5/2007. (II. 27.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló i

5/2007. (II. 27.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában – dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével – meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény 85. § (10) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság a villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény 7. § (1) bekezdése, valamint a 7. § (3) bekezdés e) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzé teszi. INDOKOLÁS I. 1. Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény (a továbbiakban: VET.) 7. § (1) bekezdése, a 7. § (3) bekezdés e) pont ja, valamint a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény (a továbbiakban: GET.) 85. § (10) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Az indítványozó alapvetően azt kifogásolta, hogy a VET. 7. § (3) bekezdésében [megállapította: GET. 84. § (1) bekezdése] a megbízatás megszűnésének új eseteként rögzített rendelkezés a Magyar Energia Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) vezetőinek (elnök és elnökhelyettes) soron kívüli – a hatéves kinevezési időtartam letelte előtti – elmozdítását teszi lehetővé. E szerint az érintett vezetők megbízatása törvényben meghatározott egyéb ok esetén is megszűnik. Ilyen konkrét okot jelöl meg a GET. 85. § (10) bekezdése, amely előírja, hogy a rendelkezés hatálybalépését követő kilencvenedik napon a Hivatal vezetőinek megbízatása megszűnik. Kifogásolta továbbá az indítványozó a VET. 7. § (1) bekezdésében [megállapította: GET. 84. § (1) bekezdés] előírt pályáztatási rendszert is. Az indítványozó a fentiekkel kapcsolatban hivatkozott arra, hogy a munkavégzésre vonatkozó jogszabályok nem ismerik a „törvényben meghatározott egyéb okot”, mint a munkavégzésre irányuló jogviszony megszűnésének módját. Az új jogcím bevezetése az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, s az annak részét képező, illetve abból levezethető egyéb követelményeket és jogosultságokat; úgymint: a jogbiztonságot, a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát és a szerzett jogok védelmét. II. Az alkotmánybírósági eljárás során figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők: 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam.” 2.1. A VET. indítvánnyal támadott rendelkezései: „7. § (1) A Hivatal elnökét és elnökhelyettesét – a mi niszter javaslatára – a miniszterelnök nevezi ki, és menti fel. A kinevezés időtartama hat év. Az elnök és az elnökhelyettes megbízatásának megszűnése esetén a miniszter nyilvános pályázatot ír ki a megüresedő tisztségre. A pályázatokat a miniszter a pályázatok benyújtására rendelkezésre nyitva álló határidő lejártát követően harminc napon belül szakmailag értékeli. A miniszter az értékelés eredményéről a jelöltek sorrendjéről és javaslatának indokolásáról írásban tájékoztatja a miniszterelnököt. [...] (3) A Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbí zatása megszűnik, [...] e) törvényben meghatározott egyéb ok esetén.” 2.2. A GET. indítvánnyal támadott rendelkezése: „85. § (10) E rendelkezés hatálybalépését követő tizenöt napon belül a miniszter nyilvános pályázatot ír ki a Hivatal elnöki és elnökhelyettesi tisztségének betöltésére. E rendelkezés hatálybalépését követő kilencvenedik napon a Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbízatása megszűnik.” 2.3. A VET. 7. §-ának a módosítás előtt (2003. augusztus 1-jét megelőzően) hatályos rendelkezései: „7. § (1) A Hivatal elnökét és elnökhelyettesét – a miniszter javaslatára – a miniszterelnök nevezi ki, és menti fel. A kinevezés időtartama hat év. Az elnök és az elnökhelyettes tekintetében a munkáltatói jogokat – a kinevezés és a felmentés kivételével – a miniszter gyakorolja. Az elnököt a közigazgatási államtitkár havi illetményével azonos díjazás, illetőleg azonos juttatások, az elnökhelyettest a helyettes államtitkár havi illetményével azonos díjazás, illetőleg azonos juttatások illetik meg. (2) A Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbízatása megszűnik, ha a) a kinevezés időtartama lejár, b) tisztségéről lemond, c) tisztségéből felmentik, d) meghal. (3) Felmentéssel szűnik meg a Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbízatása, ha a) jogerős bírói ítélet megállapítása szerint bűncselek ményt követett el, vagy más módon a tisztségre méltatlanná vált, b) tisztségének ellátására tartósan alkalmatlanná vált, c) tisztségével való összeférhetetlenségét három hóna pon belül nem szüntette meg, d) tevékenységével a Hivatal működését veszélyezteti. (4) A Hivatal elnöke a) vezeti a Hivatalt, b) megállapítja a Hivatal szervezeti és működési sza bályzatát, c) gyakorolja a Hivatal köztisztviselői felett a munkál tatói jogokat, d) irányítja a Hivatal gazdálkodását, e) képviseli a Hivatalt, f) ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket jogsza bály vagy a Hivatal szervezeti és működési szabályzata a hatáskörébe utal, g) tanácskozási joggal részt vesz a Kormány ülésén a Hivatal feladatkörét érintő előterjesztések tárgyalásakor.” III. Az indítvány részben megalapozott. 1. Az indítvány érdemi vizsgálatát megelőzően az Alkotmánybíróság áttekintette a jogszabályi formába foglalt egyedi döntéseket érintő eddigi gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság – hatáskörének hiánya miatt – nem vizsgál olyan egyedi döntéséket, amelyek akár formai, akár tartalmi értelemben nem minősíthetők sem jogszabálynak, sem az állami irányítás egyéb jogi eszközének. [lásd 52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993, 407, 408–409.; 439/B/1999. AB végzés, ABH 2000, 1167, 1170–1171.; 939/B/2001. AB végzés, ABH 2002, 1775, 1776.] Az ilyen esetekben az Alkotmánybíróság az indítványokat visszautasította. A 7/2004. (III. 24.) AB határozat a normatív tartalom nélküli jogszabályok speciális esetkörére is utalt: „[...] a magyar törvényalkotási gyakorlatban előfordul az, hogy teljességgel normatív tartalom nélküli törvényt fogadnak el. Általában valamely esemény vagy személy jelentőségének állítanak ilyen módon emléket. Például »2001. évi LXIII. törvény a magyar hősök emlékének megörökítéséről és a Magyar Hősök Emlékünnepéről«; »2000. évi I. törvény Szent István államalapításának emlékéről és a Szent Koronáról«; »1996. évi LVI. törvény Nagy Imre mártírhalált halt magyar miniszterelnök és mártírtársai emlékének törvénybe iktatásáról«.” (ABH 2004, 98, 114.) Esetleges alkotmányossági vizsgálat esetén ebben a körben is – feltehetően – az indítvány visszautasításának volna helye. Érdemben vizsgált azonban az Alkotmánybíróság néhány olyan indítványt, amelyek azt kifogásolták, hogy a jogalkotó egyedi eseteket döntött el jogszabályi formában, s ezzel alapjogi sérelmet okozott. A 45/1997. (IX. 19.) AB határozat megállapította, hogy „[a] szabályozásnak ez a módja, azaz az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntés törvényi formában való megjelentetése kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának lehetőségét, és ezáltal sérti a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét [...]”. (ABH 1997, 311, 318.) Hasonló ok alapján állapította meg a kifogásolt egyedi döntés alkotmányellenességét a 6/1994. (II. 18.) AB határozat. (ABH 1995, 65, 66–67.) Ezekben az ügyekben az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítését mondta ki az Alkotmánybíróság. Az Országgyűlés és a Kormány szervezetalakítási szabadságára tekintettel ugyanakkor az Alkotmánybíróság nem állapította meg az egyedi döntés alkotmányellenességét a 7/2004. (III. 24.) AB határozatban. Kormányhivatal (Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, a továbbiakban: PSZÁF) vezetőjének egyedi módon (nem normatív rendelkezés alkalmazásával) történő elmozdítása nem eredményezi a jogbiztonság sérelmét, ha a megbízatást azért kellett megszüntetni, mert a szervezet-átalakítás következtében maga a tisztség (a PSZÁF elnöki funkciója) szűnt meg. Az Alkotmánybíróság rámutatott: „[a] jogbiztonság követelményeinek az államigazgatási szervek átszervezésére vonatkozó szabályok alkotmányosságának megítélésére való közvetlen kivetítése az Alkotmányból le nem vezethető korlátok közé szorítaná az Országgyűlés és a Kormány szervezetalakítási szabadságát.” (ABH 2004, 98, 111–112.) 2. A jelen eljárásban országos hatáskörű szerv határozott időtartamú vezetői megbízatásának idő előtti megszűnéséről szóló szabályozás (és ehhez kapcsolódóan az új vezetők kinevezésének szabályai) a vizsgálat tárgya. [A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 1. § (4) bekezdése értelmében a Hivatal kormányhivatalnak minősül.] Az indítványban foglaltaknak megfelelően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a kifogásolt rendelkezések ellentétesek-e a jogbiztonság követelményével, így különösen: sértenek-e szerzett jogot, illetve azt is, hogy figyelmen kívül hagyják-e a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát. 2.1. Az Alkotmánybíróság az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatban kifejtette: „[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.” (ABH 1991, 454, 456.) Az Alkotmánybíróság korábban már több határozatában elvi jelentősséggel mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált „jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása”. [Pl. 62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 364, 367.] A szerzett jogok védelme a jogállamban érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály. A kivételek elbírálása azonban csak esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 154.] Az Alkotmánybíróság több határozatában utalt továbbá arra, hogy „[a] jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni”. [515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.; 1011/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1365, 1370.; 495/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1382, 1390.] A szerzett jogok tiszteletben tartására irányuló követelménnyel összefüggésben kimondta, hogy: „[a]z alkotmányos védelmet élvező ’szerzett jogok’ a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi ’ígérvények’ és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor ellentétes a ’szerzett jogok’ alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást.” [731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805.] A visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával kapcsolatban az Alkotmánybíróság leszögezte: „[k]övetkezetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogal kotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell.” [57/1994. AB határozat, ABH 1994, 316, 324.] A jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a VET.-nek az indítványban kifogásolt módosítása során [7. § (1) bekezdés, illetve (3) bekezdés e) pont], illetve a GET. 85. § (10) bekezdés megalkotásával a jogalkotó törvényben szabályozott – kormányhivatal vezetőjének és helyettesének megbízatását magában foglaló – jogviszony tartalmát egészítette ki. A VET.-nek a 7. § (3) bekezdés e) pont szerinti kiegészítése (,,törvényben meghatározott egyéb esetben”) nem tartalmaz konkrét rendelkezést, ugyanis általános – közelebbről meg nem nevezett – jogszabályi rendelkezésre utaló szabállyal egészíti ki a megbízatás-megszűnési okokat. A GET. formálisan beiktatott egy ilyen megszűnési okot, amely – normatív tartalom nélkül – egyedi módon szüntetette meg az említett vezetők megbízatását. Ezzel szemben a VET. 7. § (1) bekezdése a vezetői állások pályázattal történő betöltéséről – normatív tartalommal – rendelkezik. 2.2. Az előzőekből következően az alkotmányossági vizsgálat a továbbiakban arra terjedt ki, hogy a GET. 85. § (10) bekezdésében foglalt egyedi jogviszony-megszüntetés sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. A törvény által közelebbről nem tipizált, de mindenképpen foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt a módosítást megelőzően is meg lehetett szüntetni több jogcímen, így például felmentéssel. A jellegében leginkább közszolgálati jogviszonyhoz hasonlítható alkalmazási viszony munkáltatói oldalán az állam jelenik meg, a konkrét jogviszonyt a munkáltatói jogkör gyakorlójaként eljáró miniszterelnök kinevezése hozza létre, illetve felmentési aktusa szünteti meg. A GET.-et a jogalkotó 2003. június 16-án fogadta el, kihirdetése 2003. június 25-én történt meg, míg a hatálybalépés időpontja 2003. augusztus 1-je volt. A vizsgált rendelkezés közvetlen visszamenőleges hatályba léptetést nem tartalmaz ugyan, de egy már korábban létrejött jogviszonyt szüntet meg a törvény hatálybalépését követő kilencvenedik nappal. A PSZÁF esetében az állam szervezetalakítási szabadságába tartozó intézkedés közvetlenül indokolta (szükségképpenivé tette) az egyedi jogviszonyokba történő jogalkotói beavatkozást (a PSZÁF elnöki, elnökhelyettesi pozíciói megszűntek, s helyettük egyfajta elnökség, a Felügyeleti Tanács jött létre). A jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Hivatal egyidejű átszervezésére nem került sor, csupán hatásköre változott meg. A GET. indokolása szerint a Hivatal „[...] szerepköre úgy módosul, hogy az illeszkedjen a magyar közigazgatás szervezetrendszerébe, ugyanakkor megfeleljen a közösségi elvárásoknak is. A hivatal olyan egységes hatósággá válik, amely ellátja mind a hagyományos földgázellátással kapcsolatos hatósági jogköröket, mind a versenyszempontokat figyelembe vevő új típusú ’piacigazgató’ jellegű szerepköröket. A hivatal feladatai ennek megfelelően a következő fő csoportokba sorolhatók: engedélyezés, a szabályozás verseny-szempontokat figyelembe vevő felügyelete, fogyasztóvédelem, árelőkészítés, -szabályozás és -felülvizsgálat.” Ennek figyelembevételével az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a határozott időtartamra szóló megbízatás idő előtti megszüntetésének (a személyi változásnak) szervezeti indokoltsága nem volt; az elnöki és az elnökhelyettesi státuszok változatlanul megmaradtak. Ehhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróság leszögezi: valamely államigazgatási szerv módosított feladatkörének megfelelő vezetés kialakítása, és az ennek érdekében végrehajtott személyi változtatás önmagában nem indokolhatja a norma kötőerejének alkalmi figyelmen kívül hagyását. Az Alkotmánybíróság a 31/1998. (VI. 25.) AB határozatában kifejtette: „[...] a jogalkotói hatalommal való visszaélés körében kialakult eddigi gyakorlatát nem ítélte olyan széles körűnek, amely elegendő alapul szolgálna e fogalom alkotmányos követelménybe foglalt egzakt meghatározására. Mindazonáltal az eddigi döntések is alapul szolgálnak annak az általános érvényű következtetésnek a levonására, hogy mivel a joggal való visszaélés tilalmának forrása az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése, alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, amely amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel.” (ABH 1998, 240, 245–246.) Az Alkotmánybíróság a fenti megállapításra hivatkozással a most vizsgált rendelkezéssel összefüggésben a következőkre mutat rá: a jogalkotás diszfunkcionális, ha a jogalkotó normatív szabályozási tárgykörben (s kétségkívül ilyennek minősül a Hivatal elnöke és elnökhelyettese megbízatási jogviszonyának tartalma) egyedi döntést hoz. A normatív aktus szükségképpeni eleme ugyanis az, hogy a címzettek köre szélesebb, s nem közvetlenül és konkrétan meghatározott egy vagy több személy, vagyis a rendelkezés nem valamely konkrét egyedi ügyre vonatkozik. Ha a jogalkotó a hatályos jogszabály alkalmazását, vagy a jogszabály normatív módon történő módosítását kerüli meg az egyedi döntés jogszabályi formába öntésével, a megoldás visszaélésszerűvé válik. A konkrét jogviszonyokat ezzel a módszerrel megszüntető jogszabályi rendelkezés [itt: a GET. 85. § (10) bekezdése] tartalmában jogalkalmazói (munkáltatói egyoldalú jognyilatkozatot helyettesítő) aktus, amely ellen viszont (tekintettel a jogszabályi formára) az érintettek jogorvoslattal nem élhetnek. Az állami vezetők határozott tartamú megbízatási jogviszonya idejének lerövidítésére csak a törvényben meghatározott objektív vagy szubjektív okok (lemondás, halál, illetőleg összeférhetetlenség megállapítása, továbbá valamely nevesített felmentési jogcím alkalmazása, valamint a megbízatásra közvetlenül kiható egyéb ok, így például szervezet-átalakítás) alapján kerülhet sor. A jelen eljárásban vizsgált, konkrét megbízatásokat egyedi jelleggel megszüntető rendelkezés viszont ezen követelmények egyikének sem felel meg. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy a GET. 85. § (10) bekezdése szerinti egyedi esetre szabott, jogszabályi formába öltöztetett döntés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvének szerves részét képező jogbiztonságot. Egyidejűleg az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a VET. 7. § (1) bekezdése és a 7. § (3) bekezdés e) pontjában foglalt szabályozás önmagában nem ellentétes a jogbiztonság követelményével. 3. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes rendelkezést a határozat közzétételének napjával megsemmisítette, a VET. 7. § (1) bekezdése, valamint a 7. § (3) bekezdés e) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt pedig elutasította. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Bihari Mihály s. k., az Alkotmánybíróság elnöke