68/E/2004. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indí

68/E/2004. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában – Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével – meghozta az alábbi h a t á r o z a t o t: Az Alkotmánybíróság azt az indítványt, amely mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte, a tekintetben, hogy a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. II. törvény családegyesítésre vonatkozó szabályai alkalmazása során az élettárs nem minősül családtagnak, elutasítja. I. 1. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatát kezdeményezte a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvény (továbbiakban: Idtv.) tekintetében. Az Idtv. 18. § (3) bekezdés a) pontja lehetővé teszi a családegyesítési célú egyszerűsített letelepedési eljárást a 2. § (1) bekezdés e) pontjában meghatározott családtagok vonatkozásában. Az Idtv. 2. § (1) bekezdés e) pontja értelmében azonban az élettárs nem minősül családtagnak. Az indítványozó szerint az Alkotmány 70/A. §-ába foglalt diszkrimináció tilalmát és az 54. § (1) bekezdésében rögzített emberi méltóságot sértő alkotmányellenes mulasztás áll fenn, mert a családegyesítési célú könnyített letelepedést nem vehetik igénybe az egymással érzelmi és vagyoni életközösségben – élettársi viszonyban – élő azonos nemű párok. Mivel az azonos nemű párok házasságot nem köthetnek, ezért a letelepedési eljárás során a szexuális orientáció szerinti különbségtétel valósul meg az azonos nemű és a különnemű együttélés vonatkozásában. 2. Az indítvány benyújtását követően az Idtv.-t teljes egészében hatályon kívül helyezte a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (a továbbiakban: Hatv.) 109. § (6) bekezdés a) pontja. A Hatv. újraszabályozta az Idtv.-ben korábban rendezett tárgyköröket. A Hatv. a családegyesítést a három hónapot meghaladó tartózkodásra vonatkozó különös szabályok között tárgyalja, mint a tartózkodási engedély megszerzésének sajátos (könnyített) jogcímét [Hatv. 19. §]. A tartózkodási engedély megszerzése az ideiglenes letelepedési engedély [Hatv. 34. § (1) bekezdés], illetve a letelepedés [Hatv. 32. § (1) bekezdés] feltétele, azaz a családegyesítésre vonatkozó szabályok ezen az úton irányadók a letelepedésre is. A Hatv.-ben a családegyesítésre (hasonlóan a korábbi Idtv.-hez) az értelmező rendelkezésekben meghatározott önálló családtag fogalom vonatkozik. A Hatv. 2. § d) pontjában meghatározott családtag fogalmába a házastárson túl nem tartozik bele az élettárs [ugyanúgy, mint az eredetileg vizsgálni kért Idtv. 2. § (1) bekezdés e) pontja szerint]. Megállapítható tehát, hogy – bár a Hatv. szabályai részben eltérnek a korábbi szabályozástól, viszont – az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma fennáll a Hatv. rendelkezései alapján is. Sem az Idtv., sem a Hatv. nem ismeri el az élettársat a letelepedést könnyítő eljárásban családtagnak. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében is lefolytatja az alkotmányossági vizsgálatot, ha az tartalmilag a korábbival alkotmányjogi szempontból azonos, és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma [pl. 335/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 261, 262.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 333–334.; 519/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1182, 1184.]. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot a Hatv. vonatkozásában folytatta le. II. 1. Az Alkotmány irányadó rendelkezései: „54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani. (…) 70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.” 2. Az Idtv.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos szabályai: „2. § (1) E törvény alkalmazásában e) családtag: ha e törvény másként nem rendelkezik, a külföldi házastársa, eltartott leszármazottja, az örökbe fogadott gyermeke, nevelt gyermeke, a házastárs gyermeke, kiskorú esetén a szülő, továbbá a külföldi és a házastárs eltartott felmenője; (…) „18. § (1) Letelepedés céljából engedélyt az a külföldi kaphat, a) aki beutazásától számítva legalább három éven át megszakítás nélkül jogszerűen és életvitelszerűen Magyarországon tartózkodott; b) akinek magyarországi lakhatása és megélhetése biztosított; c) akivel szemben az e törvényben meghatározott kizáró ok nem áll fenn; illetőleg d) akinek a letelepedését a belügyminiszter kivételes méltányosságból engedélyezte. (2) Az (1) bekezdés a) pontjának alkalmazásában nem minősül megszakításnak az ország évente legfeljebb kilencven napra történő elhagyása. (3) Az (1) bekezdés a) pontjában meghatározott feltétel alól felmentést kaphat az a külföldi, aki tartózkodási vízummal vagy tartózkodási engedéllyel rendelkezik, és a) letelepedését családegyesítés céljából családtagként kérelmezi, feltéve, hogy beutazásától számítva legalább egy éve magyar állampolgárral, letelepedési vagy beván dorlási engedéllyel rendelkező, illetve Magyarországon menekültként elismert külföldivel családi életközösségben, jogszerűen Magyarországon tartózkodik;” 3. A Hatv. figyelembe vett rendelkezései: „2. § E törvény alkalmazásában d) családtag: a harmadik országbeli állampolgár da) házastársa, db) házastársával közös kiskorú gyermeke (ideértve az örökbefogadott és nevelt gyermeket is), dc) eltartott kiskorú gyermeke (ideértve az örökbefoga dott és nevelt gyermeket is), aki felett a harmadik országbeli állampolgár szülői felügyeleti jogot gyakorol, dd) házastársának eltartott kiskorú gyermeke (ideértve az örökbefogadott és nevelt gyermeket is), aki felett a házastárs szülői felügyeleti jogot gyakorol;” (…) 19. § (1) Családi együttélés biztosítása céljából tartóz kodási engedélyt az a harmadik országbeli állampolgár kaphat, aki tartózkodási, bevándorlási, letelepedési, ideiglenes letelepedési, nemzeti letelepedési vagy EK letelepedési engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár, illetve külön törvény szerinti tartózkodási kártyával vagy állandó tartózkodási kártyával rendelkező személy (a továbbiakban e § alkalmazásában: családegyesítő) családtagja. (2) Családi együttélés biztosítása céljából tartózkodási engedélyt kaphat a) a menekültként elismert személy családtagja, valamint b) a menekültként elismert kísérő nélküli kiskorú szülője, ennek hiányában gyámja. (3) A menekültként elismert személyhez történő családegyesítés nem tagadható meg pusztán amiatt, hogy a családi kapcsolat fennállásának igazolására okirat nem áll rendelkezésre. (4) Családi együttélés biztosítása céljából tartózkodási engedélyt kaphat a családegyesítő vagy házastársa, illetve a menekültként elismert személy a) eltartott szülője; b) testvére és egyenesági rokona, ha egészségi állapota miatt képtelen önmagáról gondoskodni. (5) A menekültként elismert személy házastársa család egyesítési célú tartózkodási engedélyt akkor kaphat, amennyiben a házasságot a menekültként elismert személy Magyar Köztársaság területére történő beutazását megelőzően kötötték. (6) A családegyesítő házastársa nem kaphat tartózkodási engedélyt, ha a családegyesítő másik házastársa a családi együttélés biztosítása érdekében kiadott tartózkodási vízummal, illetve tartózkodási engedéllyel rendelkezik. (7) A családtag – amennyiben más jogcímen nem szerzett tartózkodási jogosultságot – további tartózkodásra jogosult, ha a tartózkodási engedélye első ízben történő kiadásától számított öt év eltelt, vagy a családegyesítő, illetve a menekültként elismert személy halála esetén, ha a tartózkodás feltételei biztosítottak. (8) A nemzeti vízummal vagy tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár Magyar Köztársaság területén született harmadik országbeli állampolgár gyermeke részére családi együttélés céljából tartózkodási engedélyt kell kiállítani. (9) A (10) bekezdésben foglalt kivétellel a családegyesítési célú tartózkodási engedély érvényességi ideje három év, amely alkalmanként három évvel meghosszabbítható. (10) A családegyesítés céljából kiadott tartózkodási engedély érvényességi ideje nem haladhatja meg a családegyesítő tartózkodási engedélyének érvényességi idejét. (…) Ideiglenes letelepedési engedély 34. § (1) Az Európai Unió tagállama által a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló, 2003. november 25-ei 2003/109/EK irányelv alapján kiállított huzamos tartózkodói jogállást igazoló EK tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár ideiglenes letelepedési engedélyt kaphat, ha a) keresőtevékenység folytatása céljából, kivéve a szezonális munkavállalás esetét, b) tanulmányok folytatása vagy szakképzés céljából vagy c) egyéb, igazolt célból kíván a Magyar Köztársaság területén tartózkodni. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott harmadik országbeli állampolgárral ideiglenes letelepedési engedélyt együtt kérelmező harmadik országbeli családtag, valamint az ideiglenes letelepedési engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár családtagja ideiglenes letelepedési engedélyt kaphat, amennyiben a családi kapcsolat az Európai Unió huzamos tartózkodói jogállást igazoló EK tartózkodási engedélyt kiállító tagállamában már fennállt. (…)” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben azt kellett vizsgálnia, hogy fennáll-e az emberi méltóságot és a diszkrimináció tilalmát sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség amiatt, hogy a külföldi (harmadik országból származó) állampolgárok tartózkodása során a családegyesítés – mint az engedély megszerzésének könnyített – jogcíme az élettársakra nem vonatkozik. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott tilalom – amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot – kiterjed az egész jogrendszerre, ideértve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetve az alapvető állampolgári jogok közé [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.]. Az alkotmányellenes megkülönböztetés vizsgálatának módszertana szerint az alapjognak nem minősülő jogok közötti különbségtétel esetén az Alkotmánybíróság akkor ítéli alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.]. Az Alkotmánybíróság ítélkezésének kezdetétől követett gyakorlat szerint a 70/A. § sérelme csak akkor állapítható meg, ha a megkülönböztetés az azonos szabályozási koncepción belül áll fenn [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.]. 2. Az Alkotmánybíróság a házasság és egyéb együttélési formák közötti kapcsolattal több döntésében foglalkozott. A házasság és a család fogalmát illetően a 14/1995. (III. 13.) AB határozat megállapította, hogy „a házasság tipikusan közös gyermekek születését és a családban való felnevelését célozza, amellett, hogy a házastársak kölcsönös gondoskodásban és támogatásban élésének is kerete. (...) A házasság intézményét az állam arra tekintettel is részesíti alkotmányos védelemben, hogy elősegítse a házastársak számára a közös gyermekkel is rendelkező család alapítását. Ez a magyarázata annak, hogy az Alkotmány 15. §-a együtt említi a védelem két tárgyát: A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét” (ABH 1995, 82, 83.). A bejegyzett élettársi kapcsolatról szóló törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában született 154/2008. (XII. 17.) AB határozat – az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatának összegezéseként – megállapította, hogy: „Az Alkotmánybíróság értelmezésében tehát a házastársak különneműsége fogalmi eleme a házasságnak. Ebből következően a házasságkötéshez való (…) jog is csak a különböző nemű párokat illeti meg.” (ABH 2008, 1203, 1211.) E határozat más helyen azt is kifejezte, hogy a jogilag rendezett következményekkel járó házasság intézménye ugyanis (…) csak különneműek számára nyitva álló lehetőség (ABH 2008, 1203, 1218.). A bejegyzett élettársi kapcsolatról szóló újabb törvényt vizsgáló határozat megerősítette a család és a házasság intézményéről korábban kifejtetteket, hozzátéve, hogy az „Alkotmány a házasságot a család intézményével együtt a társadalmi közösség alapvető építőelemeként tekinti értéknek” [32/2010. (III. 25.) AB határozat, ABH 2010, március, 255, 261.]. Jelen ügyben a Hatv. az alkalmazását tekintve definiálja a családtag (család) fogalmát. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a jogalkotó ésszerű indok alapján tett különbséget, amikor a Hatv.-ben csak a házastársat vonta a családtag fogalma alá. Az Alkotmánybíróság fentebb említett határozatai az Alkotmánnyal összhangban lévőnek tartották a házasság jogintézményének kiemelését az egyéb együttélési formákhoz (bejegyzett élettársi kapcsolat, élettársi kapcsolat) képest azzal, hogy a házasságon kívüli együttélési formák az azonos nemű párok számára is rendelkezésre állnak. Megállapítható azonban, hogy a Hatv.-ben a jogalkotó nem a különböző nemű személyek szerint tesz különbséget, hanem – mint ahogy az a törvény koncepciójából következik – a migrációs szabályozást nem kívánta olyan szélesre nyitni, hogy az élettársakra is irányadó legyen a családegyesítési célú könnyített eljárás. Ez a „kizárás” azonban nemcsak az azonos nemű, hanem a különböző nemű élettársakra is irányadó. Tehát a jogalkotói korlátozás a Hatv. rendszerén belül a bevándorlást és nem pedig a szexuális orientáció szerinti különbségtételt érinti. Következésképpen a vizsgált szabályozás, miszerint a törvényalkotó különbséget tett a két együttélési forma között, és csak a házastársat tekinti családtagnak, az élettársat nem, az Alkotmánybíróság gyakorlatának fenti részletezése alapján nem tekinthető – az Alkotmány 54. § (1) bekezdését és 70/A. §-át sértő – önkényes megkülönböztetésnek. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a harmadik országok huzamos tartózkodási engedéllyel rendelkező állampolgárainak jogállásáról szóló 2003. november 25-i 2003/109/EK Tanácsi Irányelv 2. cikk e) pontja alapján „családtagnak” minősülnek „a harmadik ország azon állampolgárai, akik az érintett tagállamban tartózkodási hellyel rendelkeznek a családegyesítési jogról szóló, 2003. szeptember 22-i 2003/86/EK Tanácsi Irányelvvel összhangban;”. A családegyesítésről szóló 2003. szeptember 22-i 2003/86/EK Tanácsi Irányelv a II. fejezet (4. cikk) alatt foglalkozik a családtagok meghatározásával. A 4. cikk (1) bekezdése szerint a tagállamok a következő családtagok beutazását és tartózkodását engedélyezik: a) a családegyesítő házastársa; b) a családegyesítő és házastársa kiskorú gyermekei… c) a családegyesítő kiskorú gyermekei, beleértve örökbe fogadott gyermekeit is …d) a házastárs kiskorú gyermekei, beleértve örökbe fogadott gyermekeit is… Az Irányelv 4. cikk (3) bekezdése a családegyesítőhöz élettársi kapcsolattal kötődő személyek vonatkozásában úgy rendelkezik, hogy „A tagállamok dönthetik el, hogy az élettársakat a családegyesítés tekintetében a házastársakkal egyenlő elbánásban részesítik-e.” Látható tehát, hogy a migrációs szabályozás során az Európai Unió jogából sem fakad olyan kötelezés, amely alapján a tagállami szabályozásban az élettársakat is családtagnak kell elismerni. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében: ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság már a 22/1990. (X. 16.) AB határozatában elvi jelentőséggel mutatott rá arra, hogy a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel. (ABH 1990, 83, 86.). Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen sza bály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.]. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Hatv. rendszerében további szabályozást igénylő az Alkotmány 54. § (1) bekezdése és 70/A. § (1) bekezdése egymásra vonatkoztatott értelmezéséből következő alkotmányellenes különbségtétel és ezáltal az alkotmánysértő mulasztás megállapítását megalapozó alkotmányellenesség sem állapítható meg. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványt, amely a Hatv. vonatkozásában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte. Budapest, 2011. március 1. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke