72/2011. (X. 12.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének utólagos vizsgálatára

72/2011. (X. 12.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő: határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzatának Képviselő-testülete által az önkormányzat tulajdonában levő bérlővel terhelt nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól alkotott 16/2007. (IV. 19.) önkormányzati rendelet 4. § (3) bekezdése, valamint a 11. § (2) bekezdés első mondatában „a bérlőnek, illetve” szövegrész törvénysértő, ezért azt 2011. november 30. napjával megsemmisíti. A Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzatának Képviselő-testülete által az önkormányzat tulajdonában levő bérlővel terhelt nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól alkotott 16/2007. (IV. 19.) önkormányzati rendelet 11. § (2) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban: „11. § (2) A pályázat kiírásáról, kiírás tartalmáról a Bizottság javaslata alapján a Kt. dönt. A pályázat kiírása előtt a helyiséget jelen rendeletben foglaltak szerint az elővásárlásra jogosultnak kell vásárlásra felajánlani. Pályázat útján a helyiséget akkor lehet másnak eladni, ha az elővásárlásra jogosult e jogával nem él.” 2. Az Alkotmánybíróság a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzatának Képviselő-testülete által az önkormányzat tulajdonában levő bérlővel terhelt nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól alkotott 16/2007. (IV. 19.) önkormányzati rendelet 4. § (2) bekezdés első mondata, 4. § (4) bekezdése törvényességének vizsgálata iránt benyújtott indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A Közép-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján – mivel az önkormányzat törvényességi észrevételével nem értett egyet – az Alkotmánybírósághoz fordult, és kezdeményezte a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerület Önkormányzatának Képviselő-testülete által az önkormányzat tulajdonában levő bérlővel terhelt nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól alkotott 16/2007. (IV. 19.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 3. §-a és 9. § (1) bekezdése törvényességének vizsgálatát. Az indítvány benyújtását követően az indítványozó jogutódja, Budapest Főváros Kormányhivatalának vezetője észlelte, hogy az Ör.-t módosította az önkormányzat tulajdonában levő bérlővel terhelt nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól alkotott 16/2007. (IV. 19.) önkormányzati rendelet módosításáról és az önkormányzat tulajdonában álló vagyonnal való rendelkezés egyes szabályairól szóló 20/2009. (VI. 02.) önkormányzati rendelet módosításáról rendelkező 14/2010. (IV. 7.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Örmód.). A módosítás a vitatott szabályok tartalmát érdemben nem befolyásolta, az Ör.-ben elfoglalt helyük azonban megváltozott, ennek megfelelően az indítványozó az indítványban foglaltakat fenntartva, az Ör. 4. § (2) bekezdés első mondata, 4. § (3) és (4) bekezdése, valamint 11. § (2) bekezdése törvényességének vizsgálatát kezdeményezte. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. vitatott rendelkezései, amelyek arra adnak lehetőséget, hogy az önkormányzat értékhatárra tekintet nélkül versenytárgyalás mellőzésével adja el a helyiség bérlőjének az önkormányzat tulajdonában levő nem lakás céljára szolgáló helyiségeket, sértik az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 108. §-át. Az Áht. 108. §-a ugyanis előírja, hogy az államháztartás alrendszeréhez kapcsolódó – a költségvetési törvényben meghatározott értékhatár feletti – vagyont értékesíteni csak nyilvános versenyeztetés útján, a legjobb ajánlatot tevő részére lehet. Az indítvány benyújtásakor hatályos költségvetési törvény, a Magyar Köztársaság 2008. évi költségvetéséről szóló 2007. évi CLXIX. törvény 9. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezett, hogy a helyi önkormányzatok tekintetében az Áht. 108. § (1) bekezdésében szabályozott versenytárgyalás alkalmazása kötelező, amennyiben az érintett vagyontárgy forgalmi értéke a 25 millió forintot meghaladja. Az indítványozó szerint az önkormányzat a vitatott szabályok megalkotásakor csak a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 58. §-ára volt figyelemmel és figyelmen kívül hagyta az Áht. 108. § (1) bekezdését. Álláspontja szerint az Áht. 108. § (1) bekezdése, valamint a költségvetési törvény előírása alapján a 25 millió forintnál nagyobb értékű nem lakás céljára szolgáló helyiség bérlő részére történő elidegenítése csak a versenyeztetésre vonatkozó szabályok betartásával jogszerű. A kötelezően tartandó versenytárgyalás alapján kapott legjobb ajánlat közlésével kell felhívni az elővásárlási jog jogosultját, hogy kívánja-e jogát gyakorolni. Ez következik a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) elővásárlási jogot szabályozó 373. §-ából is, amelyet az Lt. eltérő szabályának hiányában az Lt. hatálya alá tartozó jogviszonyokban is alkalmazni kell. II. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásakor az alábbi jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe: 1. Az Lt.-nek az önkormányzat tulajdonában álló helyiségek elidegenítésére vonatkozó szabályai: „58. § (1) Ha a törvény másként nem rendelkezik, az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került helyiségre a bérlőt (bérlőtársat) elővásárlási jog illeti meg. (2) Az önkormányzat rendeletében határozza meg az (1) bekezdésben említett helyiségek vételárának mértékét, megfizetésének (részletfizetés, vételárengedmény stb.) módját és feltételeit. (3) Az önkormányzat rendeletében határozza meg az (1) bekezdésben nem említett egyéb helyiségei eladásának feltételeit.” „60. § Ha az önkormányzati, illetőleg az állami tulajdonban lévő helyiséget az e törvény alapján elővásárlásra jogosult veszi meg, a vételár mértéke a helyi forgalmi értéket nem haladhatja meg.” 2. Az Áht.-nak az indítványozó által felhívott szabálya: „108. § (1) Az államháztartás alrendszeréhez kapcsolódó – a költségvetési törvényben, az állami vagyon kezelésére vonatkozó kormányrendeletben, illetőleg a helyi önkormányzat rendeletében, valamint a helyi kisebbségi önkormányzat határozatában meghatározott értékhatár feletti – vagyont értékesíteni, a vagyon feletti vagyonkezelés jogát, a vagyon használatát, illetve a hasznosítás jogát átengedni – ha törvény vagy állami vagyon esetében törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabály kivételt nem tesz – csak nyilvános (indokolt esetben zártkörű) versenyeztetés útján, a legjobb ajánlatot tevő részére lehet. Nem vonatkozik ez a rendelkezés: a) a bérbeadásra, használatba adásra, vagyonkezelésbe adásra, amennyiben az államháztartási körbe tartozó szervezet, illetve jogszabályban előírt állami, önkormányzati feladatot ellátó gazdálkodó szervezet javára történik, b) ingatlancserére, amennyiben külön jogszabály – ide nem értve az önkormányzati rendeletet – a szolgáltatott ingatlan feletti rendelkezési jogot védetté nyilvánítással vagy más módon korlátozza, és az ellenszolgáltatás is ingatlan, c) a helyi önkormányzat korlátozottan forgalomképes és forgalomképes vagyonának az Ötv. 80/A. § (5) bekezdés szerinti vagyonkezelésbe adására.” 3. Az indítvány elbírálásakor hatályos költségvetési törvény, a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetéséről szóló 2010. évi CLXIX. törvény (a továbbiakban: Kt.) az értékhatárra nézve a következő rendelkezéseket tartalmazza: „72. § (1) A helyi önkormányzatok, települési és területi kisebbségi önkormányzatok tekintetében az Áht. 108. §-ának (1) bekezdésében szabályozott versenytárgyalás alkalmazása kötelező, amennyiben az érintett vagyontárgy forgalmi értéke a 25,0 millió forintot meghaladja. A helyi önkormányzat rendeletében, valamint a települési és területi kisebbségi önkormányzat határozatában ennél kisebb értékhatárt is meghatározhat.” 4. A Ptk.-nak az elővásárlási jogra vonatkozó rendelkezései: „373. § (1) Ha a tulajdonos meghatározott dologra nézve írásbeli megállapodással elővásárlási jogot enged, és a dolgot el akarja adni, a kapott ajánlatot a szerződés megkötése előtt köteles az elővásárlásra jogosulttal közölni. Nem terheli e kötelezettség a tulajdonost, ha annak teljesítése a jogosult tartózkodási helye vagy más körülményei miatt rendkívüli nehézséggel vagy számottevő késedelemmel járna. (2) Ha az elővásárlásra jogosult a tulajdonoshoz intézett nyilatkozatában az ajánlat tartalmát magáévá teszi, a szerződés közöttük létrejön. Ha a jogosult a szerződési ajánlat elfogadására általában megszabott határidő alatt ilyen nyilatkozatot nem tesz, a tulajdonos a dolgot az ajánlatnak megfelelően vagy annál kedvezőbb feltételek mellett eladhatja. (…) (6) Az elővásárlási jogra vonatkozó rendelkezéseket a jogszabályon alapuló elővásárlási jogra is alkalmazni kell. A jogszabályon alapuló elővásárlási jog a szerződéses elővásárlási jogot megelőzi.” 5. Az Ör.-nek az indítványozó által támadott szabályai: „4. § (2) Az Önkormányzat az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került helyiségre a bérlőnek a Tv.-ben biztosított elővásárlási joga gyakorlását úgy teszi lehetővé, hogy az eladásra számításba vehető helyiséget – az e rendeletben szabályozott eljárás keretében a bérlőnek felajánlja megvásárlásra. (…) (3) A (2) bekezdésben nem említett önkormányzati tulajdonú egyéb helyiségek elidegenítése során a bérlőt elővásárlási jog illeti meg, melynek gyakorlása az (2) bekezdésben foglaltak szerint történhet. (4) Azt a helyiséget, amelynek bérlője van, más személynek csak akkor lehet eladni, ha a bérlő elővásárlási jogával nem él.” „11. § (2) A pályázat kiírásáról, kiírás tartalmáról a Bizottság javaslata alapján a Kt. dönt. A pályázat kiírása előtt a helyiséget jelen rendeletben foglaltak szerint a bérlőnek, illetve az elővásárlásra jogosultnak kell vásárlásra felajánlani. Pályázat útján a helyiséget akkor lehet másnak eladni, ha az elővásárlásra jogosult e jogával nem él.” III. Az indítvány részben megalapozott. 1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy ellentétesek-e az Áht. 108. §-ával, valamint a Kt. 2. § (1) bekezdésével az Ör.-nek azok a rendelkezései, amelyek az önkormányzat tulajdonában álló helyiségeknek az Lt. 58. § (1) bekezdése alapján elővásárlási joggal rendelkező bérlők számára történő elidegenítését szabályozzák. Az Áht. 108. § (1) bekezdése előírja, hogy az államháztartás alrendszeréhez kapcsolódó, a Kt.-ben meghatározott értékhatárt meghaladó értékű vagyont értékesíteni – ha törvény vagy állami vagyon esetén törvényi felhatalmazás alapján kiadott jogszabály kivételt nem tesz – csak nyilvános versenyeztetés útján, a legjobb ajánlatot tevő részére lehet. E rendelkezés alapján a Kt.-ben meghatározott értékhatárt meghaladó értékű önkormányzati vagyon értékesítése esetén a versenytárgyalás tartása akkor kötelező, ha törvény ez alól kivételt nem tesz. Ilyen kivételeket állapít meg maga az Áht. 108. § (1) bekezdése a)–c) pontjában. Ez azonban nem zárja ki, hogy más törvény ne szabályozhatná az értékhatárt meghaladó értékű önkormányzati vagyon elidegenítésének további eseteit is. A Kt. 72. § (1) bekezdése az Áht. 108. § (1) bekezdésében előírt versenytárgyalás kötelező alkalmazását azokban az esetekben írja elő, ha az érintett önkormányzati vagyontárgy forgalmi értéke a 25 millió forintot meghaladja, az önkormányzat rendeletében ennél kisebb értékhatárt is megállapíthat. Tekintettel arra, hogy az Áht. 108. § (1) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy az ott szabályozott versenyeztetési eljárás kötelezettség alól az önkormányzati vagyon értékesítése esetében törvény kivételt tegyen, az Alkotmánybíróságnak eljárása során azt kellett vizsgálnia, hogy az Lt. 58. § (1)–(2) bekezdésébe, valamint 60. §-ába foglalt szabályok tekinthetők-e olyan rendelkezéseknek, amelyek az Áht. 108. § (1) bekezdésében előírt kötelező versenytárgyalás alól kivételt teremtenek. Az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került helyiségek értékesítésére az Lt. tartalmaz szabályokat. Az Lt. 58. § (1) bekezdése alapján – eltérő törvényi rendelkezés hiányában – az ilyen helyiségekre a bérlőt (bérlőtársat) elővásárlási jog illeti meg. Az Lt. e szabályán alapuló elővásárlási jog jogosultja részére történő elidegenítés esetére az 58. § (2) bekezdése rendeletalkotási kötelezettséget ír elő az önkormányzat számára. Ennek alapján az önkormányzat rendeletében határozza meg a helyiségek vételárának mértékét, megfizetésének módját (részletfizetés, vételárengedmény, stb.) és feltételeit. Az Lt. 60. §-a pedig előírást tartalmaz a vételár mértékére nézve is, azzal, hogy kimondja: ha az önkormányzati tulajdonban levő helyiséget az Lt. alapján elővásárlásra jogosult veszi meg, a vételár mértéke nem haladhatja meg a helyi forgalmi értéket. Az Ör. 14. § (1) bekezdése az Lt. e rendelkezéseinek megfelelően – általános szabályként – a helyiség helyi forgalmi értékében határozza meg vételárat. Az Ör. 14. § (2) bekezdése alapján a véteár a forgalmi érték 70 %-a akkor, ha a bérlő az Örmód. hatálybalépését megelőzően nyújtotta be vételi kérelmét, illetőleg a képviselő-testület határozatain alapuló emelt bérleti díj megfizetésére irányuló kötelezettségének eleget tett. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Lt. 58. § (2) bekezdésében, valamint 60. §-ában foglalt rendelkezés az Áht. 108. §-ának (1) bekezdésében adott felhatalmazás alapján megállapított törvényi kivételt tartalmaz a versenytárgyalás útján történő értékesítés kötelezettsége alól. Az Lt. 58. § (2) bekezdése ugyanis az 58. § (1) bekezdése alapján elővásárlási joggal rendelkező bérlő részére történő elidegenítés esetére kötelezően előírja, hogy a képviselő-testület önkormányzati rendeletben normatív módon határozza meg a vételár mértékét – lehetőséget adva vételárengedmény megállapítására is – és 60. §-ában vételár maximumot is megállapít erre az esetre nézve. Bár az Lt. maga nem írja elő, hogy a helyiségnek az Lt. alapján elővásárlási joggal rendelkező bérlője részére történő értékesítésekor a versenytárgyalás tartása nem kötelező, a vételár mértékének megállapítására vonatkozó rendelkezései kizárják a versenytárgyalás tartását. Az Lt. és az Lt. kötelező előírása alapján megalkotott önkormányzati rendelet szabályainak sérelme nélkül nincs lehetőség ugyanis a versenytárgyaláson elért legmagasabb vételár érvényesítésére, ha az a helyi forgalmi értéket, illetőleg az Ör.-ben normatív módon megállapított vételárat meghaladja. Az Lt.-nek az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került helyiségek bérlőit megillető elővásárlási jogot és a vételár megállapítására vonatkozó szabályokat a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény módosításáról rendelkező 1994. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Ltmód.) 1994. március 31-i hatállyal iktatta be az Lt.-be. Az Áht. 108. §-a már az Ltmód. elfogadásakor úgy rendelkezett, hogy „[a]z államháztartás alrendszereihez kapcsolódó – a költségvetési törvényben, illetőleg a helyi önkormányzatoknál a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott értékhatár feletti – vagyont elidegeníteni, a használat, illetve hasznosítás jogát átengedni – ha törvény kivételt nem tesz – csak nyilvános versenytárgyalás útján, a legjobb ajánlatot tevő részére lehet”. A törvényhozó tehát már az Áht. 108. § – indítványozó által hivatkozott – előírásának hatályban létekor döntött úgy, hogy az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került helyiségeknek a bérlő részére való elidegenítésére – értékhatárra tekintet nélkül – az Áht. 108. §-ában foglaltaktól eltérő szabályozásmódot alkalmaz. 1994. március 31-ét követően mind az Lt.-t, mind az Áht.-t – beleértve annak 108. §-át is – többször módosították, e módosítások során az Lt. 58. § (2) bekezdése és 60. §-a változatlan maradt, a törvényhozó nem vonta az Áht. 108. § (1) bekezdésében szabályozott versenytárgyalási kötelezettség körébe az önkormányzati helyiségeknek az Lt. 58. § (1) bekezdése alapján elővásárlási joggal rendelkező bérlők részére történő elidegenítését. (Hasonlóan foglalt állást a Legfelsőbb Bíróság Kfv. III. 37.153/2007/6. számú ítéletében.) Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör.-nek – az önkormányzati tulajdonú helyiségek Lt. alapján elővásárlási joggal rendelkező bérlői részére történő elidegenítésének szabályait megállapító, az indítványozó által vitatott – 4. § (2) bekezdés első mondata, 4. § (4) bekezdése nem sérti az Áht. 108. § (1) bekezdését és a Kt. 72. § (1) bekezdését, ezért e tekintetben az indítványt elutasította. 2. Az Lt. 58. § (1) bekezdése csak az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került helyiségek bérlői számára biztosít törvényen alapuló elővásárlási jogot. Az 58. § (2) bekezdésének és 60. §-ának a vételárra vonatkozó rendelkezései is csak a helyiségeknek ezen, elővásárlási joggal rendelkező bérlői részére történő elidegenítésére irányadóak. Az Lt. 58. § (1) bekezdésének hatálya alá nem tartozó helyiségek értékesítésére vonatkozóan az Lt. maga nem tartalmaz szabályozást, az 58. § (3) bekezdése csupán azt írja elő, hogy ezen helyiségek eladásának feltételeit önkormányzati rendeletben kell megállapítani. Az Lt. 58. § (1) bekezdésének hatálya alá nem tartozó helyiségek tekintetében tehát nincs olyan törvényi szabály, amely kivételt teremt az Áht. 108. § (1) bekezdésében szabályozott versenytárgyalás tartási kötelezettség alól. Ezen helyiségek értékesítése esetén amennyiben a helyiség forgalmi értéke meghaladja a költségvetési törvényben meghatározott értékhatárt az Áht. 108. § (1) bekezdésének és a Kt. 72. § (1) bekezdésének alkalmazása nem mellőzhető. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 4. § (3) bekezdése, valamint a 11. § (2) bekezdésének az a rendelkezése, amely az Lt. 58. § (1) bekezdésének hatálya alá nem tartozó helyiségek bérlői részére történő eladását, értékhatárra tekintet nélkül, ugyanazon feltételekkel teszi lehetővé, mint az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került helyiségek törvényi elővásárlási joggal rendelkező bérlője részére, törvénysértő. Ezért az Alkotmánybíróság e rendelkezéseket megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság a törvényellenesnek ítélt szabályokat – figyelemmel az önkormányzatnak az Lt. 58. § (3) bekezdésén alapuló jogalkotási kötelezettségére – pro futuro, 2011. november 30-i hatállyal semmisítette meg, ezzel időt kívánt biztosítani a jogalkotónak az új, törvényes szabályok megalkotására. A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Budapest, 2011. október 10. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró