64/2003. (XII. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló

64/2003. (XII. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában — dr. Bihari Mihály és dr. Harmathy Attila alkotmánybírák különvéleményével — meghozta az alábbi határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény 36. §-a alkotmányellenes, ezért azt 2004. június 30. napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. 1. Az indítványozó eredetileg a vadgazdálkodásról és a vadászatról szóló 8/1993. (I. 30.) FM rendelet 11. § (4) bekezdésének megsemmisítését kérve fordult az Alkotmánybírósághoz; a jogszabályi változást követően indítványát a vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény (a továbbiakban: Vtv.) 36. §-ával szemben változatlanul fenntartotta. Nézete szerint a pórázon nem tartott kutya és a kóborló macska vadászterületen való elejtését lehetővé tevő szabály alkotmányellenes, mivel sérti az állat tulajdonosának az Alkotmányban biztosított tulajdonhoz való jogát. A Vtv. 36. §-a ,,egyoldalú előnyt biztosít a vadászatra jogosultnak a háziállatok tulajdonosaival szemben’’, mivel minden további feltétel fennállásának hiányában is lelőheti a gazdájától több mint 200 méterre eltávolodott állatot. Az indítvány szerint a Vtv. 36. §-a ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ban foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmával. Egyrészt ,,a magántulajdon egyes nemei közötti’’ tiltott megkülönböztetést jelent az, hogy a 36. § (1) bekezdése csupán a kutyákra és a macskákra vonatkozik, s így ,,ha vadászterületen sétáltatnak egy vadászgörényt, azt ti los kilőni, mert az se nem kutya, se nem macska’’. Az indítványozó úgy véli, hogy a diszkriminációt másrészt a 36. § (2) bekezdésében foglalt kivétel eredményezi, amely szerint vadászkutyát és állatőrző kutyát, a rendőrség, a honvédség, a büntetés-végrehajtási szervezetek, a határőrség és a vámőrség szervezetéhez tartozó őrző-védő feladatokat ellátó kutyát, valamint a felismerhető jellel ellátott vakvezető kutyát ilyen indokkal nem lehet lelőni: ez a szabály — állítja az indítványozó — az állami tulajdont indokolatlanul előrébb helyezi a magántulajdonnál. Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a földművelésügyi minisztert. 2. Az ügy elbírálásánál figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők: 2.1. Az Alkotmány indítvány által érintett szakaszai a következők: ,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.’’ ,,13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.’’ ,,70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.’’ 2.2. A Vtv. indítvány által támadott rendelkezése: ,,36. § (1) A jogosult a vadállomány védelme érdekében a vadászterületén elpusztíthatja: a) a gazdája hatókörén (irányításán és ellenőrzésén) kívülre, de attól legalább kettőszáz méterre került, vagy az egyébként vadat űző kutyát, valamint b) a legközelebbi lakott épülettől kettőszáz méternél távolabb kóborló macskát. (2) Az (1) bekezdés a) pontja szerinti rendelkezés nem vonatkozik a rendeltetésüknek megfelelően alkalmazott vadászkutyára és állatőrző kutyára, a rendőrség, a honvédség, a büntetés-végrehajtási szervezetek, a határőrség és a vámőrség szervezetéhez tartozó őrző-védő feladatokat ellátó kutyára, valamint a felismerhető jellel ellátott vakvezető kutyára.’’ II. Az indítvány megalapozott. 1. Az indítványozó nézete szerint annak lehetővé tétele, hogy a vadászterületen tartózkodó kutyát vagy macskát a vadászatra jogosult — meghatározott törvényi feltételek teljesülése esetén — lelőheti, sérti a tulajdonhoz való jogot. Az alkotmánybírósági gyakorlat a tulajdonjog védelmét kezdettől úgy értelmezi, hogy a tulajdonhoz való jog az alapjogok közé tartozik annak ellenére, hogy nem az alap jogok között került elhelyezésre. [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.]. A tulajdonjog közérdekből való korlátozásának alkotmányosságával kapcsolatban az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a tulajdonhoz való jog a köz érdekében és a közérdekkel arányos módon korlátozható. A korlátozás alkotmányosságának vizsgálata során azonban az Alkotmánybíróság nem a közérdek valóságos fennállását vizsgálja: ,,a törvénnyel érvényesített ,,közérdek’’ alkotmánybírósági vizsgálata ezért nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességére irányul, hanem — még ha formálisan nem is a ,,közérdek’’ fennállására irányul, hanem a ,,szükségesség-arányosság’’ ismérveit alkalmazza — arra kell szorítkoznia, indokolt-e a közérdekre hivatkozás, illetve, hogy a ,,közérdekű’’ megoldás nem sért-e önmagában is valamely más alkotmányos jogot (például a hátrányos megkülönböztetés tilalmát)’’. [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 382.] A vad a Vtv. 9. § (1) bekezdése szerint az állam tulajdonában van. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése szerint a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Ennek megfelelően az állam tulajdona is alkotmányi védelem alatt áll. A Vtv. 36. § (1) bekezdése azonban alapvetően nem az állami tulajdon védelmét, hanem a természeti értékek egyikének a megőrzését — s ezáltal a köz érdekét — szolgálja. Az Alkotmánybíróság már a 996/G/1990. számú határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány 18. §-ában foglalt egészséges környezethez való jog megvalósításával kapcsolatos állami kötelességeknek többek között ,,magukban kell foglalniok az élet természeti alapjainak védelmét, ki kell terjedniök a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére’’ (ABH 1993, 533, 535.). Az élet természeti alapjainak a védelme megköveteli a természetes környezet megóvását, amely feladat megvalósításának szerves részét képezi a szakszerű vadgazdálkodás biztosítása. Az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy ,,nyomatékos népgazdasági érdek fűződik ahhoz, hogy az ország egész területén és azon belül minden vadászterületen a törvény rendelkezéseinek megfelelő, szakszerű vadgazdálkodás folyjék’’ [67/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 411, 418.]. A szakszerű vadgazdálkodás elengedhetetlen részét képezi a vadállomány védelme, amelynek érdekében az indítvánnyal támadott rendelkezés megfogalmazásra került. A vadállományt ez a rendelkezés egyrészt a kutyák és macskák általi üldözéstől és elpusztítástól, másrészt pedig különböző betegségekkel való megfertőződéstől kívánja védeni. A tulajdonnak a Vtv. 36. § (1) bekezdése által megvalósuló korlátozása tehát a köz érdekében történik. 2. A tulajdonhoz való jog korlátozásának azonban nemcsak a köz érdekében kell történnie, hanem a közérdekkel arányosnak is kell lennie, ezért vizsgálatot igényel az is, hogy a korlátozást igazoló közérdek és a tulajdonost ért sérelem között nincs-e aránytalanság [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 381—382.]. Az arányosság követelménye többek között azt is jelenti, hogy a törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 71.]. Az Alkotmánybíróság ezért a jelen eljárásában a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a bizonyos állatok vadászterületen való elpusztítására adott felhatalmazás által okozott sérelem vajon arányban áll-e a vadállomány védelmének biztosítását megkövetelő közérdekkel, az azt szolgáló legenyhébb alkalmas eszköznek minősül-e. Az állatok vadászterületen való elpusztíthatóságának szabályozásakor a jogalkotó abból indult ki, hogy a vadállományra a háziállatok közül a kutyák és a macskák jelentenek reális veszélyt. A vadászterületen tartózkodó állatot a vadászati jog jogosultja a törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén pusztíthatja el. 2.1. A Vtv. 36. § (1) bekezdés a) pontja első fordulata alapján a kutya esetében az egyik feltétel az, hogy a gazdája hatókörén kívülre kerüljön, ami nehezen megítélhető, és ezáltal nem objektivizálható kritériumot jelent. A másik feltétel (a legalább kettőszáz méteres távolság) objektívnek látszik, de nem mindig megállapítható. A törvényi feltételek teljesülése esetén két lehetséges helyzet adódik. Az egyik esetben a kutya elpusztítására jogosult egyaránt látja a kutyát és annak gazdáját is, és ennek alapján tudja megállapítani a közöttük lévő távolságot. Ha a megállapított (becsült) távolság eléri a kettőszáz métert, akkor élhet a törvényben biztosított jogával, vagyis a kutyát elpusztíthatja. A legenyhébb eszköz alkalmazása követelményének a vizsgált szabályozás ebben az összefüggésben azért nem felel meg, mert a jogosult számára más törvényi lehetőség is biztosítható (pl. a kutya gazdájának felhívása a vadászterület rendjének betartására, ellene szankció alkalmazásának kilátásba helyezése). A másik lehetséges helyzet az, amikor a jogosult csak a kutyát látja, s úgy érzékeli, hogy kettőszáz méteres körzetben senki nem tartózkodik. Ilyenkor is adott a vizsgált rendelkezésben biztosított jogkör, de a jogosult nem tud kapcsolatba kerülni a kutya gazdájával, vagyis nem áll rendelkezésére a fentiekben kifejtett enyhébb eszköz alkalmazásának lehetősége. A szabályozás ebben az összefüggésben azért aggályos, mert a kettőszáz méteres sugarú kör által befogott terület (azaz több mint tíz hektár) átvizsgálása, az arról való meggyőződés, hogy a kutya gazdátlan, a jogosult számára nehezen vagy egyáltalán nem teljesíthető feltételt jelent. A Vtv. 36. § (1) bekezdés a) pontja második fordulata szerint a vad űzése az a további tény, amely a vadászterületen tartózkodáshoz kapcsolódva a kutyák esetében megalapozza elpusztíthatóságukat. A vadat űző kutya közvetlen veszélyt jelent a természeti értékekre nézve. Közvetlenül veszélyezteti továbbá más — az állam — tulajdonát is. Ebben az esetben érdektelen, hogy van-e gazdája az állatnak, hiszen ez a veszély más módon nem hárítható el, a vadásznak itt azonnal cselekednie kell. A Vtv. 36. § (1) bekezdésének a) pontja tehát eltérő nagyságú veszélyekkel szemben biztosít azonos védelmet azáltal, hogy a vadat űző kutya és a gazdája hatókörén kívülre került kutya egyaránt elpusztítható a vadászterületen. A közvetett (elvont) veszélyeztetés és a közvetlen (megvalósult) veszélyeztetés azonos módon való megszüntetése aránytalanná teszi a tulajdonnak a támadott jogszabályhelyben megvalósuló közérdekű korlátozását. Az aránytalanságot növeli a Vtv. 36. § (1) bekezdés a) pontjának első fordulata által felállított vélelem, amely több okból is aggályos. A kutyák általában nem egyedül hagyják el tartózkodási helyüket, hanem gazdáikat kísérve. Ha tehát a kutya ember kíséretében található a vadászterületen, vélhetően nem került ki annak uralma alól, illetőleg nem gazdátlan. Ugyanakkor előfordulhat, hogy a vadász látja a kutyát, de a közvetlen közelében lévő gazdáját a vadászterület természeti adottságai miatt (bozót, sűrű erdő stb.) nem veszi észre. A kutyának a gazdája irányítása alóli kikerülése másrészt többnyire a kutya által tanúsított magatartás alapján állapítható meg. A jogszabály ezt is figyelembe veszi, amikor a gazda uralma alól való kikerülést és a kettőszáz méteres távolságot az elpusztíthatóság konjunktív feltételeiként szabályozza. Ha a kutya a kettőszáz méteres távolságon belül van, még akkor sem pusztítható el, ha láthatólag gazdája uralma alól kikerült. Ha a kettőszáz méteres távolság megvan, de a kutya a gazda uralma alatt áll, nem pusztítható el. Ennek a megállapítása a fentiek értelmében azonban gyakorta lehetetlen, így mind a kettőszáz méteres táv fennállásának, mind a kutya ,,gazdája hatókörén kívülre kerülésének’’ a megállapítása konkrét helyzetekben önkényes értelmezési eredményekre, s ezáltal a közérdekkel arányban nem álló korlátozáshoz vezethet. További bizonytalanságot jelent — főként a kutya gazdája szempontjából — hogy a Vtv. 8. § (1) bekezdése értelmében ,,vadászterületnek minősül — hasznosítási formájától függetlenül — az a földterület, valamint vízfelület, amelynek kiterjedése a háromezer hektárt eléri, és szemközti határvonalainak távolsága legalább háromezer méter, továbbá, ahol a vad a) a szükséges táplálékot megtalálja, b) természetes szaporodási feltételei, valamint c) természetes mozgásigénye, búvóhelye, nyugalma adott.’’ A vadászterület határa nem kerül minden esetben fizikailag kijelölésre, így kívülálló személyek gyakorta nem képesek annak megítélésére, hogy vadászterületen tartózkodnak-e. Nehezíti ennek megállapítását az is, hogy a vadászterületnek minősítés a földterület mezőgazdasági művelési ágától is független. A kutya gazdája tehát számos esetben nem érzékeli, hogy vadászterületen van, aminek következtében nem feltétlenül ügyel arra, hogy kutyája tőle ne távolodjék el. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 10/2003. (IV. 3.) AB határozatában összegezte a normavilágosság követelményével kapcsolatos megállapításait. Ennek a jelen ügyben releváns lényege szerint a jogbiztonságnak része a világos, a jogalkalmazás során felismerhetően értelmezhető és egyértelmű normatartalom. A normaszöveg értelmezhe tetlenségének, avagy eltérő értelmezést engedő voltának az a következménye, hogy kiszámíthatatlan helyzetet teremt a norma címzettjei számára. A normaszöveg túl általános volta mindemellett lehetőséget ad a szubjektív, önkényes jogalkalmazásra is (ABK, 2003. március, 117, 120.). A fentiekből következően a Vtv. 36. § (1) bekezdés a) pontjának szabályozási tartalma nem felel meg a jogállamiság elvéből levezethető normavilágosság követelményének, ezáltal nagyfokú jogalkalmazási bizonytalanságot teremt, amely akár önkényes jogértelmezésre is okot adhat. A vizsgált rendelkezés egyúttal — a korlátozás aránytalansága miatt — a tulajdonhoz való jog sérelmét is megvalósítja. 2.2. A Vtv. 36. § (1) bekezdés b) pontja a macskának a vadászterületen történő elpusztíthatóságának feltételeit tartalmazza. Ezek a feltételek nem a macska gazdájához kötődnek, hanem egy vélelmet állítanak fel, miszerint a legközelebbi lakott épülettől több mint kettőszáz méterre tartózkodó macska kóborlónak tekintendő. A macska természeténél fogva általában nem a gazdájával együtt, nem őt követve, hanem önállóan hagyja el a lakott helyet. Ez azonban önmagában nem eredményezi a macska gazdátlanságát, s különösen nem jelenti azt, hogy az állat kóborrá lett volna. A hatályos jogszabályok használják a ,,kóbor’’ vagy ,,kóbor állat’’ kifejezést, de a fogalom meghatározását nem tartalmazzák. A Vtv. végrehajtására kiadott 30/1997. (IV. 30.) FM rendelet 26. § (3) bekezdés b) pontja szerint az elejtett kóbor kutyáért, valamint kóbor macskáért huszonöt darab sörétes vagy öt darab golyós lőszer jár, a 40. § (2) bekezdés értelmében vaddisznóra, rókára, borzra, aranysakálra, nyestkutyára, mosómedvére, valamint kóbor kutyára és macskára sörétes vadászlőfegyverből kilőtt golyóval is lehet vadászni, a (3) bekezdés pedig lehetővé teszi, hogy a róka, borz, aranysakál, nyestkutya és a mosómedve, valamint a kóbor kutya és macska golyós vadászlőfegyverrel is lőhető legyen. A felhívott végrehajtási szabályokból az a következtetés vonható le, hogy a vadászati jog jogosultja által lelőtt macska (de a kutya is) kóbor állatnak tekintendő. Ugyanakkor a Vtv. ezt a kifejezést nem használja, az elpusztítható kutyát a gazdája hatókörén kívül került állatként definiálja, a macska esetében pedig a ,,kóborló’’ kifejezést alkalmazza. A normavilágosság hiánya tehát ebben az esetben is megállapítható. A Vtv. 36. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt tulajdonkorlátozás, annak meghatározatlansága miatt az arányosság alkotmányos követelményét sem teljesíti, s ezért sérti a tulajdonhoz való jogot. 2.3. Az Alkotmánybíróság a 2.1. és 2.2. pontokban kifejtettek szerint megállapította a Vtv. 36. § (1) bekezdésének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, továbbá a 13. §-ba ütközését. Az alkotmányellenesnek minősített rendelkezést jövőbeni — 2004. június 30-i — hatállyal semmisítette meg, így a jogalkotónak megfelelő idő áll rendelkezésre, hogy a természeti értékek védelmét szolgáló szabályozást a tulaj donjoggal összhangban álló, a jogalkalmazás során világosan értelmezhető normaként megalkossa, egyúttal megteremtse az összhangot a törvényi és a végrehajtási rendelkezések között. 3. Az indítványi kérelem további elemei közül az egyik a Vtv. 36. § (1) bekezdésének a hátrányos megkülönböztetés alkotmányi tilalmába való ütközését is állítja. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét — a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben — érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.]. Az Alkotmánybíróság ezért nem vizsgálta, hogy a támadott rendelkezés sérti-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglaltakat. 4. Végezetül az indítványozó szerint az is hátrányos megkülönböztetést jelent, hogy a Vtv. 36. § (1) bekezdésében meghatározott főszabály alól a (2) bekezdés kivételt állapít meg. Az Alkotmánybíróság a 33/2002. (VII. 4.) AB határozatában fejtette ki összefoglalóan, hogy a jogbiztonság követelményét saját működésével összefüggésben is alapvető kérdésnek tekinti. Az alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabályok megsemmisítése kapcsán ezért nem idézhet elő olyan helyzetet, amely ellentétben áll az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó követelménnyel. A jogalkalmazói gyakorlat számára értelmezhetetlen és ezért az Alkotmánynak megfelelő módon nem alkalmazható ,,norma részeket’’ tehát akkor is megsemmisíti, ha azok önmagukban nem alkotmányellenesek, ám az alkotmányellenesnek nyilvánított részek nélkül nem alkalmazhatók (ABH 2002, 173, 186—187.). Tekintettel arra, hogy a vizsgált rendelkezés önmagában értelmezhetetlen, mert az alkotmányellenes és emiatt megsemmisített (1) bekezdés szabályozási tartalma alóli kivételeket határozza meg, az Alkotmánybíróság a Vtv. 36. § (2) bekezdését is jövőbeni hatállyal megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Holló András s. k., az Alkotmánybíróság elnöke