126/2009. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányul

126/2009. (XII. 17.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Tata Város Önkormányzati Képviselő-testületének a távhőszolgáltatásról szóló 25/2007. (VII. 1.) rendelete 17/A. § (3)–(4) bekezdése, 17/B. § (1) és (4)–(5) bekezdése, valamint 18. § (6) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A Közép-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) – miután törvényességi észrevételének a képviselő-testület nem adott helyt – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján, az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte Tata Város Önkormányzati Képviselő-testületének a távhőszolgáltatásról szóló 25/2007. (VII. 1.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 17/A. § (3)–(4) bekezdése, 17/B. § (1) és (4)–(5) bekezdése, valamint 18. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. A hivatalvezető szerint az Ör. támadott rendelkezései magasabb szintű jogszabályokba ütköznek, s ezért sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, valamint ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben foglalt jogállamiság elvével. 1. Az Ör.-nek az indítványozó által támadott 17/A. § (3)–(4) bekezdése, illetve 17/B. § (1) és (4)–(5) bekezdése a távfűtésről történő leválásra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz. E rendelkezésekkel kapcsolatban az indítványozó azt állította, hogy a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény (a továbbiakban: Tszt.), valamint e törvény végrehajtásáról szóló 157/2005. (VIII. 15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Tsztvhr.) nem hatalmazzák fel a helyi önkormányzatot arra, hogy a távfűtésről történő leválást, a közüzemi szerződés felmondása kapcsán a szolgáltató és a felhasználó jogait és kötelezettségeit rendeletében szabályozza. Felhatalmazás hiányában pedig a helyi önkormányzat a magasabb szintű jogszabályok (Tszt., Tsztvhr.) által szabályozott tárgykörben nem alkothat rendeleti szabályozást. Az indítványozó kifejtette továbbá, hogy a Tszt. 37. § (1) bekezdése alapján általános, míg a 37. § (3) bekezdése szerint egyedi közüzemi szerződés jön létre. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 226. § (1) bekezdése értelmében: „jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek”. Ezzel kapcsolatban az indítványozó hivatkozott arra, hogy a Ptk. alkalmazásában a helyi önkormányzat rendelete a Ptk. 685. § a) pontja értelmében, vagyis csak „törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között” minősül jogszabálynak. Ennek következtében a helyi önkormányzat kizárólag erre vonatkozó törvényi felhatalmazás alapján lenne jogosult rendeletében a Tszt. által szabályozott szerződéses viszonyokba beavatkozni. Minderre tekintettel a hivatalvezető kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy az Ör. 17/A. § (3)–(4) bekezdését, illetve 17/B. § (1) és (4)–(5) bekezdését – magasabb szintű jogszabályba ütközésük miatt – az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése és 2. § (1) bekezdése alapján semmisítse meg. 2. Az indítványozó kifogásolta az Ör. 18. § (6) bekezdését is, mely meghatározza, hogy a „távhőszolgáltatás fejlesztésére kijelölt területek határán belül” „minden új létesítmény kialakításakor, vagy a már meglévő energiaellátó rendszer átalakításakor” „helyi emisszióval nem járó rendszereket kell alkalmazni”. Ezzel kapcsolatban az indítványozó hivatkozott a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 48. § (1) bekezdésére, mely kizárólag arra ad felhatalmazást, hogy „a települési önkormányzat képviselő-testülete, illetőleg a fővárosi önkormányzat esetén a fővárosi közgyűlés önkormányzati rendeletben – törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott módon és mértékben – illetékességi területére a más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat” határozzon meg. Bár a helyi önkormányzatok a Kvtv. alapján jogosultak arra, hogy a más jogszabályokban előírtaknál nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozzanak meg, de az indítványozó szerint e törvényi felhatalmazás csak a magasabb szintű jogszabályok (Tszt., Korm.r.1. stb.) keretei között ad a helyi önkormányzatoknak rendeletalkotási hatáskört. A helyi önkormányzat túllépte a Kvtv. által biztosított rendeletalkotási hatáskörét akkor, amikor a távhőszolgáltatás fejlesztésére kijelölt területek határán belül minden új létesítmény kialakításakor, vagy a már meglévő energiaellátó rendszerek átalakításakor kötelezővé tette a helyi emisszióval nem járó rendszerek alkalmazását. A hivatalvezető egyebekben hivatkozott arra, hogy a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 23. § (3) bekezdés a) pontja a települési önkormányzat jegyzőjét hatalmazza fel, hogy „környezetvédelmi hatósági hatáskörében az egy háztartásban élő személy(ek) mindennapi szükségleteinek kielégítésére, otthona fenntartására szolgáló tevékenység és az ahhoz használt berendezés; a családi ház, illetve az egy vagy több lakás ellátására szolgáló, az 500 kW névleges bemenő hőteljesítményt meg nem haladó tüzelő- és egyéb, kizárólag füstgázt kibocsátó berendezés (a továbbiakban együtt: háztartási tevékenység) forrásaival”, kapcsolatos levegőtisztaság-védelmi ügyekben eljárjon. A Korm.r. 23. § (4) bekezdés i) pontja alapján „a település jegyzője a hatáskörébe tartozó légszennyező részére határozattal – külön jogszabályban meghatározott – kibocsátási határértéket írhat elő”. E rendelkezésekre tekintettel a hivatalvezető szerint a helyi önkormányzat képviselő testülete a jegyző hatáskörébe tartozó kérdéseket nem szabályozhatja, hatáskörét nem vonhatja el. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, (...) (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. Az Ör. érintett rendelkezései: „17/A. § (3) A felhasználó a közüzemi szerződés felmondása iránti szándékát írásban köteles a távhőszolgáltatónak bejelenteni. A távhőszolgáltató 15 napon belül köteles a felmondás feltételeiről, az előírt eljárásról a felhasználót írásban tájékoztatni. Felmondás esetén a távhőszolgáltató a Tszt. 38. § (2) bekezdésében előírt feltételek meglétét jogosult vizsgálni. (4) Amennyiben a felhasználási helyet magában foglaló ingatlannak több tulajdonosa van (társasház, szövetkezeti ingatlan, a Ptk. 139. §-a szerinti közös tulajdon) a felhasználó köteles biztosítani a Tszt. 38. § (2) bekezdés a) pontjában foglaltaknak megfelelő hozzájárulások meglétét és erről köteles a távhőszolgáltató részére felelős nyilatkozatot tenni.” „17/B. § (1) A Tszt. 38. § (5) bekezdésében foglaltak az egyedi közüzemi szerződés módosítására is irányadóak. (4) Épületrész leválása esetén meg kell szüntetni az épületrészben a távhő igénybevételének lehetőségét. A hőleadó berendezéseket le kell választani az épület felhasználói rendszeréről és az átmenő vezetékeket hőszigeteléssel, kell ellátni. Ezzel egyidőben az épület üzemben maradó felhasználói berendezésein – beleértve a hőközpontot is – az annak megfelelő működését biztosító, a leválasztás miatt szükséges átalakításokat, beszabályozásokat is el kell végezni. Az előzőek megvalósításához szükséges munkálatokat az ingatlantulajdonos tulajdonában lévő felhasználói berendezéseken a felhasználó köteles elvégeztetni. (5) A (4) bekezdésben foglalt munkálatokról a felhasználó arra jogosult által készített tervet és műszaki leírást köteles a távhőszolgáltató rendelkezésére bocsátani, amelyeknek az épület teljes fűtési rendszerére ki kell terjednie. Az épület üzemben maradó fűtési rendszerét – beleértve a hőközpontot is – érintően a tervnek tartalmaznia kell a megváltozott hőszükséglet mértékére vonatkozó számításokat, a leválasztás miatt szükséges átalakításokat, a beszabályozási tervet. Amennyiben a terv szerint az átalakítás jogszabályba, műszaki előírásba ütközik, vagy más felhasználó, díjfizető részére való szolgáltatást akadályozza, a távhőszolgáltató 15 napon belül köteles álláspontját a felhasználóval írásban közölni. A terv módosítása a felhasználó feladata.” „18. § (6) A távhőszolgáltatás fejlesztésére kijelölt területek határán belül, – amelyeket a 4. sz. melléklet tartalmaz – minden új létesítmény kialakításakor, vagy a már meglévő energiaellátó rendszer átalakításakor a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001 (II. 14.) Korm. rendelet rendelkezései alapján a helyi emisszióval nem járó rendszereket kell alkalmazni.” III. Az indítvány megalapozott. 1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét az Alkotmány 44/A. §-a, valamint az Ötv. 16. §-a határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése ugyanakkor kimondja, hogy a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet magasabb szintű jogszabállyal ellentétes. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a helyi képviselő-testület törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására rendeletet alkot. Az Alkotmánybíróság 21/2009. (II. 26.) AB határozatában, 22/2009. (II. 26.) AB határozatában, illetve 59/2009. (V. 22.) AB határozatában – a Tszt.-t Tszt.2.-ként megjelölve – kifejtette: „A távhőszolgáltatás helyi közszolgáltatás, a Tszt.2. 6. § (1) bekezdése alapján a távhőszolgáltatással ellátott létesítmények távhőellátásának biztosítása a települési önkormányzat kötelezettsége. Így, mint minden közüzemi szolgáltatásra, a távhőszolgáltatásra is irányadók a polgári jognak a közüzemi szolgáltatásokra vonatkozó általános érvényű jogszabályi előírásai, és a távhőszolgáltatás sajátosságaira tekintettel a szolgáltatás biztonságának, a fogyasztók érdekeinek védelmében, valamint más energiaellátást szabályozó jogszabályi előírásokkal való összhang biztosítása érdekében külön törvény, a Tszt.2. határozza meg a távhőszolgáltatás speciális szabályait. A távhőszolgáltatás biztosítása tehát olyan helyi közfeladat, amely törvényi szabályozás alatt áll. Erre tekintettel az önkormányzat rendeletalkotási szabadsága korlátozott, a képviselő-testületet csak a törvény felhatalmazása alapján, a törvények keretei között illeti meg a szabályozás joga. A települési önkormányzat rendeletalkotási hatáskörébe tartozó szabályozási tárgyköröket a Tszt.2. 6. § (2) bekezdése, valamint 52. § (2) bekezdése határozza meg, a 60. § (3) bekezdése kifejezetten kimondja azt is, hogy a képviselő-testület e szabályok keretei között alkot rendeletet. A Tszt.2. 6. § (2) bekezdés c) pontja alapján a képviselő-testület arra rendelkezik felhatalmazással, hogy rendeletében kijelölje azokat a területeket, ahol területfejlesztési, környezetvédelmi és levegőtisztaság-védelmi szempontok alapján a távhőszolgáltatás fejlesztése célszerű. A Tszt.2. rendeletalkotási felhatalmazást tartalmazó rendelkezései alapján a képviselő-testületnek arra nincs felhatalmazása, hogy rendeletében kötelezővé tegye a távhőszolgáltatás igénybevételét és megtiltsa a közüzemi szerződés felmondását. A távhőszolgáltatás – különösen a lakossági felhasználók tekintetében – természetes monopolhelyzetet élvező szolgáltatás, ezért a távhőszolgáltatás szabályozásában kitüntetett szerepe van a fogyasztók védelmének. Amint arra a Tszt.2. indoklása is rámutat, a fogyasztóvédelem egyik fontos eleme a szolgáltatás igénybevevőjének az a joga, hogy a közüzemi szerződést felmondhatja. Ezért a Tszt.2. a felhasználó jogaként szabályozza az általános közüzemi szerződés felmondását, azzal, hogy a 38. §-a részletesen szabályozza a felmondás feltételeit, ezzel biztosítva azt, hogy a szerződés felmondása más felhasználók jogait ne korlátozza, azok tulajdonában kárt ne okozzon, illetőleg ne veszélyeztesse a szolgáltatói és a felhasználói rendszer zavartalan működését. A Tszt.2. ugyanezen §-a lehetőséget ad a törvényi feltételek betartása mellett, távhővel ellátott épületben, épületrészben a távhőszolgáltatás igénybevételének megszüntetésére is.” (ABK 2009. február, 147, 150.; 151, 153.; 2009. május, 580, 582–583.) Az Alkotmánybíróság tehát korábbi határozataiban a Tszt. rendelkezései alapján megállapította, hogy a távhőszolgáltatás biztosítása olyan helyi közfeladat, amely törvényi szabályozás alatt áll, s ezért a helyi önkormányzat képviselő-testületét csak a törvény felhatalmazása alapján, a törvények keretei között illeti meg a szabályozás joga. A Tszt. rendelkezései alapján a képviselő-testületnek nincs arra felhatalmazása, hogy rendeletében kötelezővé tegye a távhőszolgáltatás igénybevételét és megtiltsa a közüzemi szerződés felmondását. 2. Az Ör. 17/A–17/B. §-ai a távfűtésről történő leválást szabályozzák. Ezen belül az Ör. 17/A. § (3) bekezdése a közüzemi szerződés felmondásának feltételeit határozza meg. Az Ör. 17/A. § (4) bekezdése a felhasználót kötelezi arra, hogy a szerződés felmondásához szükséges hozzájárulásokat beszerezze, s erről a távhőszolgáltató részére felelős nyilatkozatot tegyen. Az Ör. 17/B. § (1) bekezdése az általános közüzemi szerződés módosítására vonatkozó törvényi feltételeket [Tszt. 38. § (5) bekezdés] az egyedi közüzemi szerződésre is kiterjeszti, ezáltal korlátozva az egyedi közüzemi szerződés módosításának lehetőségét. Az Ör. 17/B. § (4)–(5) bekezdése az épületrész leválását köti feltételekhez: munkálatok elvégzéséhez, illetve e munkálatokról terv és műszaki leírás készíttetéséhez, melyek költségeit a felhasználóra hárítja. Az Ör. 17/A–17/B. §-a tehát a távhő felhasználói számára olyan kötelezettségeket, illetve feltételeket állapít meg, amelyek megnehezítik a távfűtésről történő leválást, illetve a közüzemi szerződés módosítását, ezáltal korlátozza a hőellátó rendszerek kialakítását, illetve átalakítását. Az Alkotmánybíróság 59/2009. (V. 22.) AB határozatában megállapította: „A Tszt. fentiekben hivatkozott 6. § (2) bekezdése, 52. § (2) bekezdése, illetve 60. § (3) bekezdése alapján a helyi képviselő-testületnek nincs felhatalmazása arra, hogy rendeletében a hőellátó rendszerek kialakítását, átalakítását korlátozza, s az érintettek számára távhőszolgáltatás igénybevételét tegye kötelezővé.” (ABK 2009. május, 580, 583.) Erre figyelemmel az Ör. 17/A–17/B. §-ai, melyek a távhő felhasználói számára megnehezítik a távfűtésről történő leválást, valamint a közüzemi szerződés módosítását, s ilyenformán kötelezettséget teremtenek a távhőszolgáltatás igénybevételére, ellentétesek a Tszt. 38. §-ával, mely a felhasználó jogaként szabályozza az általános, illetve az egyedi közüzemi szerződés felmondását, a távhőszolgáltatás vételezésének megszüntetését. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör.-nek a Tszt. szabályaival ellentétes 17/A–17/B. §-ai az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütköznek, s erre figyelemmel az Ör. e rendelkezéseit megsemmisítette. 3. Az Ör. 18. §-ának a hivatalvezető által támadott (6) bekezdése szerint a „távhőszolgáltatás fejlesztésére kijelölt területek határán belül, – amelyeket a 4. sz. melléklet tartalmaz – minden új létesítmény kialakításakor, vagy a már meglévő energiaellátó rendszer átalakításakor a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet rendelkezései alapján a helyi emisszióval nem járó rendszereket kell alkalmazni.” Az Ör. e rendelkezése szinte szó szerint megegyezik azzal a helyi önkormányzat által alkotott rendelkezéssel, amelyet az Alkotmánybíróság 59/2009. (V. 22.) AB határozatában (ABK 2009. május, 580.) magasabb szintű jogszabályba (Tszt.) ütközés miatt az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján megsemmisített. E korábbi határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a helyi önkormányzat nem kapott felhatalmazást arra, hogy rendeletében bizonyos energiaellátó rendszerek, így például a helyi emisszióval nem járó rendszerek alkalmazását kötelezővé tegye. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a helyi emisszióval nem járó energiaellátó rendszerek alkalmazására való kötelezés elsősorban a távhőszolgáltatás igénybevételére vonatkozó kötelezettséget tartalmaz, hiszen a távhővel ellátott területeken gyakorlati okokból legtöbbször egyedül a távhőszolgáltatás képez helyi emisszióval nem járó hőenergia-ellátást. Mindezek alapján az Ör. 18. § (6) bekezdése, amely meghatározott, távhővel ellátott területen helyi emisszióval nem járó rendszerek, s közvetve távfűtés igénybevételére kötelez, ellentétes a Tszt. 38. §-ában foglalt rendelkezéssel, mely a felhasználó jogaként állapítja meg a közüzemi szerződés felmondását, a távhőszolgáltatás igénybevételének megszüntetését. Ezért az Ör.-nek a Tszt.-vel ellentétes 18. § (6) bekezdése az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik, s erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Ör. e rendelkezését megsemmisítette. Mivel az Alkotmánybíróság az Ör. 17/A. § (3)–(4) bekezdése, 17/B. § (1) és (4)–(5) bekezdése, valamint 18. § (6) bekezdése alkotmányellenességét a fentiek alapján megállapította – állandó gyakorlatának megfelelően – az indítványokban felhívott további alkotmányi rendelkezéssel [az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével] fennálló ellentétet már nem vizsgálta. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.]. Az Ör. megsemmisített rendelkezései az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 42. § (1) bekezdése alapján e határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele napján vesztik hatályukat. Budapest, 2009. december 15. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró