239/B/2009. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítván

239/B/2009. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 36/D. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. Az indítványozó a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) 36/D. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. A Tny. kifogásolt rendelkezése alkotmányellenességét több szempontból is állította. Az indítványozó által kifogásolt 2009. január 1-jétől hatályos rendelkezés szerint megszűnik a rokkantságra való jogosultság, amennyiben a rokkantnyugdíjas keresőfoglalkozása esetén a hat egymást követő hónapra vonatkozó (személyi jövedelemadóval és egyéni járulékokkal csökkentett) keresetének havi átlaga meghaladja a rokkantsági nyugdíj alapját képező átlagkereset összegének a 90%-át, illetve annak a megállapítást követően a rendszeres nyugdíjemelések mértékével növelt összegét, de legalább a mindenkori minimálbér összegét. A támadott rendelkezés az indítványozó nézete szerint azzal, hogy meghatározott nagyságú kereset esetében megvonja a nyugdíjra való jogosultságot, a rokkantsági nyugdíjban részesülőnek csak korlátozott mértékben teszi lehetővé a munkavállalást, sérti a munkavállaláshoz való jogot, továbbá az egyenlő munkáért egyenlő bér elvét, azaz az Alkotmány 70/B. § (1) és (2) bekezdéseit. Az Alkotmány 70/E. §-ának sérelmét az indítványozó abban látta, hogy – míg az Alkotmány ezen rendelkezése alapján az állampolgároknak joguk van a szociális biztonsághoz, illetve rokkantság esetén a társadalombiztosítás útján a megélhetéshez szükséges ellátásra való jogosultsághoz – a kifogásolt szabályozás a munkavégzés esetén feltételt szab, „nem engedi hogy rokkant állampolgár az Alkotmány szerint feltétel nélküli ellátást megkaphassa a Társadalombiztosítási Tv. alapján”. A szociális jog sérelmét, a kifogásolt rendelkezés visszaható hatályú voltára tekintettel is állította; arra alapítva érvelését, hogy a támadott szabályozás nem csak a 2009-től nyugdíjba menőkre vonatkozik. Indokolásában hivatkozik továbbá saját példájára, mely szerint a korábbi nyugdíjszabályok alapján a rokkantsági nyugdíja és a keresete alapján hitelt vett fel, ugyanakkor jelen szabályok alapján rokkantnyugdíjra már nem válik jogosulttá, így ezen jövedelemcsökkenés miatt a felvett hitelét nem tudja törleszteni. A támadott rendelkezés folytán az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésének sérelmét állította. Az alapjog korlátozást abban látta, hogy míg az Alkotmány – érvelése szerint – a rokkantak számára a szükséges ellátásukra alapvető jogot biztosít, továbbá biztosítja a munkához való jogot, addig a kifogásolt törvényi rendelkezés a feltételek megállapításával korlátozza azt. Az indítvány benyújtását követően a Tny. 36/D. § (1) bekezdését a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatálybalépésével és a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi LVI. törvény 416. § (6) bekezdése 2009. július 1-jével módosította. Mivel ez a módosítás az indítványban felvetett alkotmányossági problémákat érdemben nem befolyásolta, az Alkotmánybíróság a vizsgálatot a Tny. 36/D. § (1) bekezdése elbíráláskor hatályos rendelkezései vonatkozásában folytatta le. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokra tikus jogállam.” „8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.” „70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.” 2. A Tny.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezése: „36/D. § (1) A rokkantsági nyugdíjra jogosultság megszűnik, ha a nyugdíjas már nem rokkant, vagy az Rjtv. 1. §-ának b) pontja szerinti kereső tevékenység folytatása esetén a 36/A. § (1) bekezdésének ab) pontja szerinti – a reá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt el nem érő – nyugdíjas hat egymást követő hónapra vonatkozó – a személyi jövedelemadóval és a 13. § (1) bekezdésének a) pontja szerinti járulékokkal csökkentett – keresetének, jövedelmének havi átlaga meghaladja a rokkantsági nyugdíj alapját képező havi átlagkereset összegének kilencven százalékát, illetve annak a megállapítást követően a rendszeres nyugdíjemelés(ek) mértékével növelt összegét, de legalább a mindenkori kötelező legkisebb munkabér (minimálbér) összegét. A kereset, jövedelem vizsgálata céljából az Rjtv. 13. §-ának (3) bekezdésében foglaltakat a rokkantsági nyugdíjas esetében is alkalmazni kell.” 3. A Tny.-nek az indítvánnyal támadott, elbíráláskor hatályos rendelkezése: „36/D. § (1) A rokkantsági nyugdíjra jogosultság megszűnik, ha a) a nyugdíjas már nem rokkant, vagy b) a 36/A. § (1) bekezdés a) pont ab) alpontja szerinti, az irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt el nem érő és az Rjtv. 1. § b) pontja szerinti keresőtevékenységet folytató rokkant hat egymást követő hónapra vonatkozó keresetének, jövedelmének havi átlaga meghaladja ba) a rokkantsági nyugdíj összegének kétszeresét és bb) a mindenkori kötelező legkisebb munkabér összegét. A kereset, jövedelem vizsgálata céljából az Rjtv. 13. § (3) bekezdésében foglaltakat a rokkantsági nyugdíjas esetében is alkalmazni kell.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. A társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.) 14. § (1) bekezdése szerint a társadalombiztosítás rendszerében nyújtott ellátások az egészségbiztosítás és a nyugdíjbiztosítás keretében vehetők igénybe, ezen belül a Tbj. 14. § (3) bekezdés ab) pontja a rokkantsági nyugdíjat a nyugdíjbiztosítási ellátások között sorolja fel. A rokkantsági nyugdíjnak, mint a saját jogú nyugdíjszolgáltatások egyik típusának, a jogosultsági feltételeit a Tny. 23. § (1) bekezdése és 24. §-a tartalmazza. Eszerint rokkantsági nyugdíjra válik jogosulttá – meghatározott szolgálati idő megszerzése esetén – a munkaképességét (egészségromlás, illetőleg testi vagy szellemi fogyatkozás következtében) hatvanhét százalékban elvesztő személy (amennyiben állapotában javulás egy évig nem várható) ezen állapot fennállásáig, ha rendszeresen nem dolgozik, vagy keresete lényegesen kevesebb a megrokkanás előtti kereseténél. A Tny.-nek az indítványozó által támadott 36/D. § (1) bekezdése a rokkantsági nyugdíj megszűnésére vonatkozó szabályozást tartalmaz: eszerint megszűnik a jogosultsága annak a nyugdíjasnak, aki már nem rokkant; továbbá annak a személynek, aki 50–79 százalékos mértékű egészségkárosodást szenvedett és a jelenlegi vagy az egészségkárosodását megelőző munkakörében, illetve a képzettségének megfelelő más munkakörben való foglalkoztatásra rehabilitáció nélkül nem alkalmas (és rehabilitációja nem javasolt), ha az irányadó nyugdíjkorhatárt nem érte el, és a rehabilitációs járadékról szóló 2007. évi LXXXIV. törvény 1. § b) pontja szerinti keresőtevékenységet folytat, amelyből származó, hat egymást követő hónapra vonatkozó keresetének, jövedelmének havi átlaga meghaladja a rokkantsági nyugdíj összegének kétszeresét és a mindenkori kötelező legkisebb munkabér összegét. 2. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, hogy a Tny.-nek az indítványozó által kifogásolt 36/D. § (1) bekezdése sérti-e a munkához való jogot, továbbá az egyenlő munkáért egyenlő bérhez való jogot. 2.1. Az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában fejtette ki átfogóan a munkához való jog, mint alanyi jog egyes tartalmi elemeit („alanyi jogi” és „szociális” oldalait), továbbá korlátozásának alkotmányos mércéit. „A munkához való jogtól mint alanyi jogtól meg kell különböztetni a munkához való jogot mint szociális jogot, s különösen annak intézményi oldalát, az állam kötelességét megfelelő foglalkoztatáspolitikára, munkahelyteremtésre stb. (…) Az alanyi jogi értelemben vett munkához való jog, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog (70/B. §), illetőleg a vállalkozás joga (9. §) között nincs hierarchikus viszony. A munkához való jogot is úgy kell értelmezni, hogy abba mindenfajta foglalkozás, hivatás, »munka« megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik. Ehhez képest mind az egyik aspektus, ti. a választási szabadság külön megnevezése a 70/B. §-ban, mind a vállalkozás kiemelése a 9. §-ban csu pán ismétlés vagy részletező rendelkezés. Munka, foglalkozás, vállalkozás alanyi alapjogként nem különbözik egymástól.” „A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. (…) A szubjektív feltételek előírása is a választási szabadság korlátozása. Ezek teljesítése azonban elvileg mindenkinek nyitva áll (ha nem, akkor a korlát objektív). Ezért a jogalkotó mozgástere némileg nagyobb, mint az objektív korlátozásnál. Végül a foglalkozás gyakorlásának korlátai jórészt szakmailag és célszerűségi szempontokból indokoltak, alapjogi problémát határesetekben okoznak.” [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 121.] Ennek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által támadott Tny. 36/D. § (1) bekezdése nem sérti az Alkotmány 70/B. §-ának (1) bekezdését, mivel az a munkavégzést nem korlátozza. A kifogásolt szabályozás – a munkavégzésre nézve egyáltalán nem tartalmaz korlátozó rendelkezéseket – ugyanis a rokkantsági nyugdíjra való jogosultságot szünteti meg abban az esetben, ha a megváltozott munkaképességű dolgozó a keresőtevékenységet folytatva, meghatározott, az ellátásnál magasabb összegű jövedelemre tesz szert. A jogalkotó 2008. január 1-jével egy új rendszert vezetett be, jelentősen módosítva az egészségkárosodást szenvedett személyek részére nyújtható szociális ellátásokat. A rehabilitációs járadék (amely csupán egyik része az új foglalkoztatás-központú rehabilitációs szolgáltatási és támogatási rendszernek) a megmaradt, fejleszthető képességekre alapozva, azok számára nyújt támogatást, akiknek rehabilitációval van esélyük teljes értékű munka végzésére. Célja a meghatározott idejű biztosítási jogviszonnyal rendelkező, jelentős egészségkárosodás miatt rehabilitációra szoruló, teljes értékű munka végzésére alkalmassá tehető személyek jövedelemarányos átmeneti keresetpótlásának, foglalkoztatásának, rehabilitációjának biztosítása, elősegítve a munkaerőpiacra történő visszatérésüket. Az új rendszer részeként a korábban már létező rokkantsági nyugdíj szabályai is módosultak, bár maga az intézmény alapjaiban nem változott meg, az új minősítés azonban nem a munkaképesség általános csökkenését állapítja meg, hanem az össz-szervezeti egészségkárosodás mértékét, a munkaképesség-változást, valamint a rehabilitációs esélyeket vizsgálja. A rokkantsági nyugdíj – szemben a rehabilitációs járadékkal – azon megváltozott munkaképességűek számára nyújt szociális ellátást, akik a teljes értékű munka végzésére rehabilitációval sem válhatnak alkalmassá. Az indítványozó által kifogásolt szabályok (ettől eltérően) azokra nézve állapítanak meg rendelkezéseket – mégpedig a rokkantsági nyugdíjra való jogosultság megszűnését – akik hosszabb időn (hat hónapon) át nemcsak alkalmassá válnak a munkavégzésre, hanem ezen időtartam alatt ténylegesen keresőtevékenységet is folytatnak, amelyből származó jövedelmük havi átlaga meghaladja ezen ellátás összegének kétszeresét, és a mindenkori kötelező legkisebb munkabér összegét. A rokkantsági nyugdíjra való jog – az indítványozó álláspontjával ellentétben – nem alanyi alkotmányos jog, hanem meghatározott feltételek fennállása esetén az aktív korúak számára egészségkárosodásuk következtében elszenvedett munkaképesség-csökkenés miatt kiesett jövedelem pótlására szolgáló vegyes társadalombiztosítási és szociális ellátás. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tny. 36/D. § (1) bekezdése nem sérti az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdését, ezért az indítványt ebben a részében – érdemi összefüggés hiányában – elutasította. 2.2. Az indítványozó szerint a Tny. 36/D. § (1) bekezdése sérti az egyenlő munkáért egyenlő bér elvét is. Amint azt az Alkotmánybíróság a jelen határozat indokolása III.2.1. pontjában már kifejtette, a rokkantsági nyugdíj mint társadalombiztosítási ellátásra való jogosultság, illetve annak megszűnési feltételei, nincsenek közvetlen összefüggésben az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésében garantált, az egyenlő munkáért mindenkinek egyenlő bérhez való joggal. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban – érdemi összefüggés hiányában – elutasította. 3. Az indítványozó szerint a rokkantsági nyugdíj megszűnésének a Tny. 36/D. § (1) bekezdésében foglalt feltételei az Alkotmány 70/E. §-át is sértik. Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog tartalma a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimum állami biztosítása, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához. Ezt az ellátáshoz való jogot az állam a társadalombiztosítás és a szociális intézményrendszerek létrehozásával, működtetésével valósítja meg [26/1993. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1993, 196, 198–199.; 32/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 251, 254.]. E kötelezettség azonban nem jelenti azt, hogy az állam ne szüntethetné meg meghatározott feltételek – a megélhetési minimumot biztosító kereső tevékenységből származó jövedelem, vagyis a rászorultság megszűnése – esetén az aktív korúak részére biztosított társadalombiztosítási ellátások igénybevételét. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott rendelkezés nem sérti az Alkotmány 70/E. §-át, ezért az indítványt ebben a részében is elutasította. 4. Végül az indítványozó állítása szerint a Tny. 36/D. § (1) bekezdése visszaható hatályú volta miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti, mert azokra is vonatkozik, akik – a korábbi szabályozás alapján – nem számolhattak az ellátás megszüntetésének új feltételével. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogállamiság, jogbiztonság, visszamenőleges hatály összefüggéseivel. A 2/2009. (I. 23.) AB határozatában – összefoglalva addigi gyakorlatát – az alábbiakat hangsúlyozta: „A jogalkotás jogállami rendjével összefüggésben az Alkotmánybíróság több követelményt fogalmazott meg. A normavilágosság, a kellő felkészülési idő biztosításának követelménye mellett az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből vezette le a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát is.” A 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában megállapította: „[a] jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy – az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák, – meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes”. [ABH 1992, 131, 132.] Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy „valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit – erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint – a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell”. [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogásolt szabályozás visszamenőleges kötelezettséget nem tartalmaz, mivel az a rokkantsági nyugdíjra való jogosultság megszüntetésének új feltételeit a jövőre nézve állapítja meg. Mindezekre tekintettel a Tny. 36/D. § (1) bekezdése nem sérti a visszaható hatály tilalmát, ezért az indítványt ebben a részében is elutasította. Az Alkotmánybíróság utal ugyanakkor az 55/1994. (XI. 10.) AB határozatában foglaltakra, mely szerint: „Önmagában az, hogy az állampolgárok másként cselekedtek volna, ha előre láthatták volna a jogszabály módosítását, nem ad módot a jogbiztonság címén az alkotmányellenesség megállapítására. A visszaható hatályú jogalkotás tilal- mának ilyen kiterjesztő értelmezése alkotmányjogilag indokolhatatlan.” (ABH 1994, 296, 305.) Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a jogbiztonság sérelmét nem látta megállapíthatónak, ezért az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította. Budapest, 2010. december 20. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke