21/2011. (III. 30.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló

21/2011. (III. 30.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Csömör Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének Csömör Nagyközség Helyi Építési Szabályzatáról szóló 12/2002. (IX. 19.) számú önkormányzati rendelete 53. § B) pont 1) alpontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. A megsemmisített rendelkezés e határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét követő napon veszti hatályát. 2. Az Alkotmánybíróság Csömör Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének Csömör Nagyközség Helyi Építési Szabályzatáról szóló 12/2002. (IX. 19.) számú önkormányzati rendelete 34. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) – miután a képviselő-testület törvényességi észrevételének nem adott helyt – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés b) pontja alapján, az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte Csömör Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testülete által Csömör Nagyközség Helyi Építési Szabályzatáról alkotott, és többször módosított 12/2002. (IX. 19.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 32. § (4) bekezdése, valamint 55/B. § (1) bekezdése [helyesen: 55. § B) pont 1) alpontja] törvényellenességének megállapítását, és megsemmisítését. A hivatalvezető álláspontja szerint az Ör. 32. § (4) bekezdése a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr1.), az 55/B. § (1) bekezdése pedig a 12/1983. (V. 12.) MT rendelet (a továbbiakban: MTr.), a zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 8/2002. (III. 12.) KöM–EüM együttes rendelet (a továbbiakban: R1.) és a zaj- és rendbírságról szóló 2/1983. (V. 25.) OKTH rendelkezés (a továbbiakban: OKTHr.) előírásaival ellentétes. A hivatalvezető úgy véli, hogy a képviselő-testületnek hiányzott a jogalkotási hatásköre az Ör. általa támadott rendelkezései megalkotására, ez pedig az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmével jár. Az Ör. 32. § (4) bekezdése szerint az M0 gyorsforgalmi út tengelyétől számítva 100 méteres védőtávolságot kell tartani, az 55. § B) pont 1) alpontja pedig meghatározza a település területén a megengedett zajterhelési határértéket (nappal: 60 dB, éjjel: 50 dB). A hivatalvezető szerint a Kr1. a környezetvédelmi hatósághoz telepítette a védőtávolság megállapításának jogát, az R1. pedig kógens módon határozza meg a zajterhelési határétékeket, így a képviselő-testület olyan területeken alkotott jogot, ahol arra nem lett volna lehetősége. Az indítvány benyújtását követően az Ör.-t több alkalommal is módosította a képviselő-testület – ennek eredményeképp a 32. § (4) bekezdés számozása 34. § (4) bekezdésre, az 55. § B) pont 1) alpont számozása pedig 53. § B) pont 1) alpontra módosult –, ám a támadott normaszöveg tartalma változatlan maradt. A hivatalvezető által felhívott magasabb szintű jogszabályokat hatályon kívül helyezték, azonban az őket felváltó jogszabályok –, így a levegő védelméről szóló 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr2.), valamint a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM–EüM együttes rendelet (a továbbiakban: R2.) – lényegében azonos tartalommal bírnak. Az Alkotmánybíróság „a támadott jogszabály hatályon kívül helyezése esetén az indítványban megjelölt, de hatályon kívül helyezett jogszabály helyett az annak helyébe lépő új jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg, ha az új jogszabály is tartalmazza a korábbi jogszabálynak az indítványozó által támadott rendelkezését”. (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 822/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 861, 862.) Ezért az indítvány alapján az Alkotmánybíróság – tekintettel arra, hogy az Ör. – a többszöri módosítás ellenére is – lényegében változatlan szöveggel tartalmazza a hivatalvezető által támadott rendelkezéseket – az alkotmányossági vizsgálatot a hatályos Ör. rendelkezéseire tekintettel folytatta le. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.” 2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) indítvánnyal érintett rendelkezése: „16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” 3. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) vizsgálatba bevont rendelkezései: „13. § (1) Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania. (2) A helyi építési szabályzatnak tartalmaznia kell legalább: [...] f) a védett és a védő területekkel, [...] érintett területek lehatárolását, valamint az azokkal kapcsolatos előírásokat.” 4. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kt.) vizsgálatba bevont rendelkezései: „25. § (1) A települések területén a környezet terhelhetősége és a településrészek rendeltetése alapján a rendezési tervben övezeteket kell meghatározni. (2) Az egyes övezetekben folytatható tevékenységek a külön jogszabályban a környezetterhelés jellege alapján meghatározott védőtávolság, védőterület megléte és a védelmi előírás megtartása esetén engedélyezhetők. (3) A kijelölt védőterületen vagy védőtávolságon belül az adott övezet rendeltetésével össze nem férő tevékenység – külön védelmi intézkedés nélkül – nem folytatható.” „26. § A település területén zöldterületeket, védőerdőket külön jogszabály szerint kell kialakítani és fenntartani.” „46. § (1) A települési önkormányzat a környezet védelme érdekében (...) c) a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki, illetőleg határozatot hoz; (...).” „48. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete, illetőleg a fővárosi önkormányzat esetén a fővárosi közgyűlés önkormányzati rendeletben – törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott módon és mértékben – illetékességi területére a más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozhat meg.” „89. § (1) A kibocsátási és igénybevételi határértékek megállapításánál a szennyezettségi határérték mellett figyelembe kell venni a környezet, illetve adott eleme pillanatnyi és célállapotát, valamint a leghatékonyabb megoldást, továbbá a külön jogszabályban meghatározott tevékenységek esetén az elérhető legjobb technikát. Bevezetésükkor biztosítani kell a szükséges és elégséges felkészülési időt. (...) (3) A határértéket a miniszter – az érdekelt miniszterek egyetértésével kiadott – rendeletben, vagy rendeletben meghatározott esetekben a környezetvédelmi hatóság állapítja meg. (...)” „110. § (7) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg (...) 24. a levegő védelmével kapcsolatos szabályokat;” 5. A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) vizsgálatba bevont rendelkezése: „85. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testületének feladat- és hatáskörébe tartozik: (...) e) helyi zaj- és rezgésvédelmi szabályok megállapítása; (...).” 6. Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) vizsgálatba bevont rendelkezései: „28. § (1) Az erdőterület erdő céljára szolgáló terület. (2) Az erdőterület az erdő rendeltetése szerint: 1. védelmi (védett és védő), 2. gazdasági, 3. egészségügyi-szociális, turisztikai, 4. oktatási-kutatási rendeltetésű lehet.” „38. § (1) A védőterület lehet: 1. védőövezet (biztonsági övezet), illetőleg 2. nyomvonal jellegű építmény esetén védősáv (biztonsági sáv). (2) A védőterület kiterjedését, felhasználásának és beépítésének lehetőségét, módját és feltételeit a vonatkozó jogszabályok – ennek hiányában az illetékes hatóságok előírásai – alapján kell meghatározni. (6) A környezetterhelési határérték ismeretének hiányában a szükséges legkisebb védőtávolság mértékét – az építmény kialakításának figyelembevételével – az ügyben illetékes hatóságok esetenként határozzák meg. (7) A védőterületet (pl. véderdőt) a hatást előidéző, illetőleg a védelmet igénylő – ha jogszabály másként nem rendelkezik – a saját területén (építési telkén, építési területén) belül köteles kialakítani és fenntartani.” 7. Az R2. vizsgálatba bevont rendelkezése: „2. § (1) Az üzemi vagy szabadidős zajforrástól származó zaj terhelési határértékeit a zajtól védendő területeken az 1. melléklet tartalmazza. (2) Az 1. melléklet határértékei megítélési szintben kifejezett értékek, ahol a megítélési idő a) nappal (6:00–22:00): a legnagyobb zajterhelést adó folyamatos 8 óra, b) éjjel (22:00–6:00): a legnagyobb zajterhelést adó fél óra.” „1. melléklet a 27/2008. (XII. 3.) KvVM–EüM együttes rendelethez Üzemi és szabadidős létesítményektől származó zaj terhelési határértékei a zajtól védendő területeken Sorszám Zajtól védendő terület Határérték (LTH) az LAM megítélési szintre (dB) nappal 06–22 óra éjjel 22–06 óra 1. Üdülőterület, különleges területek közül az egészségügyi területek 45 35 2. Lakóterület (kisvárosias, kertvárosias, falusias, telepszerű beépítésű), különleges területek közül az oktatási létesítmények területe, a temetők, a zöldterület 50 40 3. Lakóterület (nagyvárosias beépítésű), a vegyes terület 55 45 4. Gazdasági terület 60 50 Megjegyzés: Értelmezése az MSZ 18150–1 szabvány és az MSZ 15037 szabvány szerint.” 8. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései: „34. § (1) A KÖu-M0 jelű övezet az M0 gyorsforgalmi út és csomópontjai számára fenntartott terület. (4) Ezen utak tengelyétől számított 100,00-100,00 méter védőtávolságot meg kell tartani. (5) A (4) bekezdés szerinti védősáv – védelmi rendeltetésű – védő erdőként alakítandó ki.” „53. § B) Zaj- és rezgés elleni védelem (1) A település közigazgatási területén megengedett zajterhelési határérték: nappal: 60 dB éjjel: 50 dB” III. Az indítvány részben megalapozott. 1. A helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogkörének alkotmányos kereteit az Alkotmány jelöli ki. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. Az Alkotmánynak az indítványozó által is hivatkozott 44/A. § (2) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Önkormányzati ügyekben a képviselő-testületet széles körű jogalkotási autonómia illeti meg, azonban a rendeletalkotás terén ez az önállóság nem korlátlan. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése rögzíti, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg, ebből következően a képviselő-testület is csak e törvények keretei között gyakorolhatja a jogalkotói hatáskörét. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezéseinek megfelelő szabályozást tartalmaz az Ötv. 16. § (1) bekezdése, melynek értelmében a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése – a helyi közszolgáltatások körében – többek között, az önkormányzatok által ellátandó közfeladatként jelöli ki az épített és természeti környezet védelmét. A Kt. 46. § (1) bekezdésének c) pontja – a Kt. IV. fejezetében, a helyi önkormányzatok környezetvédelmi feladatai között – külön is kiemeli – hogy a települési önkormányzatok a környezet védelme érdekében a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsátanak ki, illetve határozatot hoznak. 2. Az Alkotmánybíróság elsőként az Ör. 53. § B) pont 1) alpontjának az alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szempontjából. A támadott rendelkezések Csömör Nagyközség közigazgatási területére vonatkozóan állapítja meg a zajterhelési határértékeket. A határértékek az R2. és 1. számú mellékletében meghatározott határértékeknél enyhébbek. Az indítványozó álláspontja szerint az R2. – törvényi felhatalmazás alapján – megállapítja a zajterhelési határértékeket, így a helyi önkormányzatok ezen a területen jogalkotási hatáskörrel nem rendelkeznek. A Htv. 85. § (1) bekezdésének e) pontja – mintegy megerősítve az Ötv. és a Kt. fentebb hivatkozott rendelkezéseit – egyértelműen és konkrétan rögzíti, hogy a helyi zaj- és rezgésvédelmi szabályok megállapítása – szemben az indítványban kifejtettekkel – a települési önkormányzatok képviselő-testületének a feladat- és hatáskörébe tartozik. A Kt. 48. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete – törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott módon és mértékben – illetékességi területére a más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozhat meg. A Kt. 89. § (3) bekezdése szerint pedig a határértéket a miniszter – az érdekelt miniszterekkel együttesen kiadott – rendeletben, vagy rendeletben meghatározott esetekben a környezetvédelmi hatóság állapítja meg. Az Alkotmánybíróság már foglalkozott az általános (miniszteri rendeletben meghatározott) határértékek és az önkormányzati zajvédelmi rendeletalkotás viszonyával. Az Alkotmánybíróság elismerte, a helyi önkormányzatok rendeletalkotási hatásköre kiterjed a törvényhozó és Kormány rendeletében megállapított szabályozáshoz képest nagyobb mértékben korlátozó előírások meghatározására (937/B/2000. AB határozat, ABH 2004, 1893, 1900.) illetékességi területének a helyi specialitások figyelembevételével kijelölt egy részén. A települési önkormányzat képviselő-testülete azonban önálló, új határértékeket nem állapíthat meg, mivel erre a Kt. felhatalmazása alapján csak miniszter rendeletben, vagy egyedi ügyekben a környezetvédelmi hatóság jogosult. [34/2008. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2008, 1350, 1356.] A vizsgált esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Csömör Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testülete figyelmen kívül hagyta a Kt. 89. § (3) bekezdése szerinti korlátozást miszerint az általános határértékeket e törvényi felhatalmazás alapján az R2. határozza meg azáltal, hogy nem ezeket alkalmazta, hanem enyhébb zajterhelési határértékeket állapított meg a központi jogszabályban meghatározott általános határértékekhez képest. A kifejtettek alapján az Ör. 53. § B) pont 1) alpontja ellentétes más jogszabállyal és így sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette. 3. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban az Ör. 34. § (4) bekezdésének az alkotmányosságát vizsgálta az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szempontjából. Az Ör. támadott rendelkezése szerint az M0 gyorsforgalmi út és csomóponti ágainak tengelyétől 100 méteres védőtávolságot kell tartani mindkét irányban. Az Ör. 34. § (5) bekezdése szerint ebben a védősávban védelmi rendeltetésű erdőt kell kialakítani. A hivatalvezető szerint a Kormány a környezetvédelmi hatósághoz telepítette a környezetvédelmi feltételek megállapításának – így a levegőtisztaság megőrzését szolgáló védelmi övezet kijelölésének – jogkörét. A Kr2. által meghatározott keretek között ugyanis a környezetvédelmi hatóság jogosult az utak menti védelmi övezetek kijelölésére, így a helyi önkormányzatok jogalkotási hatásköre ebben a tekintetben kizárt. Erre tekintettel kérte a hivatalvezető az Ör. 34. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az Étv. szerint az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania. A helyi építési szabályzatnak az Étv. előírása szerint tartalmaznia kell a védett és a védő területekkel érintett területek lehatárolását, valamint az azokkal kapcsolatos előírásokat. Az OTÉK a nyomvonal jellegű építmények esetén a védőterületet védősávkénthatározza meg, amelynek kiterjedését, felhasználásának és beépítésének lehetőségét, módját és feltételeit a vonatkozó jogszabályok – ennek hiányában az illetékes hatóságok előírásai – alapján kell meghatároznia a helyi önkormányzatoknak. Az OTÉK 28. § (2) bekezdése az erdőterületeket rendeltetésük alapján védelmi (védett és védő), gazdasági, egészségügyi-szociális, turisztikai, valamit oktatási-kutatási célú erdőkként csoportosítja. A helyi önkormányzatoknak tehát törvényi kötelezettségük van arra, hogy a helyi építési szabályzataikban védőterületeket jelöljenek ki, amennyiben a vonatkozó – például környezetvédelmi vagy egészségvédelmi tárgyú – jogszabályok szerint az szükséges. Az OTÉK ugyan kizárja, hogy a gyorsforgalmi utak tengelyétől számított 100-100 méteres sávba egészségügyi-szociális, illetve turisztikai rendeltetésű erdőt telepítsenek, nem zárja ki azonban véderdő létesítését. Csömör Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testülete tehát nem lépte túl a törvényi felhatalmazás kereteit, sőt, épp annak eleget téve írta elő védelmi rendeltetésű erdő létesítését az M0 gyorsforgalmi utat övező 100-100 méteres védősávban. A kifejtettek alapján az Ör. 34. § (4) bekezdése nem ellentétes más jogszabály rendelkezéseivel, így nem sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért azt az Alkotmánybíróság a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el. Budapest, 2011. március 28. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró