145/2011. (XII. 2.) AB határozata

145/2011. (XII. 2.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének a Képviselő-testület és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 18/2004. (IV. 29.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 15/2011. (IV. 14.) önkormányzati rendelete és Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének Esztergom város reorganizációs programjáról szóló 16/2011. (IV. 15.) önkormányzati rendelete alkotmányellenes, ezért azokat kihirdetésük napjára visszamenőleges hatállyal megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. 1. Az első indítványozó, a Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal vezetője (a továbbiakban: kormánymegbízott) eredménytelen törvényességi felhívását követően a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontjában biztosított jogkörében eljárva az Alkotmánybírósághoz fordult, és indítványozta Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének a Képviselő-testület és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 18/2004. (IV. 29.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 15/2011. (IV. 14.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) és Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének Esztergom város reorganizációs programjáról szóló 16/2011. (IV. 15.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.2.) felülvizsgálatát és megsemmisítését. Indítványa indokolásául előadta, hogy Esztergom Város Polgármestere (a továbbiakban: Polgármester) az általa Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testülete (a továbbiakban:

Képviselő-testület) 2011. április 12-ére összehívott ülését 2011. április 11-én hivatali elfoglaltsága miatt lemondta, amelyről a Képviselő-testület tagjait és a polgármesteri hivatal dolgozóit írásban értesítette. Ennek ellenére 2011. április 12-én a megjelent önkormányzati képviselők az ülést megtartották, amelyen elfogadták az indítványozó által kifogásolt önkormányzati rendeleteket. Az indítványozó kormánymegbízott álláspontja szerint a 2011. április 12-én megtartott ülés a Polgármester képviselő-testületi ülést lemondó intézkedése miatt nem tekinthető szabályszerűen összehívott képviselő-testületi ülésnek, azon a Polgármester és az önkormányzati képviselők egy része nem is jelent meg. Az Ötv. és Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületének a Képviselő-testület és szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 18/2004. (IV. 29.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: SZMSZ) előírásai alapján az ülés összehívására és levezetésére, valamint az elfogadott rendeletek aláírására kizárólag a Polgármester – nem pedig a korelnök – lett volna jogosult. Az indítványozó rámutatott arra is, hogy az álláspontja szerint törvényellenes képviselő-testületi ülés következtében sérelmet szenvedett a választópolgárok helyi önkormányzáshoz való joga, valamint a jogállamiság elve, így az elfogadott döntések közjogi érvényességének feltételei sem állnak fenn. Az indítványozó indítványban kifejtett véleménye szerint az Ör1. és az Ör2. elfogadásakor sérült a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (4) bekezdése, az Ötv. 12. § (2) bekezdése és 16. §

Az Alkotmánybíróság az indítványokat tartalmi azonosságuk miatt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.; a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egységes eljárásban bírálta el.

II. 1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései: „42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.” „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

III. Az indítványok megalapozottak.

Az Ötv. 16. § (1) bekezdése az önkormányzat rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan a következő rendelkezést tartalmazza: „A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkothat.”

Az Ötv. – 2011. április 12-én hatályos – 12. § (2) bekezdése alapján a képviselő-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését. A polgármester helyettesítésére az Ötv. 34. § (1) bekezdése alapján alpolgármestert választhat, továbbá a 31. §-a alapján a polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, illetőleg tartós akadályoztatásuk esetére a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik a képviselő-testület összehívásának, vezetésének a módjáról. A Képviselő-testület 2010. október 17-én megtartott alakuló ülése óta 2011. április 12-ig nem választott alpolgármestert, és a polgármester akadályoztatása esetén történő helyettesítéséről az SZMSZ 11. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Képviselő-testület ülését a Polgármester, akadályoztatása esetén az általános helyettesítési jogkörrel megbízott főállású alpolgármester, mindkettejük akadályoztatása esetén a polgármester és az alpolgármesterek feladatmegosztásáról szóló polgármesteri utasításban meghatározottak szerinti alpolgármester hívja össze. E rendelkezésekből következően a Képviselő-testület ülésének összehívására, vezetésére a Polgármesteren kívül kizárólag az alpolgármester, illetve az SZMSZ-ben megjelölt személy

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Polgármester 2011. április 11-i intézkedését követően a Képviselő-testület tizenöt tagjából (Polgármester és tizennégy önkormányzati képviselő) megjelent tizenegy önkormányzati képviselő által megtartott ülés összehívása nem az Ötv. 12. § (2) bekezdésében és az SZMSZ 11. §

Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy az Ötv. 12. § (2) bekezdése és az SZMSZ 15. § (1) bekezdése alapján a Képviselő-testület üléseit – alpolgármester megválasztásának hiányában – a Polgármestert volt jogosult vezetni, ezért törvénysértő működést jelentett, hogy a törvénysértő képviselő-testületi ülés levezetésére a jelenlévő tizenegy önkormányzati képviselő a korelnököt jelölte ki, mivel a korelnöknek az Ötv. 30. § (1) bekezdése alapján kizárólag a Képviselő-testület alakuló ülésének vezetésére lett volna lehetősége.

A jogszabály akkor érvényes – és határolható el más, nem jogi normáktól – ha megfelel az ún. érvényességi kritériumoknak: e nélkül ugyanis érvényességről nem lehet beszélni. A közjogi érvényességi kritériumok (érvényességi kellékek) a következők:

Az a) pont tulajdonképpen a jogalkotói hatáskör kérdése, vagyis annak vizsgálata, hogy az adott szervnek van-e felhatalmazása (autoritása) a jogalkotásra. A jogszabály érvényessége szempontjából ez azért jelentős, mert az érvényesség feltételezi a jogszabály kötelező erejét. Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette: „A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. (...) Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály (...).” (ABH 1992, 77, 85.) Az Alkotmánybíróság a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatában kifejtette, hogy a „formai hibás törvényhozási eljárás (...) a jövőben alapot ad a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére”. (ABH 1997, 122.) A határozat indokolása szerint „[a] megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik változata”. (ABH 1997, 122, 128.) Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében az Alkotmánybíróság megismételte azt a korábbi határozatában foglalt tételt, melynek megfelelően a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét. (ABH 1997, 331, 332.) Az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában leszögezte, hogy „a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye.” (ABH 1999, 325, 349.) E határozatból következően az alacsonyabb szintű jogszabályok megalkotásánál is érvényes az, hogy az egyes eljárási szabályok be nem tartása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányellenességet eredményez.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Képviselő-testület működése, döntéshozatala akkor törvényes, ha az önkormányzati képviselők a jogszabályok által meghatározott eljárási rendet betartják. Az Ör1. és Ör2. megalkotásakor és kihirdetésekor a 2011. április 12-én tanácskozásra összeült tizenegy önkormányzati képviselőnek nem volt felhatalmazása a jogalkotásra, mert a tizenegy önkormányzati képviselő által megtartott ülés összehívására és vezetésére nem az Ötv.-ben és az SZMSZ-ben meghatározott jogszabályi előírások alapján került sor, és a jogszabályokkal ellentétes képviselő-testületi működés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvét és a jogszabályokkal ellentétes képviselő-testületi működés során végzett jogalkotás sérti a Jat. 2. §

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a tizenegy önkormányzati képviselő által megtartott törvénysértő ülésen megalkotott Ör1. és Ör2. további formai okból is törvénysértő, mivel az Ötv. – 2011. április 12-én hatályos – 16. §

A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ának rendelkezésén alapul.

Budapest, 2011. november 29. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró