181/2011. (XII. 29.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányul

181/2011. (XII. 29.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűlésének az egyes pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátásokról szóló 15/2003. (04. 14.) Kgy. sz. rendelet 33. § (6), (7) és (8) bekezdései alkotmányellenesek, ezért azokat megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az adatvédelmi biztos az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (2) bekezdése és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 22. § a) pontja alapján Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűlésének az egyes pénzbeli és természetben nyújtott szociális ellátásokról szóló 15/2003. (04. 14.) Kgy. sz. rendelet (a továbbiakban: Rendelet) 33. § (6), (7) és (8) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűlése „Akik visszaéltek a város támogatásával” címmel listát jelentetett meg a város internetes honlapján azokról, akik „magukat rászorulónak vallva a várostól segélyt, támogatást igényeltek, azonban azt mégsem vették át, vagy a megítélt támogatást, a felajánlott munkát később visszautasították”. Ez az adatkezelés mintegy háromszáz személyt érintett, s ennek jogszerűségét az adatvédelmi biztos vizsgálta. Ennek során megállapította, hogy a személyes adatok (az érintettek neve, születési ideje, a támogatásból való kizárás oka és az érintettek lakcíme) kezelésére és nyilvánosságra hozatalára csak az érintettek hozzájárulása, továbbá törvény, illetve törvényi felhatalmazás alapján helyi önkormányzati rendelet alapján kerülhetett volna sor. Az adott ügyben az érintettek az adatkezeléshez nem járultak hozzá, továbbá jogszabályok sem tették lehetővé a személyes adatok nyilvánosságra hozatalát. Az adatvédelmi biztos ezért a listát az ABI–3241–11/2010/K. határozatában jogellenesnek minősítette és annak megsemmisítését rendelte el. E döntés ellen Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűlése keresetet terjesztett elő, melyet a Fővárosi Bíróság a 22.K.35.696/2010/4. számú ítéletével elutasított. Ezt követően Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűlése a 30/2010. (09. 07.) rendeletével módosította a Rendeletet, hogy jogalapot teremtsen a személyes adatok közzétételére. Az adatvédelmi biztos szerint ez a módosítás nem felel meg az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt jogszabályi hierarchiára vonatkozó követelményeknek. A Rendelet 33. § (6) bekezdése lehetővé teszi, hogy az önkormányzat a szociális támogatással „visszaélők” személyes adatait (nevét, születési idejét, lakcímét) egy évig nyilvántartásba vegye és közzétegye, ami sérti a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényt (a továbbiakban: Szoctv.), továbbá a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvényt (a továbbiakban: Avtv.). A Rendelet 33. § (6) bekezdése ugyanis az adatkezelés céljaként a „visszaéléstől való visszatartást” határozza meg, erre azonban a Szoctv. 18. §-a, amely meghatározza a jegyző által vezetett nyilvántartás célját, nem ad lehetőséget. Emellett a Rendelet 33. § (6) bekezdése az adatkezelés módja miatt is ellentétes a Szoctv. 19. § (1) bekezdésével és 24. § (1) bekezdésével, amelyek meghatározzák, hogy a személyes adatok milyen intézményeknek továbbíthatók, s hogy a nyilvántartásban szereplő adatok csak statisztikai céllal használhatók fel. Az adatvédelmi biztos továbbá utal arra, hogy az Avtv. 3. § (4) bekezdése kizárólag törvény számára teszi lehetővé, hogy közérdekből elrendelje bizonyos személyes adatok nyilvánosságra hozatalát. Önkormányzati rendeletek számára ilyen lehetőséget az Avtv. nem biztosít. Végül az adatvédelmi biztos indítványa szerint a Rendelet 33. § (6) bekezdése az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütköző módon, „közvetlenül és jelentősen” korlátozza az érintettek magánszféráját. A Rendelet 33. § (7) bekezdése és (8) bekezdése visszautal a (6) bekezdésre, a (6) bekezdés nélkül a (7) és (8) bekezdés nem értelmezhető, ezért az adatvédelmi biztos a 33. § (6), (7) és (8) bekezdéseinek a megsemmisítését is kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. II. 1. Az Alkotmánynak az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései: „8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.” 2. Az indítvány által érintett jogszabályi rendelkezések: Avtv. „3. § (4) Törvény közérdekből – az adatok körének kifejezett megjelölésével – elrendelheti a személyes adat nyilvánosságra hozatalát. Minden egyéb esetben a nyilvánosságra hozatalhoz az érintett hozzájárulása, különleges adat esetében írásbeli hozzájárulása szükséges. Kétség esetén azt kell vélelmezni, hogy az érintett a hozzájárulását nem adta meg.” Szoctv. „18. § A jegyző a szociális ellátásra való jogosultság megállapítása, az ellátás biztosítása, fenntartása és megszüntetése céljából nyilvántartást vezet. A nyilvántartás tartalmazza a) a jogosult természetes személyazonosító adatait; b) a jogosult állampolgárságát, illetőleg bevándorolt, letelepedett vagy menekült jogállását; c) a jogosult belföldi lakó-, illetőleg tartózkodási helyét; d) a jogosult tartására köteles személy természetes személyazonosító adatait; e) jogosultsági feltételekre és az azokban bekövetkezett változásokra vonatkozó adatokat; f) a szociális ellátás megállapítására, megváltoztatására és megszüntetésére vonatkozó döntést; g) a jogosultság és a térítési díj megállapításához szükséges jövedelmi adatokat; h) a jogosult Társadalombiztosítási Azonosító Jelét (TAJ szám); i) a 3. § (3) és (4) bekezdése szerinti személy esetében a Magyarországon tartózkodás jogcímét, hozzátartozó esetén a rokoni kapcsolatot; j) az aktív korúak ellátására jogosult személynek a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítéséhez szükséges jognyilatkozatok hiányában vagy a jognyilatkozatok alakszerűségére vonatkozó rendelkezések megsértésével végzett keresőtevékenységére (a továbbiakban: jogellenes munkavégzés) vonatkozó, külön törvényben foglalt adatokat; k) a foglalkoztatást helyettesítő támogatásra jogosult személy iskolai végzettségét és szakképzettségét.” „19. § (1) A 18. §-ban szabályozott nyilvántartásból a szociális hatáskört gyakorló szervek, a gyámügyi feladatokat ellátó szervek, a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv, az egészségbiztosítási szerv, a kincstár, a bíróság, az ügyészség, a nyomozó hatóság, a katonai igazgatási szervek, valamint a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények (a továbbiakban: adatigénylésre jogosult szervek) részére – külön törvényben meghatározott feladataik ellátása céljából – eseti megkeresésük alapján továbbíthatók az általuk törvény alapján kezelhető adatok.” „24. § (1) Az e törvény felhatalmazása alapján nyilvántartást vezető szervek a nyilvántartásban kezelt adatokat természetes személyazonosító adatok nélkül statisztikai célra felhasználhatják, illetőleg azokból statisztikai célra adatot szolgáltathatnak. (2) Az e törvény alapján elrendelt adatkezelésre és az adatok védelmére egyebekben a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény, valamint az egészségügyi adatkezelésre vonatkozó törvény rendelkezései az irányadók. (…)” Rendelet „33. § (6) Amennyiben az átmeneti segélyben vagy aktív korúak ellátásában részesülő személy a megítélt támogatást indokolatlanul nem veszi át, vagy a felajánlott munkát indokolás nélkül nem fogadja el, vagy neki felróható módon olyan magatartást tanúsít, amely miatt a közfoglalkoztatott munkaviszonyát rendkívüli felmondással, vagy azonnali hatállyal a próbaidő alatt megszünteti a munkáltató, az önkormányzat az érintett személyes adatait (név, születési idő, lakcím) a felelősséglista nyilvántartásban 1 éves időtartamra felfekteti és nyilvánosságra hozza. Az adatkezelés célja a visszatartás attól, hogy visszaéljenek a szociális támogatásokkal, illetve kárt okozzanak a közvagyonban. (7) Az eljárás kezdetekor a kérelmezőt tájékoztatni kell arról, hogy a (6) bekezdésben meghatározott esetekben személyes adatai nyilvánosságra hozatalára sor kerülhet. Az erre vonatkozó nyilatkozatot a kérelem nyomtatvány tartalmazza. (8) Arról, hogy a kérelmező esetében a (6) bekezdés alkalmazására sor kerülhet-e, a Népjóléti Csoport előterjesztése alapján a testületi hatáskörbe tartozó ügyek vonatkozásában Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűlésének Egészségügyi és Szociális Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) hoz döntést. A Bizottság a nyilvántartásba vételről és a nyilvánosságra hozatalról az ügy iratai és ismert körülményei alapján dönt. A nyilvántartásba vételről a nyilvánosságra hozatalt megelőző 15 napon belül tájékoztatni kell az érintettet. Nincs helye a nyilvánosságra hozatalnak, ha az érintett magatartását megfelelően megindokolja.” III. 1. Az Alkotmánybíróság az adatvédelmi biztos indítványa alapján indult eljárásban mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűlésének volt-e felhatalmazása a Rendelet kifogásolt rendelkezésének megalkotására. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének megfelelően az Ötv. 16. § (1) bekezdése felhatalmazza a helyi önkormányzatok képviselő-testületeit arra, hogy a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkossanak. A most vizsgált kérdésben az önkormányzat az utóbbi, delegált jogalkotási hatáskörében járt el. A Szoctv. 18. §-a alapján ugyanis a jegyző nyilvántartást vezet a szociális ellátásra való jogosultság megállapításához szükséges adatokról. Ez a nyilvántartás – többek között – a jogosult személyazonosító adatait, lakó- vagy tartózkodási helyét tartalmazza. A Szoctv. a szociális ellátásra jogosult személyes adatokhoz fűződő jogának érvényesülése érdekében az adatkezelés garanciális szabályairól is rendelkezik. Eszerint a szociális ellátásokban részesülőkről nyilvántartást vezetni, a nyilvántartásokba betekinteni, azokról adatot szolgáltatni csak a Szoctv. 18–24. §-aiban foglaltak szerint lehet. Ugyancsak garanciális elv, hogy akire nézve a nyilvántartás adatot tartalmaz, az adatokba betekinthet és jogosult az adatok helyesbítését, törlését kérni, ha annak feltételei fennállnak (22. §). Ilyen esetek fordulhatnak elő például akkor, ha az adatkezelő az ellátás megszűnésétől számított 5 év után az adott személyre vonatkozó adatok törlését elmulasztja, vagy valótlan tényeket, illetve a Szoctv.-ben fel nem sorolt adatokat tart nyilván. A Szoctv. rendelkezik arról is, hogy a nyilvántartásból adat csak az adatigénylésre jogosult szervnek és a jogosultságot megállapító szociális hatáskört gyakorló szervnek szolgáltatható (21. §), és arról is, hogy a Szoctv. alapján nyilvántartást vezető szervek a nyilvántartás adatait a természetes személyazonosító adatok nélkül statisztikai célra felhasználhatják. [24. § (1) bekezdés] Egyébként a Szoctv. szerint az adatkezelésnek meg kell felelnie az Avtv. és az egészségügyi adatkezelésre vonatkozó törvény rendelkezéseinek. [24. § (2) bekezdés] Tekintettel arra, hogy a Rendeletben nem egészségügyi adatokról, azaz különleges (szenzitív) adatokról van szó, hanem a szenzitív adatok körébe nem tartozó személyes adatokról (név, születési idő, lakcím), ezért ez utóbbi törvény rendelkezései – a mostani ügyben – nem relevánsak. Figyelembe veendők viszont az Avtv. ide vonatkozó szabályai. Mindenekelőtt a 3. § (1) bekezdése, amely szerint személyes adat akkor kezelhető, ha a) ahhoz az érintett hozzájárul, illetve b) azt törvény vagy – törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben – helyi önkormányzat rendelete elrendeli. A Rendelet adatvédelmi biztos által támadott 33. § (6) bekezdése az adatkezelés [Avtv. 2. § „9. adatkezelés: az alkalmazott eljárástól függetlenül az adatokon végzett bármely művelet vagy a műveletek összessége, így például gyűjtése, felvétele, rögzítése, rendszerezése, tárolása, megváltoztatása, felhasználása, továbbítása, nyilvánosságra hozatala, összehangolása vagy összekapcsolása, zárolása, törlése és megsemmisítése, valamint az adatok további felhasználásának megakadályozása. Adatkezelésnek számít a fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése, valamint a személy azonosítására alkalmas fizikai jellemzők (pl. ujj- vagy tenyérnyomat, DNS-minta, íriszkép) rögzítése is;”] egy fajtájáról, a személyes adatok nyilvánosságra hozataláról [Avtv. 2. § „11. nyilvánosságra hozatal: ha az adatot bárki számára hozzáférhetővé teszik;”] rendelkezik. Maga a Rendelet is kimondja, hogy a név, a születési idő és a lakcím személyes adatnak minősül. A személyes adatok védelméhez való jogot az Alkotmány 59. § (1) bekezdése elismeri és biztosítja. Az Alkotmánybíróság e jogot olyan információs önrendelkezési jogként fogja fel, mely alapján mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot az érintetten és az eredeti adatfeldolgozón kívüli harmadik személy számára hozzáférhetővé tenni csak konkrét törvényi felhatalmazás esetén szabad, illetve abban az esetben, ha az érintett abba beleegyezik [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40–42.]. A személyes adat tehát általában nem lehet közzététel tárgya, azaz nem nyilvános. Maga az érintett ugyan dönthet a nyilvánosságra hozatalról, de a vizsgált Rendelet nem biztosítja az érintett számára, hogy eldöntse, önként feltárja-e személyes adatait, és azt sem, hogy tájékozott beleegyezést adjon a közzétételhez. A személyes adatok tulajdonosán kívül azonban kizárólag az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének megfelelő törvény rendelheti el a személyes adat bárki számára történő hozzáférhetővé tételét, illetve nyilvánosságra hozatalát. [563/B/2007. AB határozat, ABH 2008, 2723, 2728.] Ezt juttatja kifejezésre az Avtv. 3. § (4) bekezdése, amely szerint törvény közérdekből – az adatok körének kifejezett megjelölésével – elrendelheti a személyes adat nyilvánosságra hozatalát. A Rendelet 33. § (6) bekezdése önkormányzati rendeletként határoz a személyes adatok nyilvánosságra hozataláról. Erre azonban sem az Avtv., sem a Szoctv. nem ad lehetőséget, sőt, az Avtv. 3. § (4) bekezdése a személyes adatok közzétételének elrendeléséhez kifejezetten megköveteli a törvényi szintet. Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűlése ezért a Rendelet 33. § (6) bekezdésének megalkotásával megsértette az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, amely előírja, hogy önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. 2. Az Avtv. a személyes adatoknak azt a körét, melynek nyilvánosságra hozatalát (vagy hozzáférhetővé tételét) törvény – közérdekből – elrendeli, közérdekből nyilvános adatnak nevezi. [Avtv. 2. § 5. pont] Tekintettel arra, hogy ezekben az esetekben közérdek nevében alapvető jogot korlátoznak, ezért az alkotmánybírósági kontroll a közérdekre hivatkozás jogosságára is kiterjed. Közérdekből nyilvános adatnak minősülnek például a közhatalmat ellátó helyi önkormányzati képviselőknek a vagyonnyilatkozatban szereplő személyes adatai, amelyek nyilvánosságra hozatalát törvény – a közélet ellenőrizhetővé tétele érdekében – rendeli el. Ebben az esetben az adatokhoz való hozzáférés bárki számára alanyi jogon biztosított. [83/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 1407, 1412–1413.] A Rendelet támadott rendelkezése azonban nem a szabad döntésük alapján közhatalmi megbízást teljesítőkre, hanem magánszemélyekre, a helyi lakosság legkiszolgáltatottabb, „mélyszegénységben” élő tagjaira vonatkozik: azokra, akik a Szoctv. 33. §-a alapján az aktív korúak ellátására jogosultak, illetve, akik a létfenntartásukat veszélyeztető rendkívüli élethelyzetük miatt a Szoctv. 45. §-ában foglalt átmeneti segélyben részesülnek. Erre a személyi körre vonatkozóan azonban a személyes adatok közzétételére az Avtv. alapján kizárólag akkor van lehetőség, ha a személyes adatok közzétételének alkotmányos célja van. A Rendelet 33. § (6) bekezdése az ellátásban részesülő magánszemélynek a nevét, születési idejét és lakcímét rendeli nyilvánosságra hozni, ha „a megítélt támogatást indokolatlanul nem veszi át, vagy a felajánlott munkát indokolás nélkül nem fogadja el, vagy neki felróható módon olyan magatartást tanúsít, amely miatt közcélú vagy közhasznú munkaviszonyát rendkívüli, vagy azonnali hatályú felmondással megszünteti a munkáltató”. A Rendelet szerint a személyes adatok közzétételének a célja „a visszatartás attól, hogy visszaéljenek a szociális támogatásokkal, illetve kárt okozzanak a közvagyonban”. Személyes adatok közzététele a személyes adatok védelméhez való jog korlátozását jelenti. Ez a korlátozás akkor tekinthető szükségesnek, ha megfelel a célhozkötöttség követelményének: azaz, ha a személyes adat közzétételének törvényben előírt, pontosan meghatározott és alkotmányos indoka van. Sem a Szoc.tv, sem pedig az Avtv. nem teszi azonban lehetővé, hogy önkormányzati rendelet ilyen preventív és megszégyenítő céllal személyes adatok közzétételét rendelje el. A Szoctv. 24. § (1) bekezdése a jegyző nyilvántartásában szereplő adatoknak kizárólag a statisztikai célú (egyedi beazonosításra nem alkalmas) felhasználását engedi. A kifogásolt rendeleti szabály tehát az adatkezelés célját illetően sem felel meg a magasabb szintű jogszabályban foglaltaknak. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Rendelet 33. § (6) bekezdését, annak alkotmányellenessége miatt megsemmisítette. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság megállapította: a Rendelet 33. § (6) bekezdése sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, nem vizsgálta, hogy a magánszférához való jognak a támadott rendelkezésben foglalt korlátozása összhangban van-e az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével. Mivel a Rendelet 33. § (7) és (8) bekezdései visszautalnak a Rendelet 33. § most megsemmisített (6) bekezdésére, ezért az Alkotmánybíróság – szoros összefüggés okán – a 33. § (6) bekezdése nélkül értelmezhetetlenné és alkalmazhatatlanná váló (7) és (8) bekezdéseket is megsemmisítette. [3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 67/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 971, 978.; 35/2010. (III. 31.) AB határozat, ABH 2010, 273, 281.] Az Alkotmánybíróság e határozatát az Abtv. 41. §-a alapján a Magyar Közlönyben közzéteszi. Az Abtv. 42. § (1) bekezdése alapján a Rendelet 33. § (6), (7) és (8) bekezdései e határozat közzétételét követő napon vesztik hatályukat. Budapest, 2011. december 28. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró