549/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének me

549/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t : Az Alkotmánybíróság a Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának a közműves ivóvízellátás és szennyvízelvezetés díjának megállapításáról szóló 35/1999. (XII. 3.) számú rendelete 3. §-ának 2004. január 1-je és 2006. december 31-e között hatályos szövege alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja. I. 1. Az indítványozó bíró az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-ának (1) bekezdése alapján – a folyamatban lévő eljárást felfüggesztve – kezdeményezte Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzatának a közműves ivóvízellátás és szennyvízelvezetés díjának megállapításáról szóló 35/1999. (XII. 3.) sz. rendelet (a továbbiakban Ör.) 3. §-ának – 2004. január 1-je és 2006. december 31-e között hatályos – szövege alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján a támadott rendelkezés alkalmazása tilalmának a kimondását a Győri Ítélőtábla előtt Gf.IV.20.243/2007. szám alatt folyamatban lévő ügyben. Az Ör.-t Zalaegerszeg Megyei Jogú Város Önkormányzata (a továbbiakban: Önkormányzat) a a közműves ivóvízellátás és szennyvízelvezetés díjának megállapításáról szóló 38/2003. (XI. 28.) sz. rendeletével 2004. január l-jétől módosította olyan módon, hogy a közműves ivóvízellátás és szennyvízelvezetés szolgáltatás díjelszámolásához kéttényezős díjrendszert vezetett be, mely egyrészt a vízmérő óra átmérőjétől függő egységes alapdíjból, másrészt a fogyasztástól függő részből állt. Az indítványozó bíró előadta, hogy a felperesek ipari célú ingatlanaikon a tűzoltáshoz szükséges víz biztosítására tűzcsapokat helyeztek el, az alperes a tűzoltáshoz szükséges vizet – a közöttük fennálló, közműves ivóvízellátásra és szennyvízelvezetésre irányuló közüzemi jogviszony alapján – az ivóvíz törzshálózaton keresztül biztosította. A felperesek – szakhatósági előírás alapján – az oltóvizet szállító vezetékhálózatot és az azon lévő külön bekötési vízmérőt – az ivóvízhálózathoz szükséges keresztmetszetnél – nagyobb átmérővel kiviteleztették. A felpereseknél ezen kívül külön bekötési vízmérő méri a fogyasztási (nem tűzoltási) célú ivóvízhálózaton keresztül szolgáltatott vízmennyiséget. A kéttényezős díj bevezetését követően az alperes alapdíjat számlázott a felpereseknek az ingatlanaikon lévő tűzoltó víz bekötési vízmérője után is. A felperes az összeg jogszerűségét a Zala Megyei Bíróság előtt megindult, jogalap nélküli gazdagodás visszatérítése iránti perében vitatta. A Győri Ítélőtábla előtt folyamatban lévő ügyben az indítványozó bíró véleménye szerint az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ámt.) 8. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a legmagasabb árat – a (2) bekezdésben szabályozott kivétellel – úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéshez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is. Azonban az Ör. 3. §-ának – perbeli időszakban hatályos – felperesek által kifogásolt rendelkezése a fogyasztástól független díjtényezőt a vízmérő átmérőjéhez attól függetlenül köti, hogy a vízmérő tűzoltási célú vízfelhasználást, vagy ivóvíz célú vízelhasználást mér. Ez azért vezet aránytalan alapdíjhoz, mert a tűzivíz célú vízmérők átmérője lényegesen nagyobb az ivóvíz-felhasználást mérő bekötési mérőktől. Így az Ör. 3. §-a alapján megállapított alapdíj semmilyen módon nincs tekintettel a fogyasztott víz mennyiségére. Az eljáró bíró az ügy tárgyalásának felfüggesztése mellett az Alkotmánybírósághoz fordult, mert véleménye szerint az Ör. támadott 3. §-a ellentétes az Ámt. 8. § (1) bekezdésével, aminek következtében sérül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése. Az Ör. támadott 3. §-a lehetővé teszi továbbá, hogy a szolgáltató piaci monopolhelyzetével visszaélve aránytalan díjat szedjen be az ipari termelést végző társas vállalkozóktól, amely az Alkotmány 9. § (2) bekezdését sérti. 2. Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította, hogy az Ör. 3. §-át az Önkormányzat a közműves ivóvízellátás és szennyvízelvezetés díjának megállapításáról szóló 45/2006. (XI. 24.) sz. rendeletének 3. §-a 2007. január 1-jétől, majd az 55/2007. (XI. 30.) számú rendelet 2. §-a 2008. január 1. napjával módosította. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 1. §-a értelmében – főszabályként – csak hatályban lévő jogszabály, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányosságát vizsgálja. Ez alól kivétel, ha az eljárás az Abtv. 38. §-a alapján bírói kezdeményezés vagy a 48. §-a alapján alkotmányjogi panasz tárgyában folyik. A bírói kezdeményezésre tekintettel az Alkotmánybíróság az eljárást az Ör. indítvánnyal támadott, már hatályon kívül helyezett, módosítás előtti szövege tekintetében folytatta le az eljárását. II. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe: 1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései: „9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabályokkal.” 2. Az Ámt. indítvány elbírálásakor figyelembe vett rendelkezése: „8. § (1) A legmagasabb árat – a (2) bekezdésben szabályozott kivétellel – úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéshez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is.” 3. Az Ör. támadott, 2004. január 1-je és 2006. december 31-e között hatályos rendelkezése: „3. § Az ivóvízdíj esetében a fogyasztó az ún. „kéttényezős díjrendszer” – mely a vízmérőóra átmérőjétől függő egységes alapdíjból és a fogyasztástól függő részből áll – szerint köteles díjat fizetni.” 4. Az Ör. hatályos rendelkezése: „3. § A szolgáltatási díjak (ivóvíz- és csatornadíj) eseté ben a fogyasztó az ún. „kéttényezős díjrendszer” – mely a vízmérő átmérőjétől függő egységes alapdíjból és a fogyasztástól függő részből áll -szerint köteles díjat fizetni. Az alapdíj a vízmérő átmérőjének mérete, a lehetséges maximális fogyasztás nagysága szerint differenciáltan kerül megállapításra, kivéve a tűzoltási célú vízfelhasználás vízmérőjének az alapdíját, amely egységes, a vízmérő átmérőjétől független. Az alapdíj a víziközmű rendszer fenntartásával szükségszerűen együtt járó költségek fedezését szolgáló díjtétel, amelynek funkciója a közmű üzemképes állapotban tartása.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság először az indítványozónak az Ör. 3. §-ával kapcsolatban előterjesztett, arra vonatkozó kifogását vizsgálta meg, mely szerint magasabb szintű jogszabályt, az Ámt. 8. § (1) bekezdését sérti azzal, hogy „a vállalkozók által jogszabály alapján igénybe venni köteles tűzivíz-vízmérőkre fogyasztástól független díjtételt állapított meg”. Ez az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmét eredményezi. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése értelmében a képviselő-testület rendeletalkotási joga a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvényi felhatalmazásban meghatározott kérdésekre terjed ki. A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vtv.) 13. § (3) bekezdése szerint a közüzemi szolgáltatással nyújtott vízért díjat kell fizetni, az önkormányzati víziközműből szolgáltatott ivóvíz díja azonban nem szabad megállapodástól függ, hanem az Ámt. 7. § (1) bekezdése és mellékletének B) pontjában meghatározott listában szereplő 05511. számú tételszerinti hatóság határozza meg, ami – az Ámt. hivatkozott szabályai alapján – a települési önkormányzat. Az Ámt. 11. § (1) bekezdése szerint a hatósági árat, valamint annak alkalmazási feltételeit jogszabályban kell közzétenni. Az Ámt. 8. §-a a legmagasabb és a legalacsonyabb hatósági ár meghatározásának szempontjait úgy állapítja meg, hogy a vállalkozó működésének fedezete biztosított legyen. A hatósági ár megállapítása „történhet tételesen vagy a hatósági ár kiszámítására vonatkozó előírásokkal”. (Ámt. 9. §) A hatósági ár alkalmazási feltételei között szereplő „fizetési feltételek”-ről nincs további rendelkezés. 2. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában már részletesen áttekintette a vízdíj meghatározásával kapcsolatos önkormányzati rendeletek alkotmányosságát vitató indítványok ügyében hozott határozatainak elvi megállapításait. (821/B/2004. AB határozat, a továbbiakban: Abh.) Az első AB határozat, amely a vízszolgáltatás terén kéttényezős (,,készentartási díjat” is magába foglaló) díjat bevezető önkormányzati rendelet alkotmányosságát vizsgálta, egyértelműen kimondta, hogy „az Ámt. hatósági ármegállapítási szabályai nem írják elő sem az egytényezős ármegállapítás (mint amilyen a villamos áram, vagy a gázszolgáltatás díja), de a többtényezős (alapdíjra és a szolgáltatás mennyiségéhez akár differenciáltan is igazodó díjra osztott, mint amilyent a távbeszélő díjra vagy a távfűtési díj megállapítása során alkalmaznak) ármegállapítás kötelezettségét sem”. (1108/H/1995. AB határozat, ABH 1996, 722, 723.) A határozat azt is megállapítja, hogy nem segíti a szabályok értelmezhetőségét a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről szóló 38/1995. (IV. 5.) sz. Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) 17. § (3) bekezdésének fogalmazása, amely szerint a „vízhasználat szempontjából a bekötési vízmérőn mért vízmennyiség az irányadó”. (ABH 1996, 722, 723.) Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében, 44/A. § (2) bekezdésében, illetve a 70/A. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés szempontjából végezte el, és az indítványt elutasító döntést hozott. Hasonló szempontokat tartalmazó indokolással utasította el az Alkotmánybíróság a 2/B/1998. AB határozatban a szolgáltatási alapdíjat, a 447/H/1996. AB határozatban az átalány jellegű rendelkezésre állási díjat, a 678/B/200. AB határozatban a lakossági készenléti díjat, az 551/B/2001. AB határozatban (a továbbiakban: Abh.1.) az alapdíjat, továbbá a 414/B/1999. határozatban a készenléti díjat bevezető önkormányzati rendeleti előírás megsemmisítésére irányuló indítványt. Az Abh.1. szerint a szolgáltatás rendelkezésre állásáért bevezetett alapdíj a víziközmű rendszer fenntartásával szükségszerűen együtt járó költségek fedezését szolgáló díjtétel, amelynek funkciója a közmű üzemképes állapotban tartása. (ABH 2007, 2257, 2260.) Az Alkotmánybíróság a 470/B/1998. AB határozatában, ugyancsak a víz- és csatornaszolgáltatási díjat kiszabó önkormányzati rendeleti előírást vizsgálva rámutatott: „az Alkotmánybíróság nem veheti át a jogalkotó feladatát, a 26/1997. (IV. 25.) AB határozat megfogalmazása szerint az alkotmányossági vizsgálat nem terjedhet ki a rendelkezés igazságos voltának ellenőrzésére, de alkotmányos követelmény, hogy a jogalkotó a közszolgáltatás díjának megállapításánál az érintett csoportokhoz tartozók érdekeit megfelelő figyelemmel és méltányossággal értékelje, ne legyen önkényes, és az objektív ismérvek szerint meghatározott igénybevevői körre azonos tartalmú szabályt írjon elő”. (ABH 1997, 482, 485.) „A fenti AB határozatokból tehát levezethető az Alkotmánybíróság azon következetesnek tekinthető gyakorlata, mely szerint a két- vagy többtényezős díjmegállapítást az Alkotmánybíróság önmagában nem tekinti alkotmányellenesnek, illetve a fogyasztástól független díjelem (alapdíj/rendelkezésre állási díj) önkormányzati rendeletekben való szabályozása nem jelenti az önkormányzat részéről az indítványozók által megjelölt magasabb szintű jogszabályokban adott felhatalmazás túllépését és ebből következően nem sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sem. Ugyanakkor a vízdíj kiszámításánál a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás arányossága érdekében mindenképpen figyelemmel kell lenni a fogyasztott víz mennyiségére.” (Abh.; ABK 2008. június, 990.) 3. Jelen esetben a támadott önkormányzati rendelkezés az Ámt. alapján kibocsátott, hatósági ármegállapítást tartalmaz. A rendeletalkotásra, az ár meghatározására az Ámt. 7. § -ának (1) bekezdéséhez kapcsolódóan a törvény melléklete I. részének B) pontja tartalmaz felhatalmazást. Az indítványozó az Ámt. 8. § (1) bekezdésében meghatározott ármegállapítási hatáskör túllépésre hivatkozik azzal, hogy a vállalkozók által „jogszabály alapján igénybe venni köteles tűzivíz-mérőkre fogyasztástól független díjtétel került megállapításra.” Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Ör. támadott 3. §-ának többtényezős díjmegállapítása, amelyben a szolgáltatónál a tényleges fogyasztástól függetlenül is felmerülő, a vízközmű rendszer folyamatos fenntartásához szükséges, lényegében állandónak tekinthető szolgáltatási költségeket ún. alapdíjban érvényesíti, összhangban van a magasabb szintű jogszabállyal, így az Ámt 8. § (1) bekezdésével. Az alapdíj a rendelkezésre állás ellenértékeként azt garantálja, hogy a fogyasztó folyamatosan, szükség szerint bármikor igénybe veheti a vízszolgáltatást, amely a közműves ivóvíz mellett a tűzoltási célú vízfelhasználást is magában foglalja. A kifejtettekre tekintettel az Ör. 3. §-a nem sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, így az Alkotmánybíróság e rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és a megsemmisítésre irányuló imdítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az ipari tevékenységet végzők esetében is a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról szóló 1996. évi XXXI. törvény 11. §-a alapján a tűzvédelmi hatósági teendőket, pl. engedélyező, tiltó és korlátozó intézkedéseket a külön jogszabályban kijelölt tűzvédelmi hatóság látja el. A tűzvédelmi hatósági feladatokat ellátó szervezetekről és a tűzvédelmi hatósági tevékenység részletes szabályairól szóló 79/2007. (IV. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: TKr.) 3. § (1) bekezdésének rendelkezése szerint az elsőfokú tűzvédelmi szakhatóságként – a (2) bekezdés kivételével – a hivatásos önkormányzati tűzoltóság jár el. E feladatkörében – egyebek mellett – a beépített tűzvédelmi berendezések létesítési és használatbavételi ügyeiben jár el, hatósági bizonyítványt ad ki, a jogszabályok keretei között megállapítja a tűzvédelmi kötelezettségeket. [TKr. 1. § (1) bekezdés b), f), j) pontok] A tűzvédelmi szakhatóság a 9/2008. (II. 22.) ÖTM rendelet mellékleteként közzétett Országos Tűzvédelmi Szabályzat alapján határozza meg az építmények tűzveszélyességi osztályba sorolását és tűzállósági fokozatát, amely az oltóvíz ellátásra is kihat. Ennek alapján kerül kialakításra az oltóvizet is biztosító vízvezeték-hálózat, melynek belső átmérőjét az oltóvíz-intenzitás és a kifolyási nyomásigény határozza meg. A már hivatkozott Kr. 12. § (3) bekezdésének rendelkezése szerint a tűzoltásra szolgáló bekötővezetéket külön vízmérővel kell ellátni. 4. Az indítványozó bíró álláspontja szerint az Ör. támadott 3. §-a „továbbá lehetővé teszi, hogy a szolgáltató piaci monopolhelyzetével visszaélve aránytalan díjat szedjen be az ipari termelést végző társas vállalkozóktól, amely az Alk. 9. § (2) bekezdésébe ütközik.” A vállalkozás joga alapjog. Az 54/1993. (X. 13.) AB határozat szerint „a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. Senkinek nincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent – de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül – hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.” (ABK 1993. október, 397.) Jelen esetben az Ör. 3. §-ának rendelkezése a „fogyasztót” kötelezi ivóvízdíj fizetésre. Az Ör. 1. §-ának rendelkezése szerint a rendelet hatálya kiterjed „az önkormányzat illetékességi területén közműves ivóvízellátást és szennyvízelvezetést igénybevevő természetes és jogi személyekre”. Ennek megfelelően a „kéttényezős díjrendszer” alkalmazása „az ipari termelést végző társas vállalkozókra” is a természetes személyekkel azonos módon, a vízmérőóra átmérőjétől függő egységes alapdíj és a fogyasztástól függő rész figyelembevételével történt. Az indítványozó által állított „aránytalan díj” beszedése „az ipari termelést végző társas vállalkozóktól” nem értelmezhető. Hasonlóképpen nem erősíti az indítványozói álláspontot a hivatkozott 29/1996. (VII. 3.) AB határozat, amely a közüzemi ívóvíz-szolgáltatásról szóló önkormányzati rendelkezést azért semmisítette meg, mert az árhatósági jogkört gyakorló képviselő-testület túlterjeszkedett a rendeletalkotási kompetenciáján azzal, hogy a szolgáltatás igénybevételéhez – a szolgáltató helyett – a tulajdonos önkormányzat hozzájárulását írta elő. Az Alkotmánybíróság a kifejtettek alapján megállapította, hogy a vitatott önkormányzati rendeleti előírás és az indítványozó által felhívott további alkotmányi rendelkezés, így az Alkotmány 9. § (2) bekezdése között tartalmi összefüggés nem áll fenn. Ezért az Alkotmánybíróság Ör. 3. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt, valamint e jogszabályi rendelkezésnek a Győri Ítélőtábla előtt folyamatban lévő Gf.IV.20.243/2007. számú perben történő alkalmazási tilalmának megállapítására irányuló bírói kezdeményezést ebben a vonatkozásban elutasította. Budapest, 2008. december 8. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró