355/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítván

355/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t : 1. Az Alkotmánybíróság az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. III. törvény 8. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a 2008. március 9-i országos ügydöntő népszavazásokon hozott döntések végrehajtásáról szóló 2008. évi IX. törvény 6. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja. I. 1. Az Alkotmánybírósághoz hat indítvány érkezett azzal a kérdéssel összefüggésben, hogy az eredményes ügydöntő népszavazás milyen kötelezettséget ró az Országgyűlésre. Az egyik indítványozó szerint az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 8. § (1) bekezdése, amely alapján a népszavazás eredménye az Országgyűlésre három évig kötelező, ellentétes az Alkotmány 2. § (2) bekezdésével. Az indítványozó álláspontja szerint az Nsztv. moratóriumot előíró szabálya indokolatlanul korlátozza a nép közvetlen hatalomgyakorlását, mivel a „határozott akarat eredményét érvényteleníti” viszonylag rövid idő alatt. 2. További öt indítványozó a 2008. március 9-i országos ügydöntő népszavazásokon hozott döntések végrehajtásáról szóló 2008. évi IX. törvénnyel (a továbbiakban: Tv.) összefüggésben nyújtottak be indítványt az Alkotmánybírósághoz. 2.1. Az indítványozók szerint a 2008. március 9-i országos ügydöntő népszavazásokon a választópolgárok csak 2009. január 1. napjával döntöttek a vizitdíj és a kórházi napidíj eltörlése mellett, és ezért ellentétes a népszavazás eredményével, hogy a Tv. e díjakat 2008. április 1-jei hatállyal törölte el. Álláspontjuk szerint sérti az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdését, hogy az Országgyűlés a kérdésekben megjelölt időponttól eltérő időpontban tett eleget a népszavazási döntésből eredő kötelezettségének. Az egyik indítványozó szerint a népszavazás eredményéből nemcsak az következik, hogy 2009. január 1-jétől az Ország gyűlésnek el kell törölnie a vizitdíjat és a kórházi napidíjat, hanem az is, hogy eddig az időpontig e díjakat fenn kell tartania. 2.2. Az egyik indítványozó ugyanezen indokok alapján az Alkotmány 2. § (2) bekezdésének sérelmére hivatkozott: a közvetlen demokrácia alkalmazása esetében a képviseleti demokrácia végrehajtó szerepbe kerül, és így az Országgyűlésnek semmilyen formában sincs lehetősége változtatni a népszavazás eredményén. 2.3. Egy másik indítványozó szerint ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, hogy a Tv. megalkotása során a jogalkotó nem tett eleget a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 27–32. §-aiban rögzített egyeztetési, véleményeztetési kötelezettségének. Ez indítványozó sérelmezte azt is, hogy a Tv. a kihirdetését követő hatodik napon lépett hatályba, így nem volt kellő idő a jogszabály tartalmának megismerésére és az alkalmazására való felkészülésre. 2.4. Egy további indítványozó szerint – mivel a beszedett vizitdíj és kórházi napidíj az egészségügyi szolgáltató bevétele – a Tv. a díjak megszüntetésével elvonja az egészségügyi szolgáltatók várományát, és sérti azok tulajdonhoz való jogát. Álláspontja szerint a vizitdíj és a kórházi napidíj megszüntetésével veszélybe kerül az egészségügyi ellátás finanszírozása, és ezáltal sérülnek az Alkotmány 70/D. és 70/E. §-ai. A tartalmilag összefüggő indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és azokat jelen határozatában egységesen bírálta el. II. 1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokra tikus jogállam. (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. (…) 13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. (…) 28/C. § (…) (3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. (…) 70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek jo guk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. 70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.” 2. Az Nsztv. alapján: „8. § (1) Az eredményes ügydöntő népszavazással ho zott döntés az Országgyűlésre a népszavazás megtartásától – ha a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget keletkeztet, a törvény megalkotásától – számított három évig kötelező. Az Országgyűlés köteles a népszavazás döntésének haladéktalanul eleget tenni.” 3. A Tv. indítvánnyal érintett rendelkezése: „6. § (1) Ez a törvény – a (2)–(3) bekezdésben meghatá rozott kivétellel – 2008. április 1-jén lép hatályba. (2) E törvény 1. § (2) bekezdése 2008. július 1-jén lép hatályba. (3) E törvény 3. § (6) bekezdése 2009. január 1-jén lép hatályba.” III. Az indítványok nem megalapozottak. 1. Az Alkotmánybíróság elsőként az Nsztv. 8. § (1) bekezdésének alkotmányosságát vizsgálta. A 2/1993. (I. 22.) AB határozat az Alkotmány 2. § (2) bekezdését értelmezve rámutatott, hogy „[a]z Alkotmányból levezethető általános elv az Országgyűlés által történő hatalomgyakorlás. Ehhez képest a népszavazással való döntés kivételes” (ABH 1993, 33, 36.). Ugyanakkor e kivételes helyzet esetén a közvetlen hatalomgyakorlás a képviseleti felett áll. Ügydöntő népszavazás esetén „[a]z Országgyűlés az adott népszavazási kérdés tekintetében végrehajtói szerepbe kerül, s azt kell biztosítania, hogy a közvetlen hatalomgyakorlás eljárását ne fenyegesse semmi, egészen az eredményes népszavazásig, amikor ez a kötelessége tartalmira fordul (ti. a döntés végrehajtására) (…) A közvetlen hatalomgyakorlás ugyan a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, de kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll: az Országgyűlés végrehajtói szerepbe kerül” [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 341.]. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint „az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt népszuverenitás alkotmányi rendelkezéséből közvetlenül levezethető (követke zik), hogy az eredményes országos ügydöntő népszavazás (…) kötelező érvényű az Országgyűlésre. (…) Ha az Országgyűlés időbeli korlátozás nélkül („bármikor”) megváltoztathatja az eredményes ügydöntő országos népszavazáson meghozott döntést – moratórium hiányában – időkorlát nélkül hatályon kívül helyezheti, vagy módosíthatja a népszavazás alapján megalkotott (népszavazással megerősített) törvényt, az kiüresítheti az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdésében szabályozott népszavazáshoz való jogot, ami egyben az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt népszuverenitás egyik megvalósulási formáját jelentő közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányi rendelkezésének a sérelmére is vezet” [27/2007. (V. 17.) AB határozat; ABH 2007, 343, 349, és 353.]. Erre tekintettel a hivatkozott határozatában az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg a moratórium-szabály hiánya miatt. A mulasztás orvoslása érdekében a „választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, valamint az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény módosításáról” szóló 2007. évi CLXXII. törvény 9. §-a bevezette az Nsztv. 8. §-ának indítványozó által támadott szövegrészét. Az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdéséből következően eredményes ügydöntő népszavazás esetén az Országgyűlés kötelezettsége a kérdésnek megfelelő tartalmú jogszabály megalkotása. A népszavazás azt a kötelezettséget keletkezteti a törvényhozónak, hogy valamely meghatározott intézményt, szabályozást hozzon létre, tartson fenn vagy szüntessen meg. Nem jelenti azonban az Alkotmány 2. § (2) bekezdésének a sérelmét, ha törvény az Országgyűlés népszavazásból eredő kötelezettségét határidőhöz köti. A képviseleti és közvetlen demokrácia viszonyából nem vezethető le olyan következtetés, amely szerint az eredményes ügydöntő népszavazás alapján alkotott törvényt soha nem lehet hatályon kívül helyezni, vagy csak másik népszavazás eredményeképp volna módosítható. Az Alkotmány jogforrási rendszeréből nem következik, hogy a népszavazás eredményére visszavezethető törvény magasabb szinten állna a jogforrási hierarchiában, mint az, amelyik nem eredményes ügydöntő népszavazási döntést hajt végre. Az Nsztv. 8. § (1) bekezdésében rögzített moratórium-szabály az Országgyűlés Alkotmány 28/C. § (3) bekezdésében foglalt kötelezettségének időbeli konkretizálása. Ha a törvényhozó által bevezetett moratórium ideje nem üresíti ki az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdésének a tartalmát, akkor az Alkotmány 2. § (2) bekezdésének a sérelme nem állapítható meg. Jelen esetben az Nsztv. 8. § (1) bekezdésében rögzített hároméves időtartamról nem állapítható meg, hogy kiüresítené a népszavazás intézményének a tartalmát. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Nsztv. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. 2. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Tv. alkotmányellenességét állító indítványokat vizsgálta. A legtöbb in- dítványozó ugyan a Tv. egészének alkotmányossági vizsgálatát kérte, de az indítványok tartalma alapján az állapítható meg, hogy a vizitdíjjal és a kórházi napidíjjal összefüggő rendelkezések hatályon kívül helyezésének időpontját kifogásolták, és a Tv. hatályba lépéséről rendelkező 6. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték. A vizitdíj és a kórházi napidíj intézményeit az „egyes, az egészségügyet érintő törvényeknek az egészségügyi reformmal kapcsolatos módosításáról” szóló 2006. évi CXV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) vezette be. Ez alapján e díjak az Egészségbiztosítási Alap pótlólagos pénzügyi bevételei. Vizitdíj megfizetése nélkül az érintett személy – annak ellenére, hogy biztosított – nem volt jogosult a társadalombiztosítási ellátás igénybevételére. A Módtv. indokolása értelmében a vizitdíj célja nem elsősorban a bevételek növelése, hanem a szükségtelen orvoslátogatások elkerülésére való ösztönzés volt. A kórházi napidíj pedig önrész jellegű intézmény volt, amelynek megfizetése mellett volt jogosult a biztosított fekvőbeteggyógyintézeti ellátásokat igénybe venni. A 2008. március 9-i ügydöntő népszavazáson a választópolgárok – a képzési hozzájárulásra vonatkozó kérdés mellett – a következő két kérdésre válaszolhattak: (1) „Egyetért-e Ön azzal, hogy a háziorvosi ellátásért, fogászati ellátásért és a járóbeteg-szakellátásért a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől ne kelljen vizitdíjat fizetni?” (2) „Egyetért-e Ön azzal, hogy a fekvőbeteg-gyógyintézeti ellátásért a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől ne kelljen kórházi napidíjat fizetni?”. Mindkét kérdésben a népszavazás – az Alkotmány 28/C. § (6) bekezdésére figyelemmel – eredményes volt. 2.1. Mint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott: eredményes ügydöntő népszavazás esetén az Országgyűlés kötelezettsége a kérdésnek megfelelő tartalmú jogszabály megalkotása. A 2008. március 9-i népszavazás vizitdíjra és kórházi napidíjra vonatkozó kérdéseire adott válaszból az következik, hogy az Országgyűlésnek 2009. január 1. napjával el kell törölnie a vizitdíjat és a kórházi napidíjat, illetve nem tarthat fenn azonos tartalmú intézményeket. E kötelezettségét azonban az Nsztv. 8. § (1) bekezdése időkorlátok közé szorítja: az – mivel a népszavazás törvényalkotási kötelezettséget von maga után – a törvény megalkotásától számított három évig tart. Jelen esetben a Tv., mint a népszavazás eredményének eleget tevő jogszabály 2008. március 26-án került kihirdetésre, így ez tekinthető az Nsztv. 8. § (1) bekezdése szerinti moratórium kezdő időpontjának. A fentiek alapján, az Alkotmány 2. § (2) bekezdésére és 28/C. § (3) bekezdésére, az Nsztv. 8. § (1) bekezdésére, valamint a népszavazáson feltett kérdésekre figyelemmel, jelen esetben az Országgyűlés arra köteles, hogy 2009. január 1-je és 2011. március 26. között ne tartson fenn olyan tartalmú intézményt, amely mellett a jogalanyok vizitdíj vagy kórházi napidíj jellegű fizetésre kötelezettek. Ezen intervallumon kívül azonban a népszavazás eredménye az Országgyűlést alkotmányjogi értelemben nem köti. 2009. január 1-jét megelőzően az Országgyűlés szabadon dönthetett a vizitdíj és a kórházi napidíj fenntartásáról vagy megszüntetéséről. Mindaddig ugyanis, amíg az Országgyűlés nem kerül az ügydöntő népszavazás következtében „végrehajtó szerepbe”, a képviseleti hatalomgyakorlás az elsődleges, amelynek letéteményese az Országgyűlés. Téves az az indítványozói felvetés, amely szerint a népszavazás eredménye magában foglalja azt is, hogy a választópolgárok 2009. január 1-jéig fenn kívánták tartani a vizitdíjat és a kórházi napidíjat. A kérdés ugyanis a 2008. december 31-ig terjedő időszakra nem vonatkozott, ebben a tekintetben az Országgyűlés döntési szabadsága teljes. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította: az, hogy a Tv. 2008. április 1-jével törölte el a vizitdíjat és a kórházi napidíjat, nem sérti sem az Alkotmány 2. § (2) bekezdését, sem 28/C. § (3) bekezdését. 2.2. Az egyik indítványozó szerint sérti az Alkotmány 13. §-ában rögzített tulajdonhoz való jogot az, hogy a Tv. – megszüntetve a vizitdíjat és a kórházi napidíjat – megvonja az egészségügyi szolgáltatók várományát. A vizitdíj és a kórházi napidíj jogosultja nem közvetlenül az egészségügyi szolgáltató, hanem az Egészségbiztosítási Alap. Ilyen értelemben e díjak az állami költségvetés bevételeit képezik. A költségvetésnek azonban nincs várománya valamilyen közjogi bevételre, e tekintetben a tulajdonhoz való jog sérelme fel sem merül. A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 2008. március 31-ig hatályban lévő 35/A. §-a szerint az Egészségbiztosítási Alap támogatásban részesíti az egészségügyi szolgáltatót a beszedett vizitdíj és kórházi napidíj összegével. Ezt a támogatást a Tv. 1. § (1) bekezdésének f) pontja megszüntette. Mindazonáltal az egészségügyi szolgáltatónak sem volt Alkotmányban védett várománya a beszedett vizitdíjakra és kórházi napidíjakra. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint ugyanis a tulajdonvédelem szabályai csak azokban az esetekben alkalmazhatók, amelyekben a biztosítási elemnek szerepe van [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 193–195.]. Az egészségügyi szolgáltató viszont nyújtója, és nem igénybe vevője az ellátásnak, és nem hivatkozhat sikerrel tulajdonvédelemre az Egészségbiztosítási Alappal szemben a vizsgált összefüggésben. Ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány 13. §-ának sérelmére alapított indítványt elutasította. 2.3. Az egyik indítványozó hivatkozott arra is, hogy a vizitdíj és a kórházi napidíj megszüntetése sérti az Alkotmány 70/D. és 70/E. §-ait. Az Alkotmánybíróság azonban nem látott okozati összefüggést e §-ok és a díjak megszüntetése között; nem ítélte úgy, hogy az egészségügyi ellátórendszer csak e díjak fenntartása mellett biztosítható, ezért az indítványt e tekintetben is elutasította. 2.4. Az egyik indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek tartotta, hogy a Tv. előkészítése során a jogalkotó nem tett eleget a Jat. szerinti véleményeztetési kötelezettségének. Az Alkotmánybíróság számos határozatában megállapította, hogy a véleménykikérés elmulasztása általában nem jelenti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság olyan sérelmét, amely a közjogi érvénytelenség megállapításához és a jogszabály megsemmisítéséhez vezetne. Különösen nem abban az esetben, amikor a törvény ügydöntő népszavazási döntéseket hajt végre. A Jat.-hoz fűzött miniszteri indokolás szerint a jogszabálytervezetek véleményeztetésének a célja az, hogy lehetőséget adjon a különböző érdekek egyeztetésére és érvényre juttatására. Ezzel a véleményező befolyásolni tudja a jogalkotót a jogszabály tartalmának meghatározásakor. A véleményeztetés azonban funkció nélkülivé válik abban az esetben, amikor a jogalkotó végrehajtó szerepkörbe kerül, és köteles az adott tartalmú jogszabály meghozatalára. Ilyen esetben ugyanis – mivel a jogszabály lényegi tartalmát nem a jogalkotó, hanem a népszavazás határozza meg – felesleges a vélemény beszerzése, az ugyanis alkalmatlan a jogalkotó befolyásolására. A Tv. tartalma (a vizitdíj, a kórházi napidíj és a képzési hozzájárulás eltörlése) tekintetében tehát nem is volt szükség véleményeztetésre; egyedül a Tv. hatályba lépése időpontjában élvezett a jogalkotó viszonylagos szabadságot. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapította meg a jogszabály közjogi érvénytelenségét. 2.5. Az egyik indítványozó szerint a Tv. 6. §-a azért sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, mert a jogalkotó a hatálybaléptetés során nem biztosított kellő időt a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez. A 28/1992. (IV. 30.) AB határozat rámutatott, hogy „nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges »kellő idő«, amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni” (ABH 1992, 155, 156–157.). A Tv. kihirdetése és hatályba lépése között hat nap telt el. Ez azonban nem akadályozta a jogalanyokat abban, hogy felkészüljenek a megváltozott jogi környezetre; azaz a vizitdíj, kórházi napidíj be nem szedésére. Továbbá a Tv. az egészségügyi szolgáltatást igénybe vevők (biztosítottak) számára kedvezően módosította az egészségügyi ellátással kapcsolatos kötelezettségeiket: mentesítette őket a vizitdíj és a kórházi napidíj megfizetése alól. E tekintetben a „kellő idő” hiánya fel sem merül. Az egészségügyi szolgáltatóknak pedig – mint az Alkotmánybíróság jelen határozata 2.2. pontjában megállapította – nincs várományuk a beszedett vizitdíjra és kórházi napidíjra, így nem hivatkozhatnak sikerrel a díjak rövid távú eltörlésére, mint a jogállamiság sérelmére. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Tv. 6. §-át támadó indítványokat elutasította. Budapest, 2010. február 22. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke,