12/2011. (III. 23.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló

12/2011. (III. 23.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Kiss László és dr. Kovács Péter alkotmánybírók különvéleményével – meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 94. § (2) bekezdés b) pontjának alkalmazásáról szóló 177/2009. (XII. 28.) FVM rendelet 1. § d) pontja alkotmányellenes, ezért azt a jelen határozat közzététele napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. 1. Az indítványozó a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 94. § (2) bekezdés b) pontjának alkalmazásáról szóló 177/2009. (XII. 28.) FVM rendelet (a továbbiakban: FVMr.) 1. § d) pontja alkotmányellenességének vizsgálatát és „törlését” kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. Az FVMr. támadott rendelkezése értelmében a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 94. § (2) bekezdés b) pontja alkalmazásának van helye a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Ftv.) 25/B. § (5) bekezdésében meghatározott rendelkezés esetén. Az Ftv. 25/B. § (5) bekezdése ingatlanügyi bírsággal rendeli sújtani azt, aki termőföldet használ, és ezt a tényt az ingatlanügyi hatósághoz nyilvántartásba vétel céljából az Ftv. 25/B. § (2) bekezdése szerinti határidőn belül nem jelenti be. Az indítványozó szerint a földhasználati nyilvántartásba történő bejelentés elmulasztásával ugyan a földhasználó meg valósítja a 94. § (1) bekezdés a) pontja szerinti jogszabálysértést, azonban ezzel nem valósul meg a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja szerinti, az életnek, a testi épségnek, a vagyonbiztonságnak, a közlekedés biztonságának, a környezet vagy a természet állapota fenntarthatóságának, közteherviselési kötelezettség teljesítésének vagy harmadik személy alapvető jogának közvetlen veszélyeztetése. Az indítványozó szerint a veszélyeztetés önmagában a mulasztással nem következik be, ahhoz más, jogellenes tevékenység is szükséges. Mindezekre tekintettel álláspontja szerint az FVMr. 1. § d) pontja ellentétes a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja rendelkezésével, mint magasabb szintű jogszabállyal és ezáltal az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe ütközik. 2. Az Alkotmánybíróság beszerezte a vidékfejlesztési miniszter állásfoglalását. II. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „37. § (3) A Kormány tagja törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésével rendeletet ad ki, amely törvénnyel és kormányrendelettel nem lehet ellentétes.” 2. A Ket. indítvánnyal érintett rendelkezései: „94. § (2) Nem alkalmazható az (1) bekezdés a) pontja a 13. § (2) bekezdés b) pontja hatálya alá tartozó jogszabályi rendelkezés vagy az adatszolgáltatási vagy bejelentési kötelezettséget előíró jogszabályi rendelkezésnek a 13. § (2) bekezdés d) vagy e) pontja szerinti eljárásban megállapított megsértése esetén, valamint ha (...) b) azt jogszabály – a jogszabálysértés és a jogkövetkezmény alkalmazását megalapozó jogszabályi rendelkezés tételes megjelölésével – azért zárja ki, mert a jogszabálysértés, a hatósági határozat megsértése vagy az (1) bekezdés a) pontja szerinti határidő biztosítása az életet, a testi épséget, a vagyonbiztonságot, a közlekedés biztonságát, a környezet vagy a természet állapotának fenntarthatóságát, közteherviselési kötelezettség teljesítését vagy harmadik személy alapvető jogát közvetlenül veszélyezteti vagy veszélyeztetné, (...)” „174. § (4) Felhatalmazást kapnak a feladatkörrel rendelkező miniszterek, hogy rendeletben határozzák meg azon jogszabályi rendelkezések körét, amelyek megsértése esetén a 94. § (2) bekezdés b) pontja alkalmazásának van helye.” 3. Az FVMr. indítvánnyal támadott rendelkezései: „1. § A közigazgatási eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 94. § (2) bekezdés b) pontja alkalmazásának van helye (...) d) a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 25/B. § (5) bekezdésében; (...) meghatározott rendelkezések esetén.” III. Az indítvány megalapozott. 1. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése szerint a Kormány tagja által kiadott rendelet nem lehet ellentétes törvénnyel. Mivel az indítványozó az FVMr. támadott rendelkezésének a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjával való ellentétét állította, az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett a Ket. 94. §-ának tartalmát. A Ket. 94. §-a a jogszabályban, illetve hatósági határozatban foglalt előírások megsértése esetén a hatóság által az ellenőrzés keretében alkalmazandó jogkövetkezmények szabályait tartalmazza. A jogkövetkezmények alkalmazásának jelenleg is hatályos rendjét lényegében a Magyar Köztársaság 2010. évi költségvetését megalapozó egyes törvények módosításáról szóló 2009. évi CIX. törvény (a továbbiakban: Kmtv.) állapította meg. Ennek alapján a Ket. 94. § (1) bekezdése szerint, ha a hatóság a hatósági ellenőrzés eredményeként megállapítja, hogy az ügyfél a jogszabályban, illetve hatósági határozatban foglalt előírásokat megsértette, főszabályként a fokozatosság elve alapján kell eljárnia a jogkövetkezmények alkalmazásánál. Ennek megfelelően, ha a jogszabály vagy hatósági határozat megsértése a jogellenes magatartás megszüntetésével vagy a jogszerű állapot helyreállításával – újabb hatósági eljárás lefolytatása nélkül – orvosolható, a hatóság felhívja az ügyfél figyelmét a jogszabálysértésre, és a jogkövetkezményekre történő figyelmeztetéssel végzésben kötelezi annak megszüntetésére. A hatóságnak további jogkövetkezmény alkalmazására irányuló – a hatáskörébe tartozó – eljárás (például bírságolási eljárás) hivatalból történő megindítására akkor van lehetősége, ha a jogsértés megszüntetésére kötelező végzésben meghatározott határidő eredménytelenül telt el, vagy ha a további jogkövetkezmény alkalmazását megelőző felhívás (a továbbiakban: megelőző felhívás) alkalmazása kizárt. A Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja lehetővé teszi, hogy jogszabály a megelőző felhívás alkalmazását meghatározott esetekben kizárja. Ilyen esetnek minősül, ha a jogszabálysértés, a hatósági határozat megsértése vagy a megelőző felhívásban megjelölt határidő biztosítása a rendelkezésben megjelölt valamely kiemelkedően fontos érdeket – az életet, a testi épséget, a nemzetbiztonságot, a vagyonbiztonságot, a közlekedés biztonságát, a környezet vagy a természet állapotának fenntarthatóságát, közteherviselési kötelezettség teljesítését vagy harmadik személy alapvető jogát – közvetlenül veszélyezteti vagy veszélyeztetné. A Ket. 174. § (4) bekezdése alapján a feladatkörrel rendelkező miniszterek kapnak felhatalmazást, hogy rendeletben határozzák meg azokat a – jogszabálysértés és a jogkövetkezmény alkalmazását megalapozó – jogszabályi rendelkezéseket, amelyek esetén kizárt a megelőző felhívás alkalmazása (a további jogkövetkezmény alkalmazása előtt). Ilyen jogszabályi rendelkezés meghatározására a miniszternek a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjának végrehajtása érdekében, annak keretei között, az ott megjelölt valamely kiemelkedően fontos érdekre tekintettel van lehetősége, ezért az Alkotmánybíróságnak meg kellett vizsgálnia, hogy az FVMr. támadott rendelkezése esetén valamelyik kiemelkedően fontos érdek fennáll-e. 2. Az FVMr. 1. § d) pontja az Ftv. 25/B. § (5) bekezdésében meghatározott eset tekintetében zárja ki a megelőző felhívás alkalmazását. Az Ftv. 25/B. § (2) bekezdése szerint, aki egy hektárt meghaladó területű termőföldet használ, köteles a használatot annak megkezdésétől számított harminc napon belül az ingatlanügyi hatósághoz nyilvántartásba vétel céljából bejelenteni. Az (5) bekezdés alapján az ingatlanügyi hatóság bírsággal sújtja a bejelentést elmulasztó földhasználót. 3. A miniszteri állásfoglalás szerint az FVMr. támadott rendelkezése nem ellentétes a Ket.-tel, ennek alátámasztását három főbb érvcsoporttal indokolta. 3.1. Egyrészt, a termőföld hazánk egyik legkülönlegesebb véges erőforrása, amely semmivel nem pótolható, és amely a biológiai és társadalmi lét alapját jelenti. A földhasználati viszonyok az agrárgazdaságban alapvető fontossággal bírnak, ezért az ezzel kapcsolatos nyilvántartásnak – amely közhiteles nyilvántartásnak minősül – a szerepe kétségbevonhatatlan. A közigazgatás számára aránytalan terhet jelentene, ha megelőző felhívás alkalmazása nélkül nem lehetne azonnal bírságolni és a bejelentési készség is jelentősen gyengülne, ami kihatna a földhasználati nyilvántartás céljára és „naprakészségére”. 3.2. Másrészt, a Ket. 82. § (1) bekezdése alapján hatósági nyilvántartással kapcsolatos eljárásokban törvény a Ket.-től eltérően rendelkezhet, ezért a földhasználati nyilvántartás vonatkozásában az Ftv. szabályai megelőzik a Ket. szabályait. Ha az eltérés önmagában az Ftv. alapján is meg valósul, akkor az FVMr.-nek az ezzel összhangban lévő 1. § d) pontja nem kerül ellentétbe a Ket.-tel. 3.3. Harmadrészt, a földhasználati nyilvántartás olyan közhiteles nyilvántartás, amelyhez számos jog és kötelezettség, valamint a környezet vagy természet állapotának a fenntarthatósága is köthető, és ezeket hátrányosan érinti az azonnali szankcionálás lehetőségének kizárása. A földhasználati nyilvántartás adatai nélkülözhetetlenek: a mezei kárt okozó nyomvonalas beruházásokkal érintett földhasználók felkutatásához és a károk megtérítéséhez; a mezőgazdaságban felhasznált gázolaj utáni jövedékiadó-visszatérítés jogosultjának meghatározásához; valamint az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból nyújtott agrár-környezetgazdálkodási támogatások igénybevételéhez. A termőföldre vonatkozó, törvényben előírt elővásárlási jog és előhaszonbérleti jog gyakorlásának jogszerűsége, valamint a haszonbérletre vonatkozó törvényi korlátozások a földhasználati nyilvántartás adatai alapján ellenőrizhetőek; a földhasználati nyilvántartásba történő bejegyzés hiánya továbbá komoly gondot okozhat egy felszámolási eljárás során végrehajtás alá vont földrészlet árverezésénél, hiszen sem a felszámoló (végelszámoló), sem az árverezők nem lesznek tudomással arról, hogy az árverezéssel érintett földrészleten a tulajdonoson kívül más személynek földhasználati joga van, márpedig az árverési vevő a korábbi tulajdonos, mint haszonbérbeadó jogutódja lesz. A hasznosítási kötelezettség és a parlagfű-mentesítési kötelezettség alanya a mindenkori földhasználó, ezért e kötelezettségek teljesítésének ellenőrzése és kikényszerítése a nyilvántartás hiányában jelentős késedelmet szenved. 4. Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartotta az állásfoglalásban kifejtett szempontok érdemi vizsgálatát. 4.1. Az Alkotmánybíróság elsőként azzal az érvvel foglalkozott, miszerint a megelőző felhívás alkalmazása a közigazgatás számára többletterhet jelent, és gyengíti a földhivatali nyilvántartás céljának érvényesülését. Az Alkotmánybíróság elismeri, hogy a Ket. 94. §-a szerinti, a fokozatosság elvét érvényesítő szabályozás jogsértő magatartás esetén is lassabbá teheti a földhivatal reakcióképességét és ezzel a jogsértők szankcionálását. Ugyanakkor a Ket. 94. §-a a jogsértések szankcionálása mellett az ügyfelek fokozottabb kíméletét is célul tűzi ki, ami természetszerűleg befolyásolja a hatósági jogérvényesítés „hatékonyságát”. A törvényhozó a Ket. hatályos 94. §-ában foglalt feltételrendszer meghatározásakor elvégezte azt a mérlegelést, hogy mely esetekben teszi lehetővé a miniszternek, hogy valamely eljárásban megengedje, hogy az eljáró hatóságnak jogsértés esetén azonnal lehetősége legyen szankcionálni, illetve, hogy mely esetekben kell megadni a lehetőséget az ügyfélnek – a megelőző felhívás alkalmazásán keresztül —, hogy a hibát kijavítsa. Amikor az Alkotmánybíróság egy rendelet törvénybe ütközését vizsgálja, nincs arra lehetősége, hogy a rendelet által érvényesítendő szakpolitikai célok érdekében felülvizsgálja a törvényhozó akaratát szakpolitikai indokoltság, illetve célszerűség szempontjából. 4.2. A Ket. 82. § (1) bekezdése alapján hatósági nyilvántartással kapcsolatos eljárásokban törvény a Ket.-től eltérően rendelkezhet. A „hatósági nyilvántartással kapcsolatos eljárás” fogalmát ugyanakkor az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem indokolt olyan tágan értelmezni, hogy a tárgybeli bírságolási eljárást is belevonjuk. A földhasználat (nyilvántartásba) be nem jelentése miatti bírságolás (vagy felhívás) ugyanis már nem a nyilvántartásba vételi eljárás, illetve nem a nyilvántartás-vezetés része, hanem hatósági ellenőrzési eljárás, illetve az ennek a keretében alkalmazott jogkövetkezmény (az erre vonatkozó általános eljárási szabályokat sem a Ket. „Hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás” című V. Fejezete, hanem a „Hatósági ellenőrzés” című VI. Fejezete tartalmazza). A fenti alapon tehát az Ftv., illetve különösen az ezzel „összhangban lévő” FVMr. nem térhet el a Ket.-től. Az Ftv.-nek a jelen ügyben érintett 25/B. § (5) bekezdése egyébként nem is tér el a Ket.-től, mivel anyagi jogi szabályokat tartalmaz [a jogsértést (földhasználat be nem jelentése) és a jogkövetkezményt (pénzbírság) határozza meg], míg a Ket. a jogkövetkezmény alkalmazására vonatkozó eljárási rendet állapítja meg, ezért a két törvény egymásra tekintettel, egymással összhangban értelmezhető. 4.3. Az Alkotmánybíróság a környezet vagy természet állapotának a fenntarthatóságára, illetve harmadik személyek jogainak érintettségére vonatkozó szempontokkal kapcsolatban a következőket állapította meg: A Ket. 94. §-a csak akkor teszi lehetővé, hogy a felhatalmazása alapján kiadott miniszteri rendelet kizárja a megelőző felhívás alkalmazását, ha három konjunktív feltétel érvényesül, azaz, ha a jogszabálysértés (ebben az esetben a bejelentési kötelezettség elmulasztása) vagy a jogszabálysértést követően a megelőző felhívással járó határidő biztosítása [1] a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában megjelölt valamely kiemelkedően fontos érdeket [2] közvetlenül [3] veszélyezteti vagy veszélyeztetné. A miniszteri állásfoglalásban felhozott példák valóban érintik a környezetet, illetve különböző jogokat és érdekeket, de vagy nem alapvető jogot, vagy nem harmadik személy jogát (hanem adott esetben a földhasználóét) érintik, illetve a Ket.-ben meghatározott kiemelkedően fontos érdeket nem közvetlenül (hanem csak közvetetten) veszélyeztetik. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján – a szabályozás szakpolitikai indokoltságának vitatása nélkül – megállapította, hogy a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában meghatározott három feltétel egyszerre semelyik esetben sem teljesül, ezért a miniszteri állásfoglalás nem igazolja az FVMr. támadott pontjának a törvényességét. 5. Az Alkotmánybíróság a miniszteri állásfoglalásban kifejtetteken túl is vizsgálta, hogy az Ftv. 25/B. § (5) bekezdése vonatkozásában felmerül-e olyan ok, amely megalapozza a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában meghatározott kiemelkedően fontos érdek érintettségét. A Ket. 94. §-a alapján nem lehetetlen, hogy a megelőző felhívás alkalmazása ne csak tevőleges magatartásban, hanem mulasztásban megnyilvánuló jogsértés esetén is kizárható legyen. Erre figyelemmel elméletileg – a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjának keretei között – a bejelentési vagy más adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztása esetén is elképzelhető szankció alkalmazása, megelőző felhívás nélkül is. A jelen ügyben – egyébként szabályos termőföld-használat esetén – önmagában a használat bejelentésének az elmaradása és a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában meghatározott kiemelkedően fontos érdekek közül az élet, a testi épség, a nemzetbiztonság, a vagyonbiztonság, a közlekedés biztonsága, közteherviselési kötelezettség teljesítése vagy harmadik személy alapvető joga között nem mutatható ki összefüggés. A megelőző felhívás alkalmazásának kizárására a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontja alapján a – termőföld-használat szempontjából potenciálisan releváns – környezet vagy természet állapotának fenntarthatóságával összefüggő jogsértés esetén is lehetőség van, de csak akkor, ha a jogsértés a környezet vagy a természet állapotának fenntarthatóságát közvetlenül veszélyezteti vagy veszélyeztetné. Az Alkotmánybíróság nem talált olyan körülményt, amely azt igazolná, hogy – az egyébként szabályos termőföld-használat esetén – önmagában a használat bejelentésének az elmaradása a környezet vagy természet állapota fenntarthatóságának – vagy a Ket.-ben megjelölt más kiemelkedően fontos érdeknek – a közvetlen veszélyeztetésével járna. 6. A Kmtv. 35. §-ához fűzött indokolás a Ket. 94. §-ában foglalt szabályozás célját az alábbiakban jelöli meg: „A jogszabályi rendelkezések megsértése sok esetben nem szándékos rosszakarat, hanem figyelmetlenség vagy gondatlanság eredménye. Ebben a körben is találhatóak olyan jogsértések, amelyeket már az első alkalommal is szankcionálni kell, mivel az életet, a testi épséget, a közteherviselési kötelezettség teljesítését vagy más, kiemelkedően fontos érdeket érintenek. Azon jogsértések esetében azonban, amelyek orvosolhatóak és első alkalommal fordulnak elő, nem az az állam célja, hogy mindenáron szankcionálja a szabályt be nem tartó személyt vagy vállalkozást, hanem az, hogy a hibát az érintett kijavítsa. A törvény a közigazgatási hatósági eljárásra vonatkozó általános szabályok módosításával ennek törvényi alapjait teremti meg.” Az Alkotmánybíróság már korábbi határozatában is megállapította, hogy „[a]z Alkotmány [...] rendelkezései alapján a jogforrási hierarchia alkotmányosan védett rendjéből (a felhatalmazás kérdését követően) az is következik, hogy alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése a miniszteri jogalkotás korlátjaként egyértelműen kimondja, hogy a miniszter rendelete törvénnyel és kormányrendelettel nem lehet ellentétes.” [116/2008. (IX. 26.) AB határozat, ABH 2008, 968, 973.] A jogforrási szintek és a hierarchikus rend betartása garanciális jelentőségű, mely jelen esetben a Ket. 94. §-ában foglalt szabályozás – azaz főszabályként a fokozatosság elvét figyelembe vevő jogkövetkezmény-alkalmazás – céljának meg valósulását érinti. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az FVMr. 1. § d) pontja – mivel a Ket. 94. § (2) bekezdés b) pontjában megjelölt valamely kiemelkedően fontos érdekre tekintet nélkül zárja ki a megelőző felhívás alkalmazását – ellentétes az Alkotmánynak a jogforrási hierarchiát tartalmazó 37. § (3) bekezdésével, ezért elrendelte az alkotmányellenes rendelkezésnek a határozat közzététele napjával történő megsemmisítését. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Budapest, 2011. március 21. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke