440/B/2006. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, és mulasztásban

440/B/2006. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság Szombathely Megyei Jogú Város Közgyűlésének a Szombathely Megyei Jogú Város Helyi Építési Szabályzatáról, valamint Szabályozási Tervének jóváhagyásáról szóló 30/2006. (IX. 7.) számú rendelete 29. §-nak alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság Szombathely Megyei Jogú Város Közgyűlésének a Szombathely Megyei Jogú Város Helyi Építési Szabályzatáról, valamint Szabályozási Ter- vének jóváhagyásáról szóló 30/2006. (IX. 7.) számú rendelettel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárást megszünteti. I. 1. Az indítványozó beadványaiban Szombathely Megyei Jogú Város Közgyűlésének Szombathely Kámoni Arborétum környékének részletes szabályozási tervéről és a helyi építési szabályzatról szóló 21/2002. (IX. 26.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) egészének, illetve a 12. §-ának a megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az Ör.1. támadott 12. §-a „természetvédelmi különleges terület (T)” megnevezéssel jelöli az Arborétumot, ami ellentétes az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 24. § szerinti „különleges terület” megnevezéssel, így a magasabb szintű jogszabály sérelme folytán, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sértő helyzet keletkezett. 2. Az indítványozó sérelmezte továbbá, hogy „az Arborétum területén a beépítés az egész területet figyelembe véve 2%-ot nem haladhatja meg, tehát az egyes telkek beépíthetőségéről a szabályozási terv nem rendelkezik.” Álláspontja szerint az Ör.1. „szöveges munkarészében a 828/7. hrsz.-ú telek beépítésre szánt területként került megnevezésre, míg a rajzi munkarészben beépítésre nem szánt területként.” Hasonlóképpen eltérő a jelzett telek besorolásának megnevezése a Szombathely MJV helyi építési szabályzatáról és szabályozási tervének jóváhagyásáról szóló 20/2001. (VI. 21.) sz. rendelettől, (a továbbiakban: Ör.) amelyben „beépítésre nem szánt területként” került megjelölésre. „Ez sérti az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 12. § (3) bekezdését és az (5) bekezdés b) pontját, OTÉK 50. § (2) bekezdését, ami sérti a telektulajdonhoz tartozó jogokat, ezáltal a 21/2002. (IX. 26.) sz. Ö. rendelet Alkotmánysértő.” Az indítvány tartalma alapján az indítványozó az Alkotmány 13. §-ban védett tulajdonhoz való jog sérelme miatt, a jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indokokra való általános hivatkozással kérte az alkotmányellenesség megállapítását és az Ör.1. megsemmisítését, egyben indítványozta a 828/7. hrsz.-ú telek beépíthetőségének mértékére vonatkozó, határidőhöz kötött jogalkotói feladat elvégzésére történő felhívást. 3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány benyújtását követően az Ör.-t, és az Ör.1.-t Szombathely Megyei Jogú Város Képviselő-testülete Szombathely Megyei Jogú Város Helyi Építési Szabályzatáról, valamint Szabályozási Tervének jóváhagyásáról szóló 30/2006. (IX. 7.) számú rendeletének (a továbbiakban: Örm.) 66. §-a, 2006. november 1-jével hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság hatályát vesztett jogszabály alkotmányellenességét – az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz kivételével – nem vizsgálja [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.]. Az Alkotmánybíróság azonban azt is megállapította, hogy az Örm. új szabályai részben tartalmazzák a kifogásolt rendelkezéseket. Ezért az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlatának megfelelően (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 882/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 861, 862.) – az alkotmányossági vizsgálatot a hatályos rendelkezések tekintetében folytatta le. Az indítványozó által támadott, az Ör.1. „természetvédelmi különleges terület (T)” címet viselő 12. § (1)–(4) bekezdés rendelkezéseinek az Örm. „természetvédelmi terület (KT) címet viselő 29. § (1) és (2) bekezdései felelnek meg. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.” „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. Az Étv. érintett rendelkezései: „12. § (3) A szabályozási tervnek a jóváhagyott településszerkezeti tervvel összhangban kell lennie, eltérés szükségessége esetén a településszerkezeti tervet előzetesen módosítani kell.” „12. § (5) b) [a szabályozási tervnek tartalmaznia kell:] a beépítésre szánt és a beépítésre nem szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek, övezetek) lehatárolását” 3. Az OTÉK érintett, – a 182/2008. (VII. 14.) Korm. rendelet 5. § (1) bekezdésével módosított – elbíráláskor hatályos rendelkezései: Különleges terület „24. § (1) A különleges területbe azok a területek tartoznak, amelyek a rajtuk elhelyezendő építmények különlegessége miatt (helyhez kötöttek, jelentős hatást gyakorolnak a környezetükre vagy a környezetük megengedett külső hatásaitól is védelmet igényelnek) a 10–23. §-ok szerinti területektől eltérő területek. (2) A különleges területek célját és használatuk fajtáját, a beépítési előírásait minden esetben a helyi építési szabályzatban, szabályozási tervben meg kell határozni. (3) A különleges területek lehetnek: 7. állat- és növénykertek” Építmények létesítési előírásai Általános előírások „50. § (2) Az építményeket és azok részeit a rendeltetési céljuknak megfelelően, a helyszíni adottságok figyelembevételével kell megvalósítani úgy, hogy ne akadályozzák a szomszédos telkek és építmények, önálló rendeltetési egységek zavartalan, rendeltetésszerű használhatóságát, és illeszkedjenek a környezet és a környező beépítés adottságaihoz, építészeti megoldásaikkal járuljanak hozzá a táj- és a településkép esztétikus alakításához.” 4. Az Ör.1. támadott rendelkezése: Természetvédelmi különleges terület (T) „12. § (1) Az Arborétum jelenlegi és tervezetten növelt területén csak az arborétum fenntartásával, működésével, vendégforgalmával kapcsolatos tevékenységek, és épületek helyezhetők el. (2) Területén a beépítés az egész területet figyelembe véve a 2%-ot nem haladhatja meg. (3) Területén csak olyan épület engedélyezhető, amely legalább 3,0, legfeljebb 7,5 m építménymagasságú, és kiszolgáló épülete az arborétum funkciónak. (4) A természetvédelmi terület tervezett határát a terv tartalmazza.” 5. Az Örm. indítvánnyal érintett rendelkezése: Természetvédelmi terület (KT) „29. § (1) Országos jelentőségű védett természeti terület a Kámoni Arborétum védett természeti területe. A területén az arborétum működésével, fenntartásával, vendégforgalmával, ökoturisztikával, környezeti neveléssel kapcsolatos építmények helyezhetők el. (2) A területen a beépítés megengedett mértéke 2%-os, azonban a szabályozási tervben meghatározott területeken, az ott meghatározott beépítési százalék az irányadó.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az indítványozó az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt magasabb szintű jogszabályba ütközés tilalmának megsértését abban látja, hogy az Ör.1. támadott 12. §-ának „természetvédelmi különleges terület” megnevezése ellentétes az OTÉK 24. §-ában meghatározott „különleges terület” megnevezéssel. Értelmezése szerint az eltérés egyben a terület megengedett legnagyobb beépítettségének mértékét is módosítja. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig rögzíti, hogy a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Alkotmány e tételei az önkormányzat rendeletalkotási szabadságát rögzítik (amely így az Alkot mány által védett önkormányzati alapjog), de egyben meghatározzák a rendeletalkotási szabadság korlátait is: Az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az önkormányzati rendeletalkotást érintően az Ötv. 16. § (1) bekezdése garanciális jelleggel rögzíti, hogy „a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot”. Az Alkotmány és az Ötv. fenti rendelkezései egymásra vonatkoztatott értelmezése során az Alkotmánybíróság a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában elvi éllel állapította meg: „önmagában véve az, hogy társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.” (ABH 1998, 155.) 2. A jelen ügy tárgyát képező helyi építési szabályzat és szabályozási terv önkormányzati szabályozása törvényi felhatalmazásokon nyugszik. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése értelmében „a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme”. Az Ötv. 10. § (1) bekezdés d) pontja értelmében a képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át – többek között – a településrendezési terv jóváhagyása. Az Étv. a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek elfogadásának, a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásának részletes szabályait tartalmazza. Az Étv. azon túl, hogy több rendelkezésében is konkrét felhatalmazásokat tartalmaz önkormányzati szabályozásra [pl. Étv. 2. § 11. pont, 6. § stb.], meghatározza az önkormányzati rendeletalkotás törvényi kereteit is. A törvényi szabályok egy része a vonatkozó önkormányzati rendeletek megalkotásához kapcsolódó eljárási szabály. Az Alkotmánybíróság a 7/2003. (III. 13.) AB határozatában rámutatott: „Az önkormányzat rendeletalkotási eljárását keretjellegűen törvények szabályozzák. Az Ötv. és az Étv. előírásaiból kitűnik, hogy az önkormányzatok városrendezésre és építésügyre vonatkozó szabályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet.” (ABH 2003, 753, 756.) Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladataként említi a településrendezést. Az Étv. 7. § (1) bekezdésének megfelelően „a településrendezés célja a települések terület felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített érétkeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdek összhangjának megteremtése, az érdekösszeütközé- sek feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése.” Az Étv. 13. § (1) bekezdése a helyi építési szabályzatra vonatkozó alapvető jelentőségű előírást tartalmaz: „Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítani.” A településrendezési eszközöket az Étv. 7. § (3) bekezdése határozza meg a következőként: a településfejlesztési koncepció, a településszerkezeti terv, a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv. A helyi építési szabályzat az Étv. 13. §-ban foglaltak szerint a település közigazgatási területére egyszerre, vagy részterületenként – legalább telektömbre kiterjedően – készülhet. Az Étv. 13. § (2) bekezdés b) pontjának megfelelően a helyi építési szabályzatnak rendelkeznie kell a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolásáról, azok felhasználásának, beépítésének feltételeiről és szabályairól. 3. A vizsgált esetben az Örm. VI. fejezet „különleges területek” címszó alatti részletszabályai az OTÉK 24. § „különleges terület” címszó alatti általános szabályokat követik. (Örm. 16. § (1) bekezdés) Ennek megfelelően a különleges területbe azok a területek tartoznak, amelyek a rajtuk elhelyezendő építmények különlegessége miatt (helyhez kötöttek, jelentős hatást gyakorolnak a környezetükre vagy a környezetük megengedett külső hatásaitól is védelmet igényelnek) az OTÉK 10–23. §-ok szerinti területektől eltérő területek. A különleges területek célját és használatuk fajtáját, a beépítési előírásait minden esetben a helyi építési szabályzatban, szabályozási tervben meg kell határozni. [OTÉK 24. § (1) bekezdés] A különleges területek lehetnek állat- és növénykertek területei. [OTÉK 24. § (3) bekezdés 7. pont] Az indítványozó által támadott, Ör.1. 12. § megnevezéseként használt „természetvédelmi különleges terület (T)”, illetve az Örm. 29. § megnevezéseként módosított – de ugyanazzal a tartalommal bíró – „természetvédelmi terület (KT)” elnevezés a Kámoni Arborétum Természetvédelmi Terület létesítéséről, védetté nyilvánításáról szóló az Országos Természetvédelmi Tanács 115.010/1950. OTT számú és a kibővítésről szóló 182/1957. OTT számú határozatokon alapul. A Kámoni Arborétum Természetvédelmi Terület védettségének fenntartásáról szóló 162/2007. (XII. 27.) KvVM rendelet (a továbbiakban KvVMr.) melléklete tartalmazza az arborétum kezelési tervét. A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Örm. különleges területet meghatározó 29. §-a maradéktalan összhangban van a magasabb szintű jogszabályokkal, [Ötv. 8. § (1) bekezdés, Étv. 7. § (1) bekezdés, 12. § (5) bekezdés b) pontja, 13. §, OTÉK 24. § (1), (3) bekezdés 7. pont, KvVMr.] így nem ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e részében elutasította. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Ör. és az Ör.1. – jelen határozat I./3. pontjában már részletezett – hatályon kívül helyezésének a ténye, az „összehangolatlanságukból eredő” Étv. 12. § (3) bekezdésének sérelmét, egyben az alkotmányos összefüggés lehetőségét is kizárja. 4.1. Az indítványozó az Örm. 29. §-ával összefüggésben sérelmezte, hogy „az Arborétum területén a beépítés az egész területet figyelembe véve 2%-ot nem haladhatja meg, tehát az egyes telkek beépíthetőségéről a szabályozási terv nem rendelkezik.” Álláspontja szerint az Ör.1. „szöveges munkarészében a 828/7 hrsz.-ú telek beépítésre szánt területként került megnevezésre, míg a rajzi munkarészben beépítésre nem szánt területként. Ez sérti az OTÉK 50. § (2) bekezdését, ami sérti a telektulajdonhoz tartozó jogokat, ezáltal a 21/2002. (IX. 26.) sz. Ö. rendelet Alkotmánysértő.” Az indítvány tartalma alapján az indítványozó az Alkotmány 13. §-ban védett tulajdonhoz való jog sérelme miatt, a jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indokokra való általános hivatkozással kérte az alkotmányellenesség megállapítását és az Ör.1. megsemmisítését, egyben indítványozta a 828/7. hrsz.-ú telek beépíthetőségének mértékére vonatkozó, határidőhöz kötött jogalkotói feladat elvégzésére történő felhívást. 4.2. A településrendezési követelményeknek, valamint a településszerkezet és területfelhasználás céljának megfelelően a városok és községek (a továbbiakban együtt: település) igazgatási területét építési szempontból „beépítésre szánt” (beépített, további beépítésre kijelölt) területbe, amelyen belül építési övezetekben az építési telkek megengedett beépítettsége legalább 10%, illetőleg „beépítésre nem szánt” területbe, amelyen belüli övezetekben a telkek megengedett beépítettsége legalább 5%, kell sorolni. [OTÉK 6. § (1) bekezdés] A helyi építési szabályzat az OTÉK I.–III. fejezetében meghatározott településrendezési követelményeknél szigorúbb követelményeket is megállapíthat. [OTÉK 111. § (1) bekezdés] Az Örm. támadott 29. §-a szerinti természetvédelmi terület az Örm. II. rész, I. fejezet „beépítésre szánt területek” szerinti övezeti besorolású. A jelen határozat 3. pontjában ismertetett KvVMr. 2. § rendelkezése alapján a Kámoni Arborétum természetvédelmi terület kiterjedése 25,0 ha, amely magában foglalja az indítványozó által hivatkozott 828/7. hrsz.-ú területet is. 4.3. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Örm. 29. § (2) bekezdés rendelkezése szerint a különleges területen a beépítés megengedett mértéke továbbra is 2%, azonban a „szabályozási tervben meghatározott területeken, az ott meghatározott beépítési százalék az irányadó” rendelkezéssel egészült ki. Ennek megfelelően a Szabályozási Terv térképi részén az indítványban hivatkozott 828/7. hrsz.-ú terület beépíthetőségének megengedett mértéke 40%. Mivel a módosítás folytán megszűnt az a szabályozási hiány, amelyre tekintettel az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását kérte, így az indítvány ebben a részében okafogyottá vált. Ezért az Alkotmánybíróság az Örm.-el összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárást az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 31. § e) pontja alapján megszüntette. Budapest, 2008. december 8. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró