénysértő határozat megsemmisítését, megváltoztatását a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmére tekintettel. A jogbiztonság, a kiszámíthatóság követelményének az Ütv. 14. §-ának hatályos (3) bekezdése is eleget tesz, biztosítja azt, hogy a határozat közlésétől számított három éven túl a törvényesség biztosítása érdekében fellépő ügyész óvása nyomán sem születhet olyan közigazgatási határozat, amely jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat sért. Amint azt az Abh.-ban tette, az Alkotmánybíróság e határozatában is rámutat arra, hogy az ügyész az óvás benyújtásával nem dönt a közigazgatási határozat törvényességének kérdésében, a hatáskörrel rendelkező közigazgatási szerveknél kezdeményezi a határozat törvényességének vizsgálatát, a törvényesség helyreállítását. Az Ütv. 15. §-ban foglalt szabályok szerint a törvénysértő határozat hatályon kívül helyezése, ille tő leg módosítása a törvénysértő határozatot hozó szerv, ille tő leg felettes szervének a hatáskörébe tartozik. Az ügyészi óvás alapján hozott határozat ellen az ügyfél számára megnyílnak a Ket.-ben szabályozott jogorvoslati lehetőségek (fellebbezés, ille tő leg bírói felülvizsgálat). Abban az esetben, ha a jogsértő határozat hatályon kívül helyezése, módosítása az ügyfél jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait sérti, és ez számára kárt okoz, az ügyfél a Polgári Törvénykönyv 349. §-a alapján kártérítési igényt érvényesíthet. A jogi szabályozás így kellő biztosítékot nyújt arra, hogy a határozat közlésétől számított három éven belül benyújtott ügyészi óvás is valóban csak törvénysértés miatt, az ügyfél jogainak védelme mellett vezethessen a határozat olyan megsemmisítéséhez, ille tő leg megváltoztatásához, amely az ügyfél jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait sérti. Ezért az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ütv. 14. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés alkot mány elle nessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg. Az indítványozó álláspontja alapján az Ütv. vitatott szabálya sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jogot. Az Ütv. vizsgált szabálya minden – nem csak a tulajdonhoz való jogot érintő – közigazgatási határozat ellen benyújtott ügyészi óvás esetén alkalmazandó szabály, önmagában a tulajdonhoz való jogot nem korlátozza. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott rendelkezés és az Alkotmány 13. § (1) bekezdése között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem állapítható meg. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe jogszabály, ille tő leg az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányosságának utólagos vizsgálata tartozik, egyedi döntések alkotmányosságának vizsgálatára nincs hatásköre. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ütv. 14. § (3) bekezdésével összefüggésben az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezések sérelme nem áll fenn, ezért az indítványt elutasította. Az Alkotmánybíróság határozatának Magyar Közlönyben való közzétételét az ügy jelentőségére tekintettel rendelte el. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke