1131/B/2005. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasz

1131/B/2005. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény 11. § (2) bekezdése, 32. § (1) bekezdése, valamint 73. § (10) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság az egyes tudományszakok autonómiájával összefüggésben benyújtott, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 87/C. § (1) és (2) bekezdései, valamint 87/E. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti. I. 1. Az indítványozó a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: Fot.) hatályba lépését megelőzően benyújtott indítványában támadta a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: régi Fot.) több rendelkezését. 1.1. Az indítványozó szerint sérti a felsőoktatási intézmény Alkotmány 70/G. §-ából levezetett autonómiáját, hogy a miniszter rendeletben szabályozhatja a képzési követelményeket. Álláspontja szerint ezt a tárgykört – a művelődéshez való alapjog érintettsége miatt – csak törvényben lehetett volna szabályozni. Hasonlóan a tudomány szabadságába ütközőnek tartja az indítványozó, hogy a Kormány jogosult meghatározni, mely tudományterületeken vezethető be a többszintű képzés, és hogy hol maradhat a képzés egységes. Erre tekintettel az indítványozó kérte a régi Fot. 74. § (1) bekezdés x) pontjának, valamint 87/A. § (1) és (2) bekezdésének a megsemmisítését. 1.2. Az indítványozó szerint a régi Fot. 87/C. § (1) és (2) bekezdései közti ellentmondás sérti az Alkotmány 70/F. §-ában rögzített, művelődéshez való jogot. Amíg ugyanis az (1) bekezdés felsőoktatási képzésre jogosítja az érettségizetteket, addig a (2) bekezdés lehetővé teszi felvé teli kötöttségek alkalmazását, amely alapján akkor sem vehet részt minden érettségizett a felsőoktatásban, ha elvben fel lehetne venni. 1.3. Az indítványozó kérte továbbá a régi Fot. 87/E. § (4) bekezdése alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését. Az indítvány tartalma alapján e rendelkezést azért tartotta alkotmányellenesnek, mert ez alapján a felsőoktatási intézmények nem kérhetnek költségtérítést az államilag finanszírozott hallgatóktól, annak ellenére, hogy nincs garancia arra nézve, hogy az államilag megállapított költségtérítés összege elegendő-e a képzés folytatására. Mindez veszélyezteti a felsőoktatási intézmény működését. 1.4. Az indítványozó alkotmányellenesnek tartotta a régi Fot. 34. § (9) bekezdését. Álláspontja szerint az Alkotmány 70/F. §-át sérti, hogy a régi Fot. támadott rendelkezése a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényt (a továbbiakban: Ket.) rendeli alkalmazni a felsőoktatási határidők és döntések vonatkozásában. A felsőoktatás szervei ugyanis nem hatósági szerepkörben járnak el, és diszkrecionális jogkörben hozott döntései csak törvényességi vizsgálatnak vethetők alá. 1.5. Végül az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte. Álláspontja szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésből levezethető jogbiztonságot, hogy mi értendő „tudományos igazságokon”, illetve kik értendők a „tudomány művelőin”. A jogbiztonság hiánya miatt pedig nem érvényesül az az elv, amely alapján az autonóm tudományszakot érintő döntésekben az adott tudományszak művelői jogosultak dönteni. 2. Az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlatának megfelelően – a régi Fot. indítvánnyal támadott rendelkezéseit a Fot.-ra vonatkoztatta mindazokban az esetekben, amelyekben a Fot. tartalmilag azonos szabályozást és hasonló jogi környezetet vezetett be. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a régi Fot. 74. § (1) bekezdés x) pontja, illetve 87/A. § (1) és (2) bekezdése helyett a Fot. 11. § (2) bekezdését, illetve 32. § (1) bekezdését vonta alkotmányossági vizsgálat alá, a régi Fot. 34. § (9) bekezdését támadó indítványt pedig a Fot. 73. § (10) bekezdésére vonatkoztatta. II. 1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam. (…) 70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állam polgárok számára a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg. 70/G. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. (2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak.” 2. A régi Fot. vonatkozó, az indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezései: „34. § (…) (9) A tényállás tisztázására, a határidőkre, a határidők számítására, az igazolásra, a döntés alakjára és tartalmára, közlésére, a döntés kérelemre vagy hivatalból történő kijavítására, kicserélésére, kiegészítésére, a döntés felülbírálati kérelemre vagy hivatalból történő módosítására vagy visszavonására a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. (…) 72. § A Kormány a felsőoktatással kapcsolatos feladatai körében (…) u) szabályozza, hogy a felsőoktatási felvételi kérelmek rangsorolásánál a középiskolai tanulmányi versenyeken vagy más tudományos célú versenyen elért eredményeket, illetve a kiemelkedő sporteredményeket milyen módon és milyen feltételek mellett lehet figyelembe venni, továbbá, hogy mely esetben lehet szakmai alkalmassági, illetve gyakorlati vizsgát tartani, továbbá mely esetben lehet megkövetelni az egészségügyi, illetve a pályaalkalmassági vizsgálaton való részvételt. (…) 74. § (1) Az oktatási miniszter a felsőoktatással kapcso latos állami feladatai körében (…) x) szabályozza a 87/A. § (1) bekezdésében meghatáro zott alapképzés és mesterképzés képzési és kimeneti követelményeit. (…) 87/A. § (1) A felsőoktatás egymásra épülő, felsőfokú végzettségi szintet biztosító képzési ciklusai: a) az alapképzés, b) a mesterképzés, c) a doktori képzés. (2) Az alap- és mesterképzést egymásra épülő ciklusok ban, osztott képzésként, illetve jogszabályban meghatározott esetben egységes, osztatlan képzésként lehet megszervezni. A ciklusokra bontott, osztott és az egységes, osztatlan képzések szerkezetét a Kormány határozza meg. (…) 87/C. § (1) Alapképzésre történő felvétel feltétele az érettségi vizsga sikeres teljesítése. (2) Alapképzésre történő jelentkezéshez az adott képzési területen képzést folytató felsőoktatási intézmények közösen határozzák meg, hogy mely vizsgatantárgyakból szükséges az emeltszintű érettségi vizsga letétele. A felsőoktatási intézmény határozza meg, hogy milyen érettségivizsga-eredményre és milyen középiskolai tanulmányi eredmény elérésére van szükség a felvételi kérelem teljesítéséhez. (…) (4) A felsőoktatási intézmény a tanulmányokhoz szükséges különleges képesség vagy a megszerezhető szakképzettséggel betölthető munkakör sajátosságai miatt szakmai alkalmassági, illetőleg gyakorlati vizsgát jogosult tartani, amennyiben e képességekről az érettségi vizsga keretében nem vagy nem megfelelő módon lehet meggyőződni. Ha a felsőoktatási intézmény gyakorlati vizsgát tart, akkor a felvételi jelentkezéseket a vizsga figyelembevételével rangsorolja. (…) 87/E. § (…) (4) A hallgató részére biztosítani kell, hogy tanulmányai során az oklevél megszerzéséhez előírt összes kredit legalább öt százalékáig szabadon választható tárgyakat vehessen fel, továbbá az összes kreditet legalább húsz százalékkal meghaladó kreditértékű tantárgy közül választhasson. Államilag finanszírozott képzésben biztosítani kell, hogy a hallgató egyéni tanulmányi rendjében – költségtérítés fizetése nélkül – az összes előírt kreditet tíz százalékkal meghaladó kreditértékű tárgyat vehessen fel.” 3. A Fot. elbíráláskor hatályos, indítvánnyal érintett rendelkezései: „11. § (…) (2) Az alap- és mesterképzést egymásra épülő ciklusok ban, osztott képzésként, illetve jogszabályban meghatározott esetben egységes, osztatlan képzésként lehet megszervezni. A ciklusokra bontott, osztott és az egységes, osztatlan képzések szerkezetét a Kormány határozza meg. (…) 32. § (1) A felsőoktatási intézményben a képzés képzési program alapján folyik. A képzési program a szenátus általi elfogadással válik érvényessé. A képzési program részeként a tantervet alap- és mesterképzésben a miniszter által kiadott képzési és kimeneti követelmények alapján, szakirányú továbbképzésben szabadon készíti el a felsőoktatási intézmény. (…) 41. § (1) A felsőfokú szakképzésre történő felvétel felté tele – a (2)–(4) bekezdésben meghatározott kivétellel – az érettségi vizsga sikeres teljesítése. (2) Felsőfokú szakképzésre történő jelentkezéshez a felsőoktatási intézmény határozza meg, hogy a felvételi kérelem elfogadásához milyen érettségivizsga-eredmény és milyen középiskolai tanulmányi eredmény elérésére van szükség. A felsőfokú szakképzésre történő jelentkezés szakképesítés meglétéhez is köthető. (…) 58. § (…) (4) A hallgató részére biztosítani kell, hogy tanulmányai során az oklevél megszerzéséhez előírt összes kredit legalább öt százalékáig szabadon választható tárgyakat vehessen fel, továbbá az összes kreditet legalább húsz százalékkal meghaladó kreditértékű tantárgy közül választhasson. Államilag támogatott képzésben biztosítani kell, hogy a hallgató egyéni tanulmányi rendjében – költségtérítés fizetése nélkül – az összes előírt kreditet tíz százalékkal meghaladó kreditértékű tárgyat vehessen fel. (…) 73. § (…) (10) A tényállás tisztázására, a határidők számítására, az igazolásra, a határozat alakjára, tartalmára és közlésére, a döntés kérelemre vagy hivatalból történő kijavítására, kicserélésére, kiegészítésére, módosítására vagy visszavonására a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság elsőként a Fot. azon rendelkezéseit vizsgálta, amelyek felhatalmazást adnak a Kormánynak, illetve a miniszternek rendeletalkotásra a képzés rendszerével összefüggésben. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvényben kell megállapítani. A 64/1991. (XII. 17.) AB határozat értelmében valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához. Mindazonáltal nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Közvetett és távoli összefüggés esetében elegendő a rendeleti szint is (ABH 1991, 297, 300.). Erre tekintettel az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a képzési szintek meghatározása, illetve a képzési program szabályozása mennyire mutat szoros kapcsolatot az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-aiban rögzített alapjogokkal. 1.1. A Fot. indítványozó által támadott 11. § (2) bekezdése (valamint ennek alapján a Fot. 153. § (1) bekezdésének 2. pontja) a Kormányt hatalmazza fel az osztott, illetve osztatlan képzés szerkezetének a meghatározására. E jogkörét azonban a Kormány – a Fot. 153. § (3) bekezdésének a) pontja alapján – csak a Magyar Rektori Konferencia egyetértésével gyakorolhatja. Ennek megfelelően a felsőoktatási alap- és mesterképzésről, valamint a szakindítás eljárási rendjéről szóló 289/2005. (XII. 22.) Korm. rendelet 2. számú melléklete rendelkezik arról, hogy mely szakokon van egységes (osztatlan) képzés. Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte a felsőoktatási autonómia fogalmát. Legutóbbi döntésében rámutatott, hogy a felsőoktatási intézmények végrehajtó hatalomtól való függetlensége „önmagában nem zárja ki a Kormány jogalkotási jogosultságát”; az autonómiából „nem vonható le olyan következtetés, hogy az egyetemek, főiskolák jogszabályi kötöttségek nélkül dönthetnék el, hogy milyen képzéseket indítanak, és azokra kiket vesznek fel”. „Az oktatáspolitika meghatározása ugyanis – az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének f) pontjára is figyelemmel – a Kormány feladata. Ennek ellátása során a Kormánynak számos körülményt kell mérlegelnie, amelynél az Alkotmánybíróság vizsgálata csak arra terjedhet ki, a kialakított szabályozás megfelel-e az Alkotmány rendelkezéseinek.” [62/2009. (VI. 16.) AB határozat, ABK 2009. június, 696, 702–703.]. Az 51/2004. (XII. 8.) AB határozat már vizsgálta azt a kérdést, hogy a Kormány hatáskörébe utalható-e a többciklusú képzés bevezetésének és a képzés feltételeinek a szabályozása. E határozatában az Alkotmánybíróság azért állapított meg alkotmányellenességet, mert a Kormány a régi Fot.-ban rögzítettektől teljesen eltérő képzési szerkezet meghatározására kapott felhatalmazást (ABH 2004, 679.). Jelen esetben a szabályozási környezet alapjaiban eltér a korábban vizsgálttól. A többszintű képzés alapvető szabályairól nem kormányrendelet, hanem a Fot. rendelkezik, a Kormány csak a Fot. keretein belül, annak rendelkezéseivel, elveivel összhangba hozható részletszabályok megalkotására kapott felhatalmazást. Nem áll ellentétben az Alkotmány 70/G. §-ával, ha a Kormány a tudományos szabadságot nem érintve, a Fot. keretei között, annak felhatalmazására szabályozza a felsőoktatási képzés szerkezetét; különösen, ha a Kormány e döntését csak a felsőoktatási autonómia alanyainak bevonásával hozhatja meg. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Fot. 11. § (2) bekezdését támadó indítványt elutasította. 1.2. Az indítványozó alkotmányellenesnek tartotta, hogy a képzési program kialakítása során a miniszteri rendeletben szabályozott képzési és kimeneti követelményeket kell figyelembe venni. E követelményeket a Fot. 153. § (4) bekezdésének b) pontja értelmében a Magyar Rektori Konferencia egyetértésével állapíthatja meg a miniszter. Az Alkotmány 70/G. §-ából következően a tudományos igazságok kérdésében csak a tudomány művelői jogosultak dönteni. Nem jelenti azonban ennek az alapjognak a korlátozását azoknak az általános, illetve szakspecifikus jellemzőknek a meghatározása, amelyeknek ismerete az adott alap- vagy mesterképzést elvégző hallgatótól elvárható. Ezek az általános keretek önmagukban nem állapítanak meg „tudományos igazságokat”, a keretek kitöltése pedig a felsőoktatási intézmény feladata. Mivel pedig a képzési és kimeneti követelmények általános jellegű meghatározása nem érint tudományos igazságokat, annak rendeletben való szabályozása sem veti fel az Alkotmány 70/G. §-ának a sérelmét. A tudományos szabadság érintetlenül hagyása mellett a jogalkotónak az oktatáspolitika körébe tartozó döntése az, amellyel általános jelleggel megköveteli a képzés színvonalát mind az állami, mind a nem állami intézmények esetében. Ennek alapján az Alkotmánybíróság a Fot. 32. § (1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. 2. Az indítványozó a régi Fot. 87/C. § (1) és (2) bekezdéseit azért kérte megsemmisíteni, mert egymásnak ellentmondó rendelkezéseket tartalmaznak. Amíg ugyanis az (1) bekezdés általánosságban feljogosítja a felsőoktatási képzésre az érettségizetteket, addig a (2) bekezdés lehetővé teszi felvételi kötöttségek alkalmazását. A Fot. 41. § (1) és (2) bekezdései tartalmilag átvették a régi Fot. e rendelkezéseit, de a Fot. 41. § (1) bekezdése [a régi Fot. 87/C. § (1) bekezdésétől eltérően] már kifejezetten utal a (2) bekezdésre, mint a főszabály alóli egyik kivételre. Így az indítványozó által hivatkozott belső ellentmondás már fel sem merül. Emiatt az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a már hatályát vesztett régi Fot. 87. § (1) és (2) bekezdéseiben felvetett alkotmányossági probléma az új szabályozás kapcsán már nem áll fenn, ezáltal az indítvány elbírálása tárgytalanná vált, és ezért e tekintetben az eljárást az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABK 2009. január, 3.) 31. § a) pontja alapján megszüntette. 3. Az indítványozó a régi Fot. 87/E. § (4) bekezdésének alkotmányellenessé nyilvánítását azzal összefüggésben kérte, hogy nincs garancia arra nézve, hogy az államilag megállapított költségtérítés összege elegendő a képzés folytatására. A Fot. az állami finanszírozás új rendszerét vezette be a felsőoktatásban, így – a megváltozott jogszabályi környezetre tekintettel – a régi Fot. 87/E. § (4) bekezdése annak ellenére nem bírálható el, hogy a Fot. 58. § (4) bekezdése a korábbi szabállyal azonos. Ezért az Alkotmánybíróság az eljárást az Ügyrend 31. § a) pontja alapján ebben a kérdésben is megszüntette. 4. Nincs érdemi összefüggés az Alkotmány 70/F. §-ában rögzített, művelődéshez való jog és a Fot. 73. § (10) bekezdése között, amely szerint a felsőoktatási intézmény hallgatókkal kapcsolatos döntéseire a Ket. szabályait kell megfelelően alkalmazni. Az Alkotmány 70/F. §-ából nem következik, hogy törvény ne írhatna elő formakényszert, vagy határidőket a felsőoktatási intézmények hallgatókat érintő döntéseire, ezért az indítványt e tekintetben elutasította. 5. A tudomány művelői a tudományos élet szabadságához fűződő alapjog jogosultjai [lásd 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 182.]. Ezt a kört jogszabály nem határozza meg konstitutív módon, az Alkotmány 70/G. §-ában rögzített alapjog alanyi köre nyitott: a tudomány szabadsága kiterjed mindazokra, akik azzal foglalkoznak, azt „művelik”. Ugyanakkor az Alkotmány 70/G. §-ának alanya lehet a tudománnyal foglalkozó személyek közössége is, így különösen a felsőoktatási intézmény. Ebben a körben a tudomány művelői, a tanszabadság hordozói az egyetemi oktatók, tudományos kutatók és a hallgatók (861/B/1996. AB határozat, ABH 1998, 650, 654.). Az Alkotmány 70/G. §-ában szereplő „tudomány művelői” fordulat a felsőoktatási autonómia alanyi körét, a „tudományos igazságok” pedig a tárgyát jelöli. Az Alkotmánybíróság a felsőoktatási autonómia fogalmát számos határozatában értelmezte, és rámutatott azokra a szempontokra, amelyeket a végrehajtó hatalomnak – az Alkotmány 70/G. §-a érvényesülése érdekében – tiszteletben kell tartania [legutóbb: 62/2009. (VI. 16.) AB határozat, ABK 2009. június, 696.]. Nem következik tehát az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, hogy e fogalmak jelentése csak további törvényhozás útján volna megállapítható. Emiatt az Alkotmánybíróság a mulasztás megállapítására irányuló indítványt is elutasította. Budapest, 2010. február 22. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke,