52/2003. (XI. 11.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzé

52/2003. (XI. 11.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján — dr. Bihari Mihály, dr. Czúcz Ottó, dr. Holló András, dr. Strausz János alkotmánybírók különvéleményével — meghozta a következő Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 114/2003. (VIII. 5.) OVB határozatát helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. Az indítványozók a Munkáspárt Központi Bizottsága, a Baloldali Front-Munkás Ifjúsági Szövetség és a Társadalmi Demokráciáért Mozgalom nevében aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtottak be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos népszavazást kívánnak kezdeményezni a következő kérdésben: ,,Egyetért-e Ön azzal, hogy az egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak maradjanak állami, önkormányzati tulajdonban, ezért az Országgyűlés semmisítse meg az ezzel ellentétes törvényt?’’ Az OVB az előtte folyó eljárás során megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a hatályos törvényi rendelkezésekben meghatározott formai, valamint a feltett kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért a hitelesítésnek akadálya nincs. Erre tekintettel az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és az azon szereplő kérdéseket az ügyben meghozott 114/2003. (VIII. 5.) OVB határozatával hitelesítette. A határozat a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 117. §-án, 118. § (3), (4) és (5) bekezdésein, 130. § (1) bekezdésén, valamint az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-án, 10. §-án, továbbá 13. §-án alapult. II. Az OVB határozata ellen egy magánszemély és a Humán Egészségügyi Magánszolgáltatók Egyesülete nevében az elnök és a főtitkár nyújtottak be kifogásokat. Az Alkotmánybíróság a határozat ellen a törvényes határidőn belül érkezett kifogásokat — tartalmi azonosságukra tekintettel — egyesítette és egy eljárásban, soron kívül bírálta el. Az egyik kifogást tevő szerint az Nsztv. 10. § a) pontja alapján az OVB-nek meg kellett volna tagadnia az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, mivel az abban foglalt kérdés — szerinte — ,,nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe’’. Úgy véli, hogy a hitelesített kérdés alapján az eredményes népszavazás az Országgyűlést törvény megsemmisítésére kötelezi, a jogszabályok megsemmisítésére ugyanakkor az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése alapján csak az Alkotmánybíróság jogosult. A másik kifogást tevő szerint az OVB egyrészt: nem volt tekintettel az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglaltakra, amely szerint a népszavazásra feltett kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelmű választ lehessen adni; másrészt: figyelmen kívül hagyta az Alkotmánybíróság 25/1999. (VI. 7.) AB határozatát, amelyben az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az alkotmánymódosítás csak az Alkotmányban előírt eljárási rendben [Alkotmány 24. § (3) bekezdés] történhet. Véleménye szerint az sem teljesen egyértelmű, hogy egy eredményes ügydöntő népszavazást követően mely törvényt kellene megsemmisítenie az Országgyűlésnek. A kifogást tevő álláspontja szerint az önkormányzati tulajdon esetében nem kerülhető meg a kérdésben foglaltak összevetése az Alkotmány 12. § (2) bekezdésében, valamint 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (1) bekezdésében, továbbá 8. §-ának (2) bekezdésében foglaltakkal. Ezek a felhívott törvényi rendelkezések — állítása szerint — egyértelműen rögzítik az önkormányzatok tulajdonhoz való jogát, valamint a tulajdonnal való rendelkezésnek a jogát. ,,A kifogásolt kérdés ellentétes ezekkel a rendelkezésekkel, mert megfosztaná az önkormányzatokat a tulajdonukban lévő egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak feletti jelenleg az Alkotmány és az Ötv. alapján őket megillető rendelkezési joguktól. Ezért levonható az a következtetés is, hogy az Ötv.-vel való összhang hiánya mellett a kérdés burkolt alkotmánymódosításra irányul.’’ Az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Eüsztv.) 2. §-ának b) pontja szerint — állítja a kifogást emelő — egészségügyi közszolgáltatás a részben vagy egészben az államháztartás terhére finanszírozott egészségügyi szolgáltatás. Az Eüsztv. 8. §-ának (1) bekezdése szerint pedig — mondja — egészségügyi közszolgáltatás nyújtására bármely egészségügyi szolgáltató jogosult, ha a külön jogszabályban foglaltaknak megfelelően egészségügyi szolgáltatás nyújtására jogosító mű ködési engedéllyel rendelkezik és az Országos Egészségbiztosítási Pénztár igazgatási szerveivel finanszírozási szerződést köt, vagy az egészségügyi szolgáltatásra költségvetési támogatásban részesül. Egészségügyi közszolgáltatást nyújtó szolgáltató tehát ez alapján nem csupán állami vagy önkormányzati tulajdonban lévő egészségügyi szolgáltató lehet. Állítása szerint súlyos problémát okozhat jelenlegi formájában az OVB által jóváhagyott kérdés, mert az érinti az állami önkormányzati tulajdonon kívül eső, de egészségügyi közszolgáltatást nyújtó intézmények tulajdonviszonyait. Márpedig — mondja — az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. Kifejti továbbá, hogy az egészségügy területén számos magántulajdonban lévő egészségügyi szolgáltató van, amelyek ugyanakkor közszolgáltatást végeznek, mivel társadalombiztosítási, illetve — a szolgáltatás jellegétől függően — költségvetési támogatásban részesülnek (tipikusan ilyen a dialízis ellátás, otthoni szakápolás, labordiagnosztika, röntgendiagnosztikai ellátások, patológia jelentős része stb.). Azonban — állítja — nemcsak ezekre a szolgáltatókra, hanem az egyházak által fenntartott intézményekre nézve is hátrányos lehet, ha egészségügyi közszolgáltatást csupán állami, illetve önkormányzati intézmények nyújtanának. Visszaállamosítás fenyegethet minden egészségügyi szolgáltatót, így a háziorvosi és a gyógyszertári intézményrendszert is. Hivatkozik továbbá a kifogást tevő az Alkotmány 9. §-ára is, amelynek értelmében a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. III. Az Alkotmánybíróság a 114/2003. (VIII. 5.) OVB határozat ellen benyújtott kifogásokat az alábbi jogszabályi rendelkezések alapulvételével vizsgálta meg: 1. Az Alkotmány szerint: ,,9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.’’ ,,12. § (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányza tok tulajdonát.’’ ,,13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdon hoz való jogot.’’ ,,19. § (3) E jogkörében az Országgyűlés ... b) törvé nyeket alkot’’ ,,28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeménye zés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.’’ ,,44/A. § (1) A helyi képviselő-testület: b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,’’ ,,70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.’’ 2. Az Nsztv. értelmében: ,,10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvény ben foglalt követelményeknek, d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárás ról szóló törvényben foglalt követelményeknek.’’ ,,13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. (2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani.’’ 3. A Ve. alapján: ,,117. § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabá lyi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti.’’ ,,130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet — az Alkotmánybírósághoz címezve — az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. ... (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.’’ IV. 1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. A Ve. 130. § (1) bekezdése alapján az OVB aláírásgyűjtő ív, illetve a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen kifogás nyújtható be az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.] Az Alkotmánybíróság a jogorvoslati eljárása során feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.] 2. Az Alkotmánybíróság által az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatban megfogalmazott kritériumok alapján a népszavazásra bocsátandó kérdés akkor egyértelmű, ha az kétséget kizáróan megválaszolható, eldöntendő kérdés esetében arra ,,igen’’ vagy ,,nem’’ felelet adható. A kérdésnek világosnak és kizárólag egyféleképpen értelmezhetőnek kell lennie. (ABH 2001, 399, 403.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jelen ügyben az országos népszavazást kezdeményezők által megfogalmazott kérdés egyértelmű és világos, az kétséget kizáróan megválaszolható és kizárólag egyféleképpen értelmezhető. Az Eüsztv. hatálybalépésének időpontjához közeleső időben benyújtott népszavazási kezdeményezésből következik, hogy a feltett kérdés az Eüsztv.-re utal akkor, amikor az ,,ezzel ellentétes törvény’’-ről szól, így nem merül fel az a dilemma, hogy egy eredményes ügydöntő népszavazást követően mely törvényt kellene ,,megsemmisítenie’’ az Országgyűlésnek. Az ezt vitató indítványozó maga is hangsúlyozza: ,,A népszavazást kezdeményezők egyéb irányú megnyilvánulásaiban ugyan arra lehet következtetni, hogy szándékuk az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Eüszt.) megsemmisítésére irányul.’’ Az egyik kifogást tevő — anélkül, hogy kifejezetten kimondaná — kifogásolja a ,,maradjanak’’ szó használatát is a kérdésben, mondván, hogy egy eredményes népszavazás ,,megfosztaná az önkormányzatokat a tulajdonukban lévő egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak feletti jelenleg az Alkotmány és az Ötv. alapján őket megillető rendelkezési joguktól.’’ Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a feltett kérdés nem utal arra, hogy egy eredményes népszavazás esetén a már létrejött status quot (praxis privatizáció, magánklinikák stb.) is meg kellene változtatni. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza továbbá: a törvényalkotás jogában benne foglaltatik a törvény módosításának, kiegészítésének, hatályon kívül helyezésének a joga is. A kérdésfeltevő akarata nyilvánvalóan arra irányult, hogy az Országgyűlés iktassa ki azokat a rendelkezéseket, amelyek lehetővé tennék a kórházak, egészségügyi közszolgáltató intézmények állami, önkormányzati tulajdonból kikerülését. Ezt az egyértelmű akaratát a ,,megsemmisítés’’ szóval fejezte ki, bízva abban, hogy az új rendelkezések megsemmisítésével éppen hogy a szóban forgó intézményeknek, kórházaknak az állami és önkormányzati tulajdonban maradása erősíthető meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Nsztv. 13. § (1) bekezdése nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technicusait vegyék alapul. Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe a népszavazásra szánt kérdés célszerűségi vizsgálata sem. [52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 403.] 3. A népszavazáshoz való jog alanyi jogi jellegéből következően és e politikai jog teljesebb érvényesülése érdekében a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésekor, jogorvoslati eljárása során az Alkotmánybíróságnak megszorítóan kell értelmeznie a saját hatáskörét. [52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 402.] Ez azonban nem jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróságnak ne lenne kötelessége a népszavazásra feltett kérdés egyértelműségének vizsgálatakor a legkörültekintőbben eljárnia. A felteendő kérdés egyértelműségének vizsgálatakor nemcsak azt állapítja meg, hogy az ajánlási jogukkal élni kívánó választópolgárok képesek-e véleményt formálni népszavazási kezdeményezés tárgyát alkotó kérdésről, de figyelmet kell fordítani arra is, vajon a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint terheli-e jogalkotási kötelezettség. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglaltak alapján az Országgyűlés törvényeket alkot. Ennek korlátja az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése, amely szerint az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Az Alkotmánybíróságnak jogorvoslati eljárása során nem feladata annak tisztázása, hogy a magyar jog hatályos szabályrendszere milyen jogi rendelkezéseket tartalmaz a népszavazásra bocsátandó kérdéssel kapcsolatban. Az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni: terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. [52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 403, 404.] A sikeres és eredményes népszavazás eredményeképpen nyilvánvaló, hogy az Országgyűlésnek meg kellene változtatnia az Eüsztv.-t. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a népszavazásra feltenni szándékolt kérdés alkalmas arra, hogy annak alapján a jogalkotó eldöntse: fakad — pontosan meghatározható — jogalkotási kötelezettsége az akkor hatályos jogszabályok szerint az eredményes népszavazás nyomán. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak azt a kifogást, amely a kérdés egyértelműségét vitatta. 4. Az egyik kifogást tevő szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítését azért is meg kellett volna tagadni, mivel az abban foglalt kérdés ,,nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe’’. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Országgyűlés — a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerveként [Alkotmány 19. § (1) bekezdés] törvényeket alkot [Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pont], mely törvényeknek — az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében — szabályozniuk kell az egészségügyi ellátást is [ a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 5. § j) pont]. A kifogást emelő állításaival ellentétben tehát az egészségügyi ellátást érintő — konkrét tárgytól független — törvényhozás joga [Alkotmány 25. § (2) bekezdése] megilleti az Országgyűlést. Azaz: a kifogással támadott országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés [Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése]. 5. Az egyik kifogást tevő szerint az önkormányzati tulajdont érintően vizsgálni kell az Alkotmány 12. § (2) bekezdésében, 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában, az Ötv. 1. § (1) bekezdésében és 8. § (2) bekezdésében foglaltakat is. Álláspontja szerint a kifogásolt kérdés azért ellentétes ezekkel a rendelkezésekkel, mert az annak alapján lefolytatott országos népszavazás eredménye megfosztaná az önkormányzatokat a tulajdonukban lévő egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak feletti, jelenleg az Alkotmány és az Ötv. alapján őket megillető rendelkezési joguktól. Ezért — állítja — a kérdés burkolt alkotmánymódosításra irányul. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megjegyzi: az Alkotmány 44/C. §-ában megfogalmazott második szabály szerint az önkormányzatok alapjogai a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvénnyel korlátozhatók. [1671/B/1991. AB határozat, ABH 1997, 557, 558.] Maga az Alkotmány is lehetőséget teremt tehát arra, hogy törvény az önkormányzatok alapjogait korlátozza. Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy az Alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik és az Országgyűlés e jogkörében alkotmányosan az alkotmánymódosításra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények maradéktalan betartásával járhat el. [1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816, 819.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 234.] Következésképpen a szervezeti azonosság ellenére az Alkotmány rendelkezései alapján különbséget kell tenni az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom között. Amikor az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontjában rögzített hatáskörében jár el, alkotmányozó hatalmat gyakorol az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében szabályozott eljárás szerint. Az Alkotmány e rendelkezései egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe utalják az Alkotmány elfogadásáról és módosításáról való döntést. Ebből az következik, hogy az Alkotmány — választópolgári kezdeményezésre — népszavazással nem módosítható. Az Alkotmány alapján az Alkotmány rendelkezéseinek megállapítása az Országgyűlés hatásköre volt és maradt az 1997-es alkotmánymódosítást követően is. A népszavazással kapcsolatos alkotmánymódosítás során az Országgyűlés, mint az alkotmányozó hatalom nem határozta meg a népszavazásnak az alkotmányozásban betöltött szerepét, azaz, nem bírálta felül az Alkotmánybíróság által a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban megállapított követelményt, mely szerint népszavazással nem lehet az Alkotmányt módosítani. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH, 1999, 251, 261, 262.] Az Alkotmánybíróság megállapítja: a jelen esetben sem irányul a népszavazás kezdeményezése burkolt alkotmánymódosításra. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította, és az OVB 114/2003. (VIII. 5.) számú határozatát helybenhagyta. Az Alkotmánybíróság — figyelemmel az OVB határozat Magyar Közlönyben való megjelenésére — elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. Dr. Holló András s. k., az Alkotmánybíróság elnöke