10/
- (IV. 28.) AB határozata az Országos Választási Bizottság 7/
- (I. 16.) OVB határozatának megsemmisítéséről és a Nemzeti Választási Bizottság új eljárásra utasításáról. Az Alkotmánybíróság tanácsa az Országos Választási Bizottság által országos népszavazási kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 7/
- (I. 16.) OVB határozatát megsemmisíti, és a Nemzeti Választási Bizottságot új eljárásra utasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. I. [1]
- Három magánszemély
- május 23-án országos népszavazásra irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB), amelyen az alábbi kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a
- január 1-ig jogszerűen megszerzett nyugdíjjogosultságot az Országgyűlés ne vonja el?” [2] Az OVB először a 74/
- (VI. 24.) OVB határozatával megtagadta az országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését. [3] Az országos népszavazás kezdeményezőinek egyike kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amely alapján az Alkotmánybíróság a 126/
- (XII. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh.) az OVB fent megjelölt határozatát megsemmisítette, és az OVB-t új eljárásra utasította. [4] Az OVB – az ABh. alapján lefolytatott – új eljárása során 7/
- (I. 16.) OVB határozatával (a továbbiakban: OVBh.) hitelesítette az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát. Az OVB az OVBh. indokolásában azt is leszögezte, hogy a korábbi határozatában foglaltakhoz képest nem merült fel egyéb, az elutasítást megalapozó körülmény. [5] Ezt követően – a törvényes határidőn belül – két magánszemély is kifogással élt, kérve az OVBh. megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását. [6]
- Az egyik kifogást tevő a Kúriának címezve terjesztette elő kifogását, mivel álláspontja szerint az OVBh. jogorvoslati kioktatása tévesen utalt az Alkotmánybíróságra. A Kúria Kvk.II.37.081/2012/
- számú végzésével áttette a kifogást az Alkotmánybírósághoz elbírálás végett. Az áttételről szóló végzésében a Kúria az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló
- évi CCI. törvénynek (a továbbiakban: EtAmtv.)
- §
(10)bekezdésével beiktatott a választási eljárásról szóló
- évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.)
- §
(2)bekezdésére hivatkozott, amely alapján az EtAmtv. rendelkezéseinek hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés hitelesítésére a benyújtáskor hatályos rendelkezéseket kell alkalmazni. [7] A kifogást tevő szerint a kérdés közvetlenül érinti a központi költségvetést, így az Országgyűlés által 2011. április 25-én kihirdetett Magyarország Alaptörvényében (a továbbiakban: Alaptörvény) tételesen megjelenített [8. cikk
(3)bekezdése b) pont] kizárt népszavazási tárgykörbe tartozik. Álláspontja szerint a kérdés szövegszerűen nem tartalmazza ugyan a költségvetési törvény módosítását, de okszerűen következik belőle annak megváltoztatása, ugyanis Magyarország
- évi központi költségvetéséről szóló
- évi CLXXXVIII. törvényben – a korábbiakkal ellentétben – a korhatár előtti ellátásokra fordítandó összeg nem a Nyugdíjbiztosítási Alapban, hanem a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Alapban került elhelyezésre. [8] A kifogást tevő szerint továbbá a kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének. Mivel az öregségi nyugdíjra vonatkozó szabályokat több törvény tartalmazza, ezért sem a választópolgárok, sem az Országgyűlés nem tudja eldönteni, hogy eredményes népszavazás esetén milyen jogalkotói kötelezettség terhelné a törvényhozást. Az Országgyűlés időközben elfogadta a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló
- évi CLXVII. törvényt (a továbbiakban: Knymt.), amely megszüntette a korhatár előtti nyugellátásokat, illetve a már korábban megállapított korhatár előtti nyugellátások bizonyos formáit más jogcímű ellátássá alakította át, amivel összefüggésben az ellátás összegét meghatározó szabályok is változtak. A kifogást tevő szerint a jogi környezet jelentős megváltozása következtében nem lenne egyértelmű és világos a választópolgárok számára, hogy a népszavazáson milyen jogalkotást támogatnak: a korhatár előtti nyugdíjak megállapítása lehetőségének újbóli lehetővé tételét; vagy a
- január 1-jén hatályos nyugdíjjogosultságok elvonásának tilalmát: vagyis a
- január 1-jén hatályos szabályozás visszaállítását. [9] A kifogásban további aggályként fogalmazódott meg, hogy nem lenne egyértelmű a választópolgárok számára a döntés társadalmi és pénzügyi hatása; valamint, hogy egyazon kérdéskörben – azaz a nyugdíjakkal kapcsolatban – több kérdést is hitelesített az OVB, és a többféleképpen megfogalmazott és egymásnak részben ellentmondó kérdések esetleges együttes népszavazásra bocsátása átláthatatlan, kaotikus népszavazást eredményezne. [10]
- A másik kifogást tevő szerint a feltett kérdés igennel vagy nemmel történő megválaszolása komoly jogi ismereteket igényel, melyből az következik, hogy ilyen ismeretek hiányában a kérdést nem lehet egyértelműen megválaszolni. [11]
- A folyamatban lévő ügyeket – azok tárgyi összefüggése miatt – az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló
- évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.)
- §
(2)bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság Ügyrendjének 32. §
(1)bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el. [12]
- Az OVBh. elfogadása és a jelen eljárás tárgyát képező kifogás benyújtását megelőzően –
- január 1-jével – hatályba lépett az Alaptörvény, amelynek
- cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányi (alaptörvényi) szintű alapjait. Az EtAmtv.-nek a Ve.-t módosító
- §
(7)bekezdése a Ve.
- §-át akként módosította, hogy az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív, illetve a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogás elbírálására a Kúriának van hatásköre. Az EtAmtv.
- §
(10)bekezdése ugyanakkor beiktatta a Ve. 156. §
(2)bekezdését, amely szerint az EtAmtv. hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés hitelesítésére a Ve.-nek a kezdeményezés benyújtásakor hatályos rendelkezéseit kell alkalmazni. [13]
- Az OVBh. elfogadása és a jelen eljárás tárgyát képező kifogás benyújtását követően lépett hatályba a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló
- évi CCXXXVIII. törvény (a továbbiakban: új Nsztv.), illetve a választási eljárásról szóló
- évi XXXVI. törvény (a továbbiakban: új Ve.). [14] Az új Ve.
- §
(1)bekezdés c) pontja szerint az új Nsztv. hatálybalépéséig a Ve. rendelkezéseit kell alkalmazni az országos népszavazásokra, továbbá a 349. §
(2)bekezdése alapján „[a]z
- évi C. törvényben az Országos Választási Bizottság számára megállapított hatáskört a Nemzeti Választási Bizottság, az Országos Választási Iroda számára megállapított hatáskört a Nemzeti Választási Iroda látja el.” [15] Az új Nsztv.
- § c) pontjában a jogalkotó hatályon kívül helyezte az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló
- évi III. törvényt (a továbbiakban: Nsztv.), azonban a
- §
(1)bekezdésében rögzítette, hogy „[a]z e törvény hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés és népi kezdeményezés során – a
(2)bekezdésben meghatározott kivétellel – a benyújtáskor alkalmazandó rendelkezéseket kell alkalmazni.” [16] Mindezek alapján a
- január 1-jét megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítésével kapcsolatos OVB határozat elleni kifogás elbírálására az Alkotmánybíróságnak van továbbra is hatásköre. II. [17] Az Alkotmánybíróság a kifogást az alábbi jogszabályok alapján vizsgálta meg: [18]
- Az Alaptörvény érintett rendelkezései: „
- cikk
(3)Nem lehet országos népszavazást tartani […]
- b)a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, központi adónemről, illetékről, járulékról, vámról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvény tartalmáról;” [19] 2. Az Nsztv.-nek a jelen ügyben alkalmazandó – 2014. január 17-ig hatályban volt – rendelkezései: „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha […]
- b)a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
- c)a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,” „13. §
(1)A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.” [20]
- A Ve.-nek a jelen ügyben alkalmazandó –
- december 31-ig hatályban volt – rendelkezései: „
- §
(1)Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. […]
(3)Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” [21] 4. A Ve.-nek a jelen ügyben alkalmazandó – 2012. január 1-től 2013. május 2-ig hatályban volt – rendelkezései: „156. §
(1)E törvénynek az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvénnyel megállapított rendelkezéseit – a
(2)bekezdésben meghatározott kivétellel – a folyamatban lévő népszavazási és népi kezdeményezéssel kapcsolatos ügyekben is alkalmazni kell.
(2)E törvénynek az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló
- évi CCI. törvénnyel megállapított rendelkezéseinek hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés és népi kezdeményezés hitelesítésére a benyújtásakor hatályos rendelkezéseket kell alkalmazni.” [22]
- Az új Ve. érintett rendelkezései: „
- §
(2)Az
- évi C. törvényben az Országos Választási Bizottság számára megállapított hatáskört a Nemzeti Választási Bizottság, az Országos Választási Iroda számára megállapított hatáskört a Nemzeti Választási Iroda látja el.” [23]
- Az új Nsztv. érintett rendelkezései: „
- §
(1)Az e törvény hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés és népi kezdeményezés során – a
(2)bekezdésben meghatározott kivétellel – a benyújtáskor alkalmazandó rendelkezéseket kell alkalmazni.” III. [24] A kifogások részben megalapozottak. [25] Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban – a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálta, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alaptörvénynek és a vonatkozó törvényeknek megfelelően járt-e el. A kifogásokat az Alkotmánybíróság a Ve. 130. §
(3)bekezdése alapján érdemben bírálta el. [26]
- Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a kérdés az Alaptörvény
- cikk
(3)bekezdése b) pontjában foglalt kizárt tárgykörbe tartozik-e. [27] Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában (ABH, 2001, 392., a továbbiakban: Abh1.) értelmezte az Alkotmány 28/C. §
(5)bekezdés a) pontjában található kizárt tárgykört, amelyet az Alaptörvény 8. cikk
(3)bekezdése b) pontja lényeges változtatás nélkül átvett. [28] Az Abh
- hangsúlyozta, hogy az alkotmányi felsorolásból következik, hogy a szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban. A kizárt tárgykört tartalmazó rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megjelenő törvényhozási tárgykört jelenti. Az Abh
- megállapította, hogy a költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-költségvetési vonzata van. A „költségvetés végrehajtásáról” fordulat pedig semmiképpen nem jelenti valamennyi, a költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem kifejezetten a zárszámadási törvényre utal. Az Abh
- kiemelte azt is, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdések közül alig van olyan, amelynek nincs költségvetési kapcsolódása. Önmagában már az országos népszavazás megtartása is költségvetési vonzatú, hiszen az Nsztv.
- §
(2)bekezdése szerint a népszavazást elrendelő határozatában az Országgyűlés dönt a népszavazás költségvetéséről. [29] Kizárólag az, hogy a népszavazás eredménye esetlegesen érinti az Országgyűlés mozgásterét a következő költségvetési törvény megalkotásakor, valamint az, hogy a népszavazásra szánt kérdés távoli, közvetett összefüggésben áll valamely tiltott népszavazási tárgykörrel, nem eredményezi a kérdés tiltott tárgykörűvé válását. [30] Az Abh
- értelmében tehát a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha az a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat (ABH 2001, 392, 394–395.). Végül az Alkotmánybíróság a nyugdíj emelésére vonatkozó számítási módszer megváltoztatására irányuló kérdésről megállapította, hogy az nem tartozik a költségvetést érintő kizárt tárgykörbe. [31] Később az 59/
- (XII. 4.) AB határozat is abból indult ki, hogy a költségvetésről szóló törvény fogalmába nem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek valamilyen költségvetési vonzata van. [32] Ebben a határozatban azonban az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az eredményes népszavazás a költségvetési törvény megváltoztatását vonta volna maga után: a népszavazásra bocsátandó, nyugdíjemelésre vonatkozó kérdés szövegszerűen ugyan nem tartalmazta a költségvetési törvény módosítását, de okszerűen következett a kérdésből a tiltott tárgykörként megjelölt törvény – a költségvetési törvényben a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése kiadási főösszege – megváltoztatása. [33] A határozat megállapította, hogy a népszavazásra szánt kérdésből eredményes népszavazás esetén szükségszerűen következik a nyugdíjak emelése, a költségvetési törvényben meghatározottaktól eltérő mértékben. A népszavazásra szánt kérdés közvetlenül a költségvetésre vonatkozik, így az Alkotmányban tételesen megjelenített kizárt népszavazási tárgykörbe ütközik (ABH 2004, 834, 837.). [34] Ezt követően az Alkotmánybíróság lefektette azt is, hogy annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat. A privatizáció leállításáról szóló kérdéssel kapcsolatban hozott határozat megállapította, hogy „az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdésről tartott eredményes népszavazás a privatizáció azonnali hatályú leállításával az ország éves költségvetéséről szóló törvényt közvetlenül és jelentős módon érinti. Ezért az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés az Alkotmány 28/C. §
(5)bekezdésének a) pontjával ellentétes” [15/
- (IV. 28.) AB határozat, ABH 2005, 165, 171.]. [35] Végül, a 16/
- (III. 9.) AB határozat a vizitdíjak eltörlésével kapcsolatos népszavazási kérdésben megállapította, hogy a „jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg. A költségvetési törvényjavaslat az elfogadásáig módosulhat és előállhat az az eset is, hogy az elfogadott törvény olyan költségvetést tartalmaz, amelyben egyáltalán nem szerepel a népszavazásra feltenni kívánt kérdéssel kapcsolatba hozható előirányzat.” (ABH 2007, 276.) [36] A jelen eljárás tárgyát képező kérdés a
- január 1-jén hatályos nyugdíj-megállapítási szabályok visszaállítására vonatkozik. A kérdésben az is szerepel, hogy e szabályokat a
- január 1-ig jogszerűen megszerzett nyugdíjak tekintetében kívánja elérni. A
- január 1-jén hatályos szabályok szerint értett „nyugdíj” azonban lényegesen szélesebb körre vonatkozik, mint ahogy azt a jelenleg hatályos jogszabályok kijelölik. A
- január 1-jén hatályos szabályok visszaállítása tehát – a
- január 1-jén folyósított nyugdíjaknak a Knymt. által hatályba léptetett csökkentése miatt – érintené a jelenlegi szabályok szerint részben korhatár előtti ellátásként, részben továbbra is nyugdíjként számon tartott ellátásokat. A korhatár előtti ellátások fedezetének a központi költségvetésből való biztosítása [Knymt.
- §
(1)bekezdés] pedig a nyugdíjak összegszerű változása nélkül is megalapozza az Alaptörvény 8. cikk
(3)bekezdés b) pontjában foglalt eset fennállását. [37] Az Alkotmánybíróság fenti gyakorlata értelmében, mivel a népszavazásra bocsátandó kérdés a jelenlegi költségvetési törvény egyes elemeinek módosítását vonná maga után, az Alkotmánybíróság megalapozottnak találta a kizárt tárgykörbe tartozásra vonatkozó kifogást. [38] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OVBh.-t megsemmisítette, és – tekintettel az új Ve. 349. §
(2)bekezdésére – a Nemzeti Választási Bizottságot új eljárásra utasította. [39]
- Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az OVBh.-t megsemmisítette, ezért az OVBh.-val szemben benyújtott kifogásokat a továbbiakban érdemben nem vizsgálta {vö. 162/
- (IX. 15.), ABH 2010, 790,
- és 29/
- (V. 25.) AB határozat, Indokolás [36]}. [40] Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el. Budapest,
- április
- Dr. Szívós Mária s. k., tanácsvezető alkotmánybíró