20/2003. (IV. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatá

20/2003. (IV. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testületének a közbeszerzési eljárás kiírásával és elbírálásával összefüggő egyes kérdések szabályairól szóló 10/1999. (IV. 12.) sz. rendelete 1. § d) pontja, a 2. § (1) bekezdés a) pontjának ,,az Önkormányzat és’’ szövegrésze, a 2. § (1) bekezdésének c) pontja, a 2. § (2) bekezdésének ,,A CELER Kft. ügyvezető igazgatója saját hatáskörében gondoskodik a közbeszerzési eljárás szabályszerű, a Kbt. szabályainak megfelelő lefolytatásáról.’’ szövegrésze, a 4. § (1) bekezdésének c) pontja, továbbá a 13. § (4) bekezdésének ,,az Önkormányzat,’’ és a ,,valamint a CELER Kft.’’ szövegrésze alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti. A 2. § (1) bekezdése, a 2. § (2) bekezdése és a 13. § (4) bekezdése a megsemmisítést követően az alábbi szöveggel marad hatályban: ,,2. § (1) Az ajánlatkérő jogait és kötelezettségeit — a 4. § (1) bekezdésének c) pontjában meghatározottak kivételével — az ajánlatkérő nevében eljáró személy gyakorolja. Az 1. §-ban meghatározott szerveknek a Kbt. hatálya alá tartozó beszerzései esetében az ajánlatkérő nevében eljáró személy: a) A Polgármesteri Hivatal közbeszerzései esetében a Polgármester b) Egyéb költségvetési szerv közbeszerzései esetében: — ha az egyéb költségvetési szerv önálló gazdálkodási jogkörrel rendelkezik, akkor az egyéb költségvetési szerv vezetője, — ha az egyéb költségvetési szerv részben önálló gazdálkodási jogkörrel rendelkezik, akkor a KSZKI vezetője c)’’ ,,2. § (2) Az ajánlatkérő nevében eljáró személyek — az (1) bek. c) pont kivételével — a közbeszerzési eljárás lebonyolításával kapcsolatos feladataikat a Polgármesteri Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) útján látják el. A Hivatal belső feladatmegosztását polgármesteri és jegyzői együttes intézkedés szabályozza, mely e rendelet függelékét képezi. A közbeszerzésekkel kapcsolatos teendők koordinálására, valamint az ügyviteli, titkári teendők ellátására a jegyző egy köztisztviselőt köteles megbízni a Polgármester egyetértésével.’’ ,,13. § (4) Az Önkormányzat vagyonáról, a vagyontárgyak feletti tulajdonosi jogok gyakorlásáról szóló 23/1995. (XI. 28.) sz. rendelet 13. §-a az alábbi (5) bekezdéssel egészül ki: »E rendeletben a Polgármesteri Hivatal, a költségvetési intézmények közbeszerzéseinél a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. tv., valamint a közbeszerzési eljárás egyes kérdéseiről szóló önkormányzati rendelet rendelkezéseit kell alkalmazni.«’’ Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. A Budapest Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetője az Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testületének a közbeszerzési eljárás kiírásával és elbírálásával összefüggő egyes kérdések szabályairól szóló 10/1999. (IV. 12.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) egyes rendelkezései ellen törvényességi észrevételt tett. A képviselőtestület az észrevétellel csak részben értett egyet, ezért a közigazgatási hivatal vezetője a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ö tv.) 99. §-a (2) bekezdésének a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, s eljárást kezdeményezett az Ör. 1. § d) pontja, a 2. § (1) bekezdés a) pontjának ,,az Önkormányzat és’’ szövegrésze, a 2. § (1) bekezdésének c) pontja, a 2. § (2) bekezdésének ,,A CELER Kft. ügyvezető igazgatója saját hatáskörében gondoskodik a közbeszerzési eljárás szabályszerű, a Kbt. szabályainak megfelelő lefolytatásáról.’’ szövegrésze, a 4. § (1) bekezdésének c) pontja és a 13. § (4) bekezdésének ,,az Önkormányzat,’’ és a ,,valamint a CELER Kft.’’ szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Az indítványozó szerint a támadott rendelkezések ellentétesek a közbeszerzésről szóló 1995. évi XL. tör vénnyel (a továbbiakban: Kbt.), mivel a Kbt. 96. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján a helyi önkormányzat rendeletben szabályozhatja az általa alapított költségvetési szervek vonatkozásában a közbeszerzési eljárás kiírásával és elbírálásával kapcsolatos tevékenységre és az abban eljáró személyekre vonatkozó, a Kbt.-ben nem szabályozott rendelkezéseket. A Kbt. taxatíve meghatározza a költségvetési szerveket és a helyi önkormányzat, illetve a gazdasági társaság nem tartozik ebbe a körbe. Ugyancsak törvényellenesnek tartja az indítványozó, hogy a közbeszerzési eljárást lezáró határozat meghozatalának jogát önkormányzati bizottsági hatáskörbe utalja az Ör. 4. § (1) bekezdése c) pontja, mert álláspontja szerint erre kizárólag az elbíráló bizottság szakvéleménye alapján végső döntést hozó természetes személyt lehet csak meghatározni. Az indítványozó álláspontja szerint ezért Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Képviselő-testülete törvényi felhatalmazás hiányában alkotta meg az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezéseit, és ez sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. II. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta: 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: ,,44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.’’ 2. A Ö tv. indítvánnyal érintett rendelkezése: ,,16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem sza bályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.’’ 3. A Kbt. indítvánnyal érintett rendelkezései: ,,1. § E törvény hatálya alá tartoznak a következő szer vezeteknek a 2. § (1) bekezdése szerinti beszerzései: a) az állam, a helyi önkormányzat, a kisebbségi telepü lési önkormányzat, az országos, illetve a helyi kisebbségi önkormányzat, a települési önkormányzatok társulása, a központi, a helyi önkormányzati, az országos, illetve a helyi kisebbségi önkormányzati költségvetési szerv, a megyei, illetőleg a regionális fejlesztési tanács, az elkülönített állami pénzalap kezelője, a társadalombiztosítás igazgatási szerve; b) a köztestület és a köztestületi költségvetési szerv, valamint a közalapítvány; c) az a)—b) pontban meghatározott szervezet által vagy részvételével a vagyon egyharmadát meghaladó hozzájárulásával létrehozott, illetve a beszerzés megkezdésének időpontjában ilyen feltételekkel működő alapítvány, társadalmi szervezet, illetőleg az olyan közhasznú társaság, biztosító egyesület, víziközmű-társulat, ideértve ezek jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egységét is, amely felett az a)—b) pontban meghatározott szervezet a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény (a továbbiakban: Tpt.) szerinti irányítási jogokat gyakorol; d) a támogatásban részesített — az a)—c) pont hatálya alá nem tartozó — szervezet a támogatásból megvalósított beszerzés tekintetében, illetőleg a kezességvállalás értékétől függetlenül az a szervezet, melynek fizetési kötelezettségéért a Kormány az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) alapján kezességet vállalt és az erről szóló határozatban az így szerzett pénzforrásból történő beszerzésekre e törvény szabályait rendelte alkalmazni; e) a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 685. §-ának c) pontja szerinti gazdálkodó szervezet vagy a helyi önkormányzat feladatkörébe tartozó közszolgáltatás céljából alapított önkormányzati intézmény, ha országos, regionális vagy helyi közszolgáltató tevékenység gyakorlására jogszabály alapján kizárólagos jogosítvánnyal rendelkezik; f) a Magyar Távirati Iroda Részvénytársaság, a közszolgálati műsorszolgáltatók, valamint azok a közműsor-szolgáltatók, amelyek működését többségében közpénzből finanszírozzák; g) az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Részvénytársaság; h) a Magyar Fejlesztési Bank Részvénytársaság; i) az a gazdálkodó szervezet, melyben a Magyar Fejlesz tési Bank Részvénytársaság a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 1996. évi CXII. törvény 2. számú melléklet, III. Egyéb meghatározások, 3. pontja szerinti ellenőrző részesedéssel rendelkezik.’’ ,,2. § (1) Az 1. § szerinti szervezet árubeszerzése, építési beruházása, illetve a szolgáltatás megrendelése során, ha annak a 4. § (1) bekezdése szerinti értéke a beszerzés megkezdésekor külön meghatározott összeget eléri vagy meghaladja (a továbbiakban: közbeszerzés), köteles e törvény szabályai szerint eljárni. Az 1. § e) pontja szerinti szervezet szolgáltatás megrendelése esetén nem köteles a törvény szabályai szerint eljárni, ha a szolgáltatást olyan vállalkozástól szerzi be, amely felett a Tpt. 23. §-a szerint irányítást gyakorol, feltéve, hogy a tárgyévet megelőző három év során az irányított vállalkozás nettó árbevételének nyolcvan százaléka az irányító vállalkozással folytatott gazdasági tevékenységből keletkezett.’’ ,,10. § E törvény alkalmazásában … b) helyi önkormányzati költségvetési szerv: a (fő)polgár mesteri hivatal, a megyei önkormányzati hivatal, a körjegyzőség és a közös képviselő-testület hivatala, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének felügyelete alá tartozó egyéb költségvetési szervek, ideértve a hatósági igazgatási, intézményi és egyéb (nem haszonszerzésre irányuló tevékenységet folytató) igazgatási társulásokat is;’’ ,,25. § A közbeszerzési eljárás e törvényben meghatározott szabályaitól csak annyiban lehet eltérni, amennyiben azt e törvény kifejezetten megengedi.’’ ,,31. § (3) Az ajánlatkérő az ajánlatok elbírálására legalább háromtagú bizottságot hoz létre, amely szakvélemény készítésével segíti az ajánlatkérő nevében a közbeszerzési eljárást lezáró határozatot meghozó személy döntését.’’ ,,96. § (2) Felhatalmazást kapnak a helyi önkormányzatok, hogy — amennyiben ezt a helyi beszerzések száma és értéke indokolja — rendeletben szabályozzák az általuk alapított helyi önkormányzati költségvetési szervek vonatkozásában a) a közbeszerzési eljárás kiírásával és elbírálásával kapcsolatos tevékenységre és az abban eljáró személyekre vonatkozó — e törvényben nem szabályozott — rendelkezéseket; b) a 24. §-sal összhangban a 2. § (3) bekezdése szerinti értékhatár alatti beszerzésekre vonatkozó részletes szabályokat.’’ 4. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései: ,,1. § A rendelet hatálya kiterjed: a) b) Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Polgármesteri Hivatal (a továbbiakban: Polgármesteri Hivatal), c) Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat, illetve jog elődje által alapított költségvetési szervek (a továbbiakban: egyéb költségvetési szervek), továbbá a Kbt. 1. §-ában felsorolt többi szervek d) a CELER Kft. a részére nyújtott önkormányzati költségvetési támogatás terhére megvalósult beszerzések tekintetében a Kbt. 2. § (1) bekezdése szerinti közbeszerzéseire. A közbeszerzésekre a Kbt. 2. § (3) bekezdésében meghatározottak szerint az éves költségvetési törvényben megállapított értékhatárokat kell alkalmazni. (2) Az (1) bekezdés c) és d) pontjaiban meghatározottak kivételével Óbuda-Békásmegyer Önkormányzat Polgármesteri Hivatala az ajánlatkérő minden, a Kbt. szerint a helyi önkormányzat által kezdeményezett közbeszerzési eljárásban.’’ ,,2. § (1) Az ajánlatkérő jogait és kötelezettségeit — a 4. § (1) bekezdés c) pontjában meghatározott kivétellel — az ajánlatkérő nevében eljáró személy gyakorolja. Az 1. §-ban meghatározott szerveknek a Kbt. hatálya alá tartozó beszerzései esetében az ajánlatkérő nevében eljáró személy: a) Az Önkormányzat és a Polgármesteri Hivatal közbeszerzései esetében a Polgármester b) Egyéb költségvetési szerv közbeszerzései esetében: — ha az egyéb költségvetési szerv önálló gazdálkodási jogkörrel rendelkezik, akkor az egyéb költségvetési szerv vezetője, — ha az egyéb költségvetési szerv részben önálló gazdálkodási jogkörrel rendelkezik, akkor a KSZKI vezetője c) A CELER Kft. közbeszerzései esetében a társaság ügyvezető igazgatója. (2) Az ajánlatkérő nevében eljáró személyek — az (1) bek. c) pont kivételével — a közbeszerzési eljárás lebonyolításával kapcsolatos feladataikat a Polgármesteri Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) útján látják el. A Hivatal belső feladatmegosztását polgármesteri és jegyzői együttes intézkedés szabályozza, mely e rendelet függelékét képezi. A közbeszerzésekkel kapcsolatos teendők koordinálására, valamint az ügyviteli, titkári teendők ellátására a jegyző egy köztisztviselőt köteles megbízni a Polgármester egyetértésével. A CELER Kft. ügyvezető igazgatója saját hatáskörében gondoskodik a közbeszerzési eljárás szabályszerű, a Kbt. szabályainak megfelelő lefolytatásáról.’’ ,,4. § (1) A Képviselő-testület Pénzügyi és Közbeszerzési Bizottsága — a CELER Kft. közbeszerzéseinek kivételével — dönt: a) az önkormányzat éves költségvetésének elfogadása után a likviditási helyzet és a közbeszerzési tárgyának jellege alapján a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó beszerzések ütemezéséről, b) a pénzügyi feltételek fennállásának folyamatos felülvizsgálása alapján — szükség esetén — az ütemterv módosításáról, c) a szakmai véleményező bizottság írásos kiértékelése alapján a nyertes ajánlattevő kiválasztásáról.’’ ,,13. § (4) Az Önkormányzat vagyonáról, a vagyontárgyak feletti tulajdonosi jogok gyakorlásáról szóló 23/1995. (XI. 28.) sz. rendelet 13. §-a az alábbi (5) bekezdéssel egészül ki: »E rendeletben az Önkormányzat, a Polgármesteri Hivatal, a költségvetési intézmények, valamint a CELER Kft. közbeszerzéseinél a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. tv., valamint a közbeszerzési eljárás egyes kérdéseiről szóló önkormányzati rendelet rendelkezéseit kell alkalmazni.«’’ III. Az indítvány megalapozott. ,,A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörének korlátját egyrészről az Alkotmány, másrészről a helyi önkormányzatokról szóló törvény szabja meg.’’ [63/1991. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1991, 470., 471.] Az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdése szerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Ö tv. 16. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a képviselőtestület törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkot rendeletet. A Kbt. 96. § (2) bekezdése ad törvényi felhatalmazást az önkormányzat számára, hogy a Kbt. végrehajtására a helyi önkormányzat rendeletben szabályozza az általa alapított helyi önkormányzati költségvetési szervek vonatkozásában a közbeszerzési eljárás kiírásával és elbírálásával kapcsolatos tevékenységre és az abban eljáró személyekre vonatkozó — a Kbt.-ben nem szabályozott — rendelkezéseket, valamint a Kbt. 24. §-ával összhangban a Kbt. 2. § (3) bekezdése szerinti értékhatár alatti beszerzésekre vonatkozó részletes szabályokat. Az indítványozó a Kbt. rendelkezéseivel ellentétesnek tartotta az Ör. azon rendelkezéseit, amelyek szerint az Ör. hatálya a Óbuda-Békásmegyer Önkormányzatra és a CELER Kft.-re is kiterjednek, mivel azok nem helyi önkormányzati költségvetési szervek. A Kbt. 10. § b) pontja taxatíve meghatározza, hogy mely szervek minősülnek a Kbt. vonatkozásában helyi önkormányzati költségvetési szervnek: a (fő)polgármesteri hivatal, a megyei önkormányzati hivatal, a körjegyzőség és a közös képviselő-testület hivatala, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének felügyelete alá tartozó egyéb költségvetési szervek, ideértve a hatósági igazgatási, intézményi és egyéb (nem haszonszerzésre irányuló tevékenységet folytató) igazgatási társulásokat is. E körbe nem tartozik bele sem a helyi önkormányzat, sem a gazdasági társaságról szóló 1997. évi CXLIV. törvény hatálya alá tartozó gazdasági társaság, még abban az esetben sem, ha az az önkormányzat által alapított vagy részben önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaság. A Kbt. rendelkezéseivel ellentétes az olyan önkormányzati rendeleti szabályozás, amely a Kbt. 96. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján alkotott önkormányzati rendelet hatálya alá vonja a helyi önkormányzatot vagy a gazdasági társaságot. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 1. § d) pontja, a 2. § (1) bekezdés a) pontjának ,,az Önkormányzat és’’ szövegrésze, a 2. § (1) bekezdésének c) pontja, a 2. § (2) bekezdésének ,,A CELER Kft. ügyvezető igazgatója saját hatáskörében gondoskodik a közbeszerzési eljárás szabályszerű, a Kbt. szabályainak megfelelő lefolytatásáról.’’ szövegrésze és a 13. § (4) bekezdésének ,,az Önkormányzat,’’ és a ,,valamint a CELER Kft.’’ szövegrésze ellentétes a Kbt. 96. § (2) bekezdésével, s sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság e rendelkezéseket a rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor rámutat arra, hogy a Kbt. 1. §-a értelmében e törvény hatálya alá tartoznak — többek között — a helyi önkormányzatok 2. § (1) bekezdése szerinti beszerzései. Ezért az Ör. 2. § (1) bekezdés a) pontja ,,az Önkormányzat és’’ szövegrészének és a 13. § (4) bekezdése ,,az Önkormányzat,’’ szövegrészének megsemmisítése — mint ahogy az Alkotmánybíróság egy korábbi, hasonló ügy kapcsán a 35/2001. (VII. 11.) AB határozatában is megállapította — semmiképpen sem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzatok beszerzéseire vonatkozó jogi szabályozás megszűnik. Éppen ellenkezőleg, az Ör. kifogásolt rendelkezéseinek megsemmisítése következtében vált egyértelművé, hogy ,,a helyi önkormányzatok közbeszerzéseire törvényi szintű (Kbt.) szabályok vonatkoznak, és nem a helyi önkormányzat rendelete’’. (ABH 2001, 663., 666—667.) Az indítványozó ugyancsak a Kbt. rendelkezéseivel ellentétesnek tartotta, hogy az Ör. 4. § (1) bekezdés c) pontja az önkormányzati képviselő-testület Pénzügyi és Közbeszerzési Bizottsága hatáskörébe utalja a közbeszerzési eljárást lezáró határozat meghozatalát. A Kbt. 31. § (3) bekezdése szerint az ajánlatkérő az ajánlatok elbírálására legalább háromtagú bizottságot hoz létre, amely szakvélemény készítésével segíti az ajánlatkérő nevében a közbeszerzési eljárást lezáró határozatot meghozó személy döntését. A Kbt. 96. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazás pedig csak a törvényben nem szabályozott körben teszi lehetővé a helyi önkormányzat részére a rendeleti szabályozást, illetve a közbeszerzési eljárást lezáró határozatot meghozó személy esetében a Kbt. — a 25. §-ában foglaltak szerinti — a törvényben meghatározott szabályaitól való eltérést kifejezetten engedélyező rendelkezést nem tartalmaz. Mindezek alapján az Ör. 4. § (1) bekezdés c) pontja ellentétes a Kbt. hivatkozott rendelkezéseivel, s ezzel sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. Ezért az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint az Ör. 4. § (1) bekezdés c) pontját megsemmisítette. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró