10/2016. (IV. 28.) AB határozata az Országos Választási Bizottság 7/2012. (I. 16.) OVB határozatának megsemmisítéséről és a Nemzeti Választási Bizottság új eljárásra utasításáról

10/2016. (IV. 28.) AB határozata az Országos Választási Bizottság 7/2012. (I. 16.) OVB határozatának megsemmisítéséről és a Nemzeti Választási Bizottság új eljárásra utasításáról.

Az Alkotmánybíróság tanácsa az Országos Választási Bizottság által országos népszavazási kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 7/2012. (I. 16.) OVB határozatát megsemmisíti, és a Nemzeti Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni.

I. [1] 1. Három magánszemély 2011. május 23-án országos népszavazásra irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB), amelyen az alábbi kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a 2011. január 1-ig jogszerűen megszerzett nyugdíjjogosultságot az Országgyűlés ne vonja el?” [2] Az OVB először a 74/2011. (VI. 24.) OVB határozatával megtagadta az országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését. [3] Az országos népszavazás kezdeményezőinek egyike kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amely alapján az Alkotmánybíróság a 126/2011. (XII. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh.) az OVB fent megjelölt határozatát megsemmisítette, és az OVB-t új eljárásra utasította. [4] Az OVB – az ABh. alapján lefolytatott – új eljárása során 7/2012. (I. 16.) OVB határozatával (a továbbiakban: OVBh.) hitelesítette az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát. Az OVB az OVBh. indokolásában azt is leszögezte, hogy a korábbi határozatában foglaltakhoz képest nem merült fel egyéb, az elutasítást megalapozó körülmény. [5] Ezt követően – a törvényes határidőn belül – két magánszemély is kifogással élt, kérve az OVBh. megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását. [6] 2. Az egyik kifogást tevő a Kúriának címezve terjesztette elő kifogását, mivel álláspontja szerint az OVBh. jogorvoslati kioktatása tévesen utalt az Alkotmánybíróságra. A Kúria Kvk.II.37.081/2012/2. számú végzésével áttette a kifogást az Alkotmánybírósághoz elbírálás végett. Az áttételről szóló végzésében a Kúria az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvénynek (a továbbiakban: EtAmtv.) 145. § (10) bekezdésével beiktatott a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 156. § (2) bekezdésére hivatkozott, amely alapján az EtAmtv. rendelkezéseinek hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés hitelesítésére a benyújtáskor hatályos rendelkezéseket kell alkalmazni. [7] A kifogást tevő szerint a kérdés közvetlenül érinti a központi költségvetést, így az Országgyűlés által 2011. április 25-én kihirdetett Magyarország Alaptörvényében (a továbbiakban: Alaptörvény) tételesen megjelenített [8. cikk

Az Országgyűlés időközben elfogadta a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvényt (a továbbiakban: Knymt.), amely megszüntette a korhatár előtti nyugellátásokat, illetve a már korábban megállapított korhatár előtti nyugellátások bizonyos formáit más jogcímű ellátássá alakította át, amivel összefüggésben az ellátás összegét meghatározó szabályok is változtak. A kifogást tevő szerint a jogi környezet jelentős megváltozása következtében nem lenne egyértelmű és világos a választópolgárok számára, hogy a népszavazáson milyen jogalkotást támogatnak: a korhatár előtti nyugdíjak megállapítása lehetőségének újbóli lehetővé tételét; vagy a 2011. január 1-jén hatályos nyugdíjjogosultságok elvonásának tilalmát: vagyis a 2011. január 1-jén hatályos szabályozás visszaállítását. [9] A kifogásban további aggályként fogalmazódott meg, hogy nem lenne egyértelmű a választópolgárok számára a döntés társadalmi és pénzügyi hatása; valamint, hogy egyazon kérdéskörben – azaz a nyugdíjakkal kapcsolatban – több kérdést is hitelesített az OVB, és a többféleképpen megfogalmazott és egymásnak részben ellentmondó kérdések esetleges együttes népszavazásra bocsátása átláthatatlan, kaotikus népszavazást eredményezne. [10] 3. A másik kifogást tevő szerint a feltett kérdés igennel vagy nemmel történő megválaszolása komoly jogi ismereteket igényel, melyből az következik, hogy ilyen ismeretek hiányában a kérdést nem lehet egyértelműen megválaszolni. [11] 4. A folyamatban lévő ügyeket – azok tárgyi összefüggése miatt – az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 58. § (2) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 32. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el. [12] 5. Az OVBh. elfogadása és a jelen eljárás tárgyát képező kifogás benyújtását megelőzően – 2012. január 1-jével – hatályba lépett az Alaptörvény, amelynek 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányi (alaptörvényi) szintű alapjait. Az EtAmtv.-nek a Ve.-t módosító 145. § (7) bekezdése a Ve. 130. §-át akként módosította, hogy az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív, illetve a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogás elbírálására a Kúriának van hatásköre. Az EtAmtv. 145. § (10) bekezdése ugyanakkor beiktatta a Ve. 156. § (2) bekezdését, amely szerint az EtAmtv. hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés hitelesítésére a Ve.-nek

a kezdeményezés benyújtásakor hatályos rendelkezéseit kell alkalmazni. [13] 6. Az OVBh. elfogadása és a jelen eljárás tárgyát képező kifogás benyújtását követően lépett hatályba a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: új Nsztv.), illetve a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: új Ve.). [14] Az új Ve. 349. § (1) bekezdés c) pontja szerint az új Nsztv. hatálybalépéséig a Ve. rendelkezéseit kell alkalmazni az országos népszavazásokra, továbbá a 349. § (2) bekezdése alapján „[a]z 1997. évi C. törvényben az Országos Választási Bizottság számára megállapított hatáskört a Nemzeti Választási Bizottság, az Országos Választási Iroda számára megállapított hatáskört a Nemzeti Választási Iroda látja el.” [15] Az új Nsztv. 102. § c) pontjában a jogalkotó hatályon kívül helyezte az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvényt (a továbbiakban: Nsztv.), azonban a 94. § (1) bekezdésében rögzítette, hogy „[a]z e törvény hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés és népi kezdeményezés során – a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel – a benyújtáskor alkalmazandó rendelkezéseket kell alkalmazni.” [16] Mindezek alapján a 2012. január 1-jét megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítésével kapcsolatos OVB határozat elleni kifogás elbírálására az Alkotmánybíróságnak van továbbra is hatásköre.

II. [17] Az Alkotmánybíróság a kifogást az alábbi jogszabályok alapján vizsgálta meg: [18] 1. Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „8. cikk (3) Nem lehet országos népszavazást tartani […]

III. [24] A kifogások részben megalapozottak. [25] Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban – a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálta, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alaptörvénynek és a vonatkozó törvényeknek megfelelően járt-e el. A kifogásokat az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el. [26] 1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a kérdés az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése b) pontjában foglalt kizárt tárgykörbe tartozik-e. [27] Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában (ABH, 2001, 392., a továbbiakban: Abh1.) értelmezte az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában található kizárt tárgykört, amelyet az Alaptörvény 8. cikk

[32] Ebben a határozatban azonban az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az eredményes népszavazás a költségvetési törvény megváltoztatását vonta volna maga után: a népszavazásra bocsátandó, nyugdíjemelésre vonatkozó kérdés szövegszerűen ugyan nem tartalmazta a költségvetési törvény módosítását, de okszerűen következett a kérdésből a tiltott tárgykörként megjelölt törvény – a költségvetési törvényben a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése kiadási főösszege – megváltoztatása. [33] A határozat megállapította, hogy a népszavazásra szánt kérdésből eredményes népszavazás esetén szükségszerűen következik a nyugdíjak emelése, a költségvetési törvényben meghatározottaktól eltérő mértékben. A népszavazásra szánt kérdés közvetlenül a költségvetésre vonatkozik, így az Alkotmányban tételesen megjelenített kizárt népszavazási tárgykörbe ütközik (ABH 2004, 834, 837.). [34] Ezt követően az Alkotmánybíróság lefektette azt is, hogy annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat. A privatizáció leállításáról szóló kérdéssel kapcsolatban hozott határozat megállapította, hogy „az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdésről tartott eredményes népszavazás a privatizáció azonnali hatályú leállításával az ország éves költségvetéséről szóló törvényt közvetlenül és jelentős módon érinti.

Ezért az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontjával ellentétes” [15/2005. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2005, 165, 171.]. [35] Végül, a 16/2007. (III. 9.) AB határozat a vizitdíjak eltörlésével kapcsolatos népszavazási kérdésben megállapította, hogy a „jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg. A költségvetési törvényjavaslat az elfogadásáig módosulhat és előállhat az az eset is, hogy az elfogadott törvény olyan költségvetést tartalmaz, amelyben egyáltalán nem szerepel a népszavazásra feltenni kívánt kérdéssel kapcsolatba hozható előirányzat.” (ABH 2007, 276.) [36] A jelen eljárás tárgyát képező kérdés a 2011. január 1-jén hatályos nyugdíj-megállapítási szabályok visszaállítására vonatkozik. A kérdésben az is szerepel, hogy e szabályokat a 2011. január 1-ig jogszerűen megszerzett nyugdíjak tekintetében kívánja elérni. A 2011. január 1-jén hatályos szabályok szerint értett „nyugdíj” azonban lényegesen szélesebb körre vonatkozik, mint ahogy azt a jelenleg hatályos jogszabályok kijelölik. A 2011. január 1-jén hatályos szabályok visszaállítása tehát – a 2011. január 1-jén folyósított nyugdíjaknak a Knymt. által hatályba léptetett csökkentése miatt – érintené a jelenlegi szabályok szerint részben korhatár előtti ellátásként, részben továbbra is nyugdíjként számon tartott ellátásokat. A korhatár előtti ellátások fedezetének a központi költségvetésből való biztosítása [Knymt. 21. § (1) bekezdés] pedig a nyugdíjak összegszerű változása nélkül is megalapozza az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés b) pontjában foglalt eset fennállását. [37] Az Alkotmánybíróság fenti gyakorlata értelmében, mivel a népszavazásra bocsátandó kérdés a jelenlegi költségvetési törvény egyes elemeinek módosítását vonná maga után, az Alkotmánybíróság megalapozottnak találta a kizárt tárgykörbe tartozásra vonatkozó kifogást. [38] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OVBh.-t megsemmisítette, és – tekintettel az új Ve. 349. §

Budapest, 2016. április 26. Dr. Szívós Mária s. k., tanácsvezető alkotmánybíró