440/B/2006. AB határozat

440/B/2006. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság Szombathely Megyei Jogú Város Közgyűlésének a Szombathely Megyei Jogú Város Helyi Építési Szabályzatáról, valamint Szabályozási Tervének jóváhagyásáról szóló 30/2006. (IX. 7.) számú rendelete 29. §-nak alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

I. 1. Az indítványozó beadványaiban Szombathely Megyei Jogú Város Közgyűlésének Szombathely Kámoni Arborétum környékének részletes szabályozási tervéről és a helyi építési szabályzatról szóló 21/2002. (IX. 26.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) egészének, illetve a

12. §ának a megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az

Ör.1. támadott 12. §-a „természetvédelmi különleges terület (T)” megnevezéssel jelöli az Arborétumot, ami ellentétes az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 24. § szerinti „különleges terület” megnevezéssel, így a magasabb szintű jogszabály sérelme folytán, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sértő helyzet keletkezett.

Ör.) amelyben „beépítésre nem szánt területként” került megjelölésre. „Ez sérti az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 12. § (3) bekezdését és az (5) bekezdés

Ö. rendelet Alkotmánysértő.” Az indítvány tartalma alapján az indítványozó az Alkotmány 13. §-ban védett tulajdonhoz való jog sérelme miatt, a jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indokokra való általános hivatkozással kérte az alkotmányellenesség megállapítását és az Ör.1. megsemmisítését, egyben indítványozta a 828/7. hrsz.-ú telek beépíthetőségének mértékére vonatkozó, határidőhöz kötött jogalkotói feladat elvégzésére történő felhívást.

66. §a, 2006. november 1-jével hatályon kívül helyezte

Az Alkotmánybíróság hatályát vesztett jogszabály alkotmányellenességét – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz kivételével – nem vizsgálja [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.]. Az Alkotmánybíróság azonban azt is megállapította, hogy az Örm. új szabályai részben tartalmazzák a kifogásolt rendelkezéseket. Ezért az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlatának megfelelően (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 882/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 861, 862.) – az alkotmányossági vizsgálatot a hatályos rendelkezések tekintetében folytatta le.

Az indítványozó által támadott, az Ör.1. „természetvédelmi különleges terület (T)” címet viselő 12. § (1)–(4) bekezdés rendelkezéseinek az Örm. „természetvédelmi terület (KT) címet viselő 29. § (1) és (2) bekezdései felelnek meg.

II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.” „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.”

Különleges terület „24. § (1) A különleges területbe azok a területek tartoznak, amelyek a rajtuk elhelyezendő építmények különlegessége miatt (helyhez kötöttek, jelentős hatást gyakorolnak a környezetükre vagy a környezetük megengedett külső hatásaitól is védelmet igényelnek) a 10–23. §-ok szerinti területektől eltérő területek.

Építmények létesítési előírásai Általános előírások „50. § (2) Az építményeket és azok részeit a rendeltetési céljuknak megfelelően, a helyszíni adottságok figyelembevételével kell megvalósítani úgy, hogy ne akadályozzák a szomszédos telkek és építmények, önálló rendeltetési egységek zavartalan, rendeltetésszerű használhatóságát, és illeszkedjenek a környezet és a környező beépítés adottságaihoz, építészeti megoldásaikkal járuljanak hozzá a táj- és a településkép esztétikus alakításához.”

Természetvédelmi különleges terület (T) „12. § (1) Az Arborétum jelenlegi és tervezetten növelt területén csak az arborétum fenntartásával, működésével, vendégforgalmával kapcsolatos tevékenységek, és épületek helyezhetők el.

Természetvédelmi terület (KT) „29. § (1) Országos jelentőségű védett természeti terület a Kámoni Arborétum védett természeti területe. A területén az arborétum működésével, fenntartásával, vendégforgalmával, ökoturisztikával, környezeti neveléssel kapcsolatos építmények helyezhetők el.

III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az indítványozó az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt magasabb szintű jogszabályba ütközés tilalmának megsértését abban látja, hogy az Ör.1. támadott

12. §ának „természetvédelmi különleges terület” megnevezése ellentétes az OTÉK 24. §-ában meghatározott „különleges terület” megnevezéssel. Értelmezése szerint az

eltérés egyben a terület megengedett legnagyobb beépítettségének mértékét is módosítja.

Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig rögzíti, hogy a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Alkotmány e tételei az önkormányzat rendeletalkotási szabadságát rögzítik (amely így az Alkot mány által védett önkormányzati alapjog), de egyben meghatározzák a rendeletalkotási szabadság korlátait is: Az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az önkormányzati rendeletalkotást érintően az Ötv. 16. § (1) bekezdése garanciális jelleggel rögzíti, hogy „a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot”. Az Alkotmány és az Ötv. fenti rendelkezései egymásra vonatkoztatott értelmezése során az Alkotmánybíróság a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában elvi éllel állapította meg: „önmagában véve az, hogy társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.” (ABH 1998, 155.) 2. A jelen ügy tárgyát képező helyi építési szabályzat és szabályozási terv önkormányzati szabályozása törvényi felhatalmazásokon nyugszik. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése értelmében „a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme”. Az Ötv. 10. § (1) bekezdés d) pontja értelmében a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át – többek között – a településrendezési terv jóváhagyása. Az Étv. a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadásának, a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásának részletes szabályait tartalmazza. Az Étv. azon túl, hogy több rendelkezésében is konkrét felhatalmazásokat tartalmaz önkormányzati szabályozásra [pl.

Étv. 2. § 11. pont, 6. § stb.], meghatározza az önkormányzati rendeletalkotás törvényi kereteit is. A törvényi szabályok egy része a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásához kapcsolódó eljárási szabály.

Az Alkotmánybíróság a 7/2003. (III. 13.) AB határozatában rámutatott: „Az önkormányzat rendeletalkotási eljárását keretjellegűen törvények szabályozzák. Az Ötv. és az Étv. előírásaiból kitűnik, hogy az önkormányzatok városrendezésre és építésügyre vonatkozó szabályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet.” (ABH 2003, 753, 756.) Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladataként említi a településrendezést. Az Étv. 7. § (1) bekezdésének megfelelően „a településrendezés célja a települések terület felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített érétkeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdek összhangjának megteremtése, az érdekösszeütközé- sek feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése.”

Az Étv. 13. § (1) bekezdése a helyi építési szabályzatra vonatkozó alapvető jelentőségű előírást tartalmaz: „Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítani.” A településrendezési eszközöket az Étv.

7. §(3) bekezdése határozza meg a következőként: a településfejlesztési koncepció, a településszerkezeti terv, a helyi

építési szabályzat és a szabályozási terv.

A helyi építési szabályzat az Étv. 13. §-ban foglaltak szerint a település közigazgatási területére egyszerre, vagy részterületenként – legalább telektömbre kiterjedően – készülhet.

Az Étv. 13. § (2) bekezdés b) pontjának megfelelően a helyi építési szabályzatnak rendelkeznie kell a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolásáról, azok felhasználásának, beépítésének feltételeiről és szabályairól.

A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Örm. különleges területet meghatározó

29. §a maradéktalan összhangban van a magasabb szintű

jogszabályokkal, [Ötv. 8. § (1) bekezdés, Étv. 7. § (1) bekezdés, 12. § (5) bekezdés b) pontja, 13. §, OTÉK 24. § (1),

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Ör. és az Ör.1. – jelen határozat I./3. pontjában már részletezett – hatályon kívül helyezésének a ténye, az „összehangolatlanságukból eredő” Étv. 12. § (3) bekezdésének sérelmét, egyben az alkotmányos összefüggés lehetőségét is kizárja.

4.1. Az indítványozó az Örm. 29. §-ával összefüggésben sérelmezte, hogy „az Arborétum területén a beépítés az egész területet figyelembe véve 2%-ot nem haladhatja meg, tehát az egyes telkek beépíthetőségéről a szabályozási terv nem rendelkezik.” Álláspontja szerint az Ör.1. „szöveges munkarészében a 828/7 hrsz.-ú telek beépítésre szánt területként került megnevezésre, míg a rajzi munkarészben beépítésre nem szánt területként. Ez sérti az OTÉK 50. § (2) bekezdését, ami sérti a telektulajdonhoz tartozó jogokat, ezáltal a 21/2002. (IX. 26.) sz. Ö. rendelet Alkotmánysértő.” Az indítvány tartalma alapján az indítványozó az Alkotmány 13. §-ban védett tulajdonhoz való jog sérelme miatt, a jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indokokra való általános hivatkozással kérte az alkotmányellenesség megállapítását és az Ör.1. megsemmisítését, egyben indítványozta a 828/7. hrsz.-ú telek beépíthetőségének mértékére vonatkozó, határidőhöz kötött jogalkotói feladat elvégzésére történő felhívást.

4.2. A településrendezési követelményeknek, valamint a településszerkezet és területfelhasználás céljának megfelelően a városok és községek (a továbbiakban együtt: település) igazgatási területét építési szempontból „beépítésre szánt” (beépített, további beépítésre kijelölt) területbe, amelyen belül építési övezetekben az építési telkek megengedett beépítettsége legalább 10%, illetőleg „beépítésre nem szánt” területbe, amelyen belüli övezetekben a telkek megengedett beépítettsége legalább 5%, kell sorolni. [OTÉK 6. § (1) bekezdés] A helyi építési szabályzat az OTÉK I.–III. fejezetében meghatározott településrendezési követelményeknél szigorúbb követelményeket is megállapíthat. [OTÉK 111. §

4.3. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Örm. 29. § (2) bekezdés rendelkezése szerint a különleges területen a beépítés megengedett mértéke továbbra is 2%, azonban a „szabályozási tervben meghatározott területeken, az ott meghatározott beépítési százalék az irányadó” rendelkezéssel egészült ki. Ennek megfelelően a Szabályozási Terv térképi részén az indítványban hivatkozott 828/7. hrsz.-ú terület beépíthetőségének megengedett mértéke 40%.

Mivel a módosítás folytán megszűnt az a szabályozási hiány, amelyre tekintettel az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását kérte, így az indítvány ebben a részében okafogyottá vált. Ezért az Alkotmánybíróság az Örm.-el összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárást az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 31. § e) pontja alapján megszüntette.

Budapest, 2008. december 8. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró