29/2003. (VI. 2.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet utólagos felülvizsgálatára irányuló indítván

29/2003. (VI. 2.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet utólagos felülvizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Csongrád Város Önkormányzata Képviselő-testületének az ,,Önkormányzati és intézményi pályázatokat előkészítő önkormányzati alkalmazottak érdekeltségi javadalmazásáról’’ szóló 47/2001. (XII. 18.) Ökt. számú rendelete alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. A Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője törvényességi észrevételt tett Csongrád Város Önkormányzata Képviselő-testületének (a továbbiakban: Képviselő-testület) az ,,Önkormányzati és intézményi pályázatokat előkészítő önkormányzati alkalmazottak érdekeltségi javadalmazásáról’’ szóló 47/2001. (XII. 18.) Ökt. számú rendeletére (a továbbiakban: Ör.), amelyet a Képviselő-testület nem fogadott el. A hivatalvezető az Alkotmánybírósághoz előterjesztett beadványában rámutatott arra, hogy az Ör. megalkotására nincs felhatalmazása a Képviselő-testületnek. A hivatalvezető kifejtette, hogy az Ör.-nek az érdekeltségi javadalmazásra vonatkozó rendelkezései munkaviszonnyal összefüggő kérdések, melyeket külön törvények szabályoznak és azok nem adnak felhatalmazást ilyen tartalmú önkormányzati szabályozásra, továbbá az Ör. sérti a munkáltatói jogokat. II. Az Alkotmánybíróság a döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta: 1. Az Alkotmány rendelkezései: ,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.’’ ,,8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.’’ ,,44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.’’ 2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ö tv.) rendelkezései: ,,16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.’’ ,,36. § (2) A jegyző vezeti a képviselő-testület hivatalát. A jegyző a) gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról; b) a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében. A kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavonásához, jutalmazáshoz — a polgármester által meghatározott körben — a polgármester egyetértése szükséges. (...)’’ 3. A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) rendelkezései: ,,13. § (1) A munkaviszonnyal összefüggő kérdéseket törvény, illetőleg törvényi felhatalmazás alapján egyéb jogszabály szabályozza. (2) Kollektív szerződés a munkaviszonyra vonatkozó bármelyik kérdésről rendelkezhet, de — a (3) bekezdésben foglalt kivétellel — jogszabállyal ellentétes nem lehet. (3) Kollektív szerződés, illetve a felek megállapodása e törvény harmadik részében meghatározott szabályoktól — ha e törvény másképp nem rendelkezik — eltérhet. Ennek feltétele, hogy a munkavállalóra kedvezőbb feltételt állapítson meg. (4) A kollektív szerződés, illetve a felek megállapodása semmis, ha az a (2)—(3) bekezdésbe ütközik. (5) Ha e törvény munkaviszonyra vonatkozó szabályt említ, ezen az (1)—(2) bekezdésben foglaltakat kell érteni.’’ ,,30. § Kollektív szerződés szabályozhatja: a) a munkaviszonyból származó jogokat és kötelezett ségeket, ezek gyakorlásának, illetve teljesítésének módját, az ezzel kapcsolatos eljárás rendjét; b) a kollektív szerződést kötő felek közötti kapcsolatrendszert.’’ ,,193/V. § A munkavállaló minden naptári évben — külön juttatásként — az adott közigazgatási szervnél a tárgyévi munkavégzési kötelezettsége időtartamának arányában legalább egyhavi személyi alapbérének megfelelő díjazásra jogosult. Ezt az összeget legkésőbb a tárgyév utolsó hónapjában kell kifizetni. Ha a munkaviszony év közben megszűnik, a legalább egyhavi személyi alapbérének idő arányos részét az utolsó munkában töltött napon ki kell fizetni. A juttatás kifizetését a munkáltatói igazolásra rá kell vezetni. A juttatás mértékének alapja a kifizetés esedékességekor irányadó személyi alapbér.’’ 4. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) rendelkezései: ,,1. § (1) E törvény hatálya a Miniszterelnöki Hivatal, a minisztériumok és országos hatáskörű szervek, központi hivatalok, minisztériumi hivatalok (a továbbiakban együtt: központi közigazgatási szerv) és területi, helyi szerve, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala és hatósági igazgatási társulása, közterület-felügyelete, a körjegyzőség (a továbbiakban együtt: képviselő-testület hivatala) köztisztviselőinek közszolgálati jogviszonyára terjed ki.’’ ,,4. § Az önkormányzati képviselő-testület a juttatásokkal és támogatásokkal összefüggésben e törvény keretei között rendeletben szabályozza a szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatásokat, szociális és kegyeleti támogatásokat.’’ ,,6. § (1) A munkáltatói jogokat, ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, a közigazgatási szerv hivatali szervezetének (a továbbiakban: hivatali szervezet) vezetője, illetve a testület gyakorolja. Törvény eltérő rendelkezése hiányában a munkáltatói jogkör gyakorlása vezető megbízású köztisztviselőre írásban átruházható. Az átruházott munkáltatói jogkör nem ruházható tovább. (2) Ha a köztisztviselő kinevezése testület hatáskörébe tartozik, a kinevezést, a felmentést és az összeférhetetlenség megállapítását, továbbá a fegyelmi eljárás megindítását és a fegyelmi büntetés kiszabását — kivéve az 51. § (2) bekezdését — a testület nem ruházhatja át.’’ ,,49/N. § (1) A köztisztviselő az adott közszolgálati feladat kiemelkedő teljesítéséért, illetve feladatainak hoszszabb időn át történő eredményes végzéséért a következő elismerésekben részesíthető: a) pénz- vagy tárgyjutalom, b) hazai vagy külföldi jutalomüdülés, c) a miniszter által adományozott, névre szóló emlék tárgy, d) a miniszter által alapított kitüntető cím, díj, plakett, oklevél, emléklap stb., e) kitüntetés. (2) Az (1) bekezdés c)—d) pontjai alkalmazása szem pontjából a miniszteren saját hivatal tekintetében a köztársasági elnököt, az Országgyűlés elnökét, az Alkotmánybíróság elnökét, az országgyűlési biztost, a Magyar Tudományos Akadémia elnökét, a közgyűlés elnökét, a főpolgármestert, a polgármestert és a közigazgatási szerv vezetőjét is érteni kell.’’ 5. A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) rendelkezései: ,,2. § (1) A közalkalmazotti jogviszonnyal összefüggő kérdéseket törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, továbbá kollektív szerződés és közalkalmazotti szabályzat rendezi. (2) A kollektív szerződés és a közalkalmazotti szabályzat nem lehet jogszabállyal ellentétes. Az a rendelkezés, amely e tilalomba ütközik semmis. (3) A közalkalmazotti jogviszonyra a Munka Törvénykönyve szabályait az e törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.’’ ,,77. § (1) A közalkalmazottat a munkáltató — meghatározott munkateljesítmény elérésének, illetve átmeneti többletfeladatok (ide nem értve a helyettesítést) teljesítésének ösztönzésére — meghatározott időre szóló, havi rendszerességgel fizetett keresetkiegészítésben részesítheti. (2) A kiemelkedő, illetőleg tartósan jó munkát végző közalkalmazottat a munkáltató jutalomban részesítheti.’’ 6. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Szt.) rendelkezései: ,,1. § (1) E törvény hatálya a Határőrség, a rendvédelmi szervek (a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság), valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok (e törvény alkalmazásában a továbbiakban együtt: fegyveres szervek) hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyára (a továbbiakban: szolgálati viszony) és társadalombiztosítási ellátására terjed ki. (2) E törvény rendelkezéseit a fegyveres szervek szerződéses állományú tagjaira, továbbá — a rájuk vonatkozó mértékben — a hivatásos állományból nyugállományba helyezett személyekre, valamint a törvényben meghatározott esetben és körben a fegyveres szervek hivatásos, szerződéses és nyugállományú tagjainak hozzátartozóira is alkalmazni kell.’’ ,,36. § (1) A szolgálati viszony alanya az állam képviseletében a fegyveres szerv, illetve a szolgálatában álló hivatásos állomány tagja. (2) A szolgálati viszonnyal kapcsolatos munkáltatói jogokat — a (3) bekezdésben foglalt kivétellel — az állományilletékes parancsnok gyakorolja. (3) Jogszabályban meghatározott rész munkáltatói jogokat az állományilletékes parancsnok alárendeltségébe tartozó parancsnok, kiemelt munkáltatói jogokat a törvény 2. számú melléklete alapján az országos parancsnok és a miniszter gyakorol.’’ 7. Az Ör. rendelkezései: ,,Csongrád Város Önkormányzatának Képviselő-testü lete az önkormányzati gazdálkodás fontos lehetőségének tartja a pályázatokat, ezért fontos, hogy az önkormányzat és intézményei a meghirdetett pályázatokon részt vegyenek, és minél eredményesebben. Az előkészítő munka elismerése és ösztönzése érdekében a képviselő-testület a következő rendeletet alkotja: 1. § (1) Ezen rendelet hatálya kiterjed Csongrád Város Önkormányzata és intézményei — ideértve a polgármesteri hivatalt is — által benyújtott pályázatokat előkészítő önkormányzati köztisztviselőkre, közalkalmazottakra, munkaviszonyban lévő alkalmazottaira, szolgálati jogviszonyban alkalmazottakra, közhasznú és közcélú foglalkoztatottakra (továbbiakban: önkormányzati alkalmazottak). (2) Nem terjed ki a rendelet hatálya a Széchenyi terv címzett és céltámogatás, a fejezeti kezelésű központi alapok, a megyei és regionális területfejlesztési tanács pályázataira. Önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok kiegészítő állami támogatása igénylésére. 2. § (1) Támogatást nyert önkormányzati vagy intézményi pályázatot előkészítő önkormányzati alkalmazott(ak) részére a következő mértékű és összegű javadalmazás állapítható meg: Ha a pályázattal nyert összeg: 0—50 E Ft közötti a javadalmazás összege 5 E Ft 50—1000 E Ft között 6%, a javadalmazás maximális, halmozott összege 8 E Ft 100—500 E Ft között 3%, a javadalmazás maximális, halmozott összege 20 E Ft 500—1000 E Ft között 2%, a javadalmazás maximális, halmozott összege 30 E Ft 1000—18 000 E Ft között 1%, a javadalmazás maximális, halmozott összege 200 E Ft 18 000—36 000 E Ft között 0,5%, a javadalma zás maximális, halmozott összege 290 E Ft 36 000 E Ft-nál magasabb összegnél 0,3%. (2) A javadalmazást az (1) bekezdés szerinti táblázat alapján sávosan, halmozottan lehet megállapítani. (3) A pályázat után fizethető javadalmazás felső határa a pályázat elbírálásáról szóló értesítés időpontjában aktuális köztisztviselői illetményalap tízszerese. 3. § (1) Támogatásban nem részesült pályázat előkészítéséért is megállapítható elismerés, ha a pályázat időben benyújtásra került, a kiírás szerinti tartalmi és formai követelményeknek megfelelt, az elutasítás indoka kizárólag a pénzügyi keret hiánya. Ha a pályázott összeg: 100—1000 E Ft között 4 E Ft 1000 E Ft-nál magasabb összeg 0,5% (2) A javadalmazást az (1) bek. szerinti táblázat alapján sávosan és halmozottan lehet megállapítani, melynek maximális összege a pályázat elbírálásáról szóló értesítés évében aktuális köztisztviselői illetményalap. 4. § (1) Amennyiben a pályázat előkészítésében több alkalmazott vett részt, a javadalmazás összegének felosztásáról legkésőbb a pályázat elbírálásáig, írásban meg kell állapodni. Ha a megállapodásban az intézmény vezetője is érintett, a megállapodást a polgármesterrel láttamoztatni kell. (2) Ha a pályázat előkészítésében díjazásért külső közreműködő is részt vett, a 2. § (1) bekezdés szerint figye lembe vett pályázati összeget a külső közreműködés arányában csökkenteni kell. 5. § (1) A javadalmazás megállapítására a polgármester egyetértésével az intézmény vezetője, az önkormányzat pályázata, 2 vagy több intézmény közös pályázata, illetve az intézményvezető érintettsége esetén pedig a polgármester jogosult. (2) A kifizetésről az intézmény, illetve a Polgármesteri Hivatal Városgazdasági Irodája gondoskodik a pályázat elbírálásáról kapott hivatalos értesítést követő június és december hónapban. (3) A képviselő-testület a javadalmazás pénzügyi fedezetét járulékaival együtt az éves költségvetésben a pályázati alap részeként biztosítja. A kifizetett javadalmazás és járulékai összegét az intézmény részére pótelőirányzatként biztosítja.’’ III. Az indítvány megalapozott. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Képviselőtestület nem rendelkezik hatáskörrel az Ör. megalkotására ilyen tartalommal. A Képviselő-testület az Ö tv. 16. §-a alapján, a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet. A pályázatokat előkészítő — az Ör. szerinti — önkormányzati alkalmazottak munkájának anyagi elismerése, ,,javadalmazása’’ nem minősül olyan helyi társadalmi viszonynak, amely önkormányzati rendeletben szabályozható. Az önkormányzati alkalmazottak munkájának elismerése a munkavégzésre irányadó szabályok szerint történhet. Megállapította az Alkotmánybíróság, hogy az önkormányzati alkalmazottak munkaviszonyára, közszolgálati jogviszonyára, közalkalmazotti jogviszonyára, szolgálati jogviszonyára vonatkozó szabályokat külön törvények határozzák meg. Ezen törvények egyike sem ad a Képviselőtestületnek felhatalmazást az Ör. tartalma szerinti szabályozásra, tehát a Képviselő-testületnek törvényi felhatalmazása sincs az Ör. megalkotására. A hivatkozott törvények meghatározzák a munkáltatói jogok gyakorlóját, ezzel szemben az Ör. munkáltatói jogokról, a pályázatok előkészítésében részt vevő önkormányzati alkalmazottak javadalmazásáról, azok mértékéről döntött, elvonva a munkáltatók egyes hatásköreit. Ez viszont ellentétes azokkal a törvényi rendelkezésekkel, amelyek a munkáltatói jogok gyakorlását szabályozzák. A Képviselő-testület jó cél — a pályázatokat előkészítő munka elismerése és ösztönzése — érdekében törvénysértő megoldást választott. Ha a képviselő-testület megfelelő pénzügyi fedezetet biztosít, a munkáltatók azonos elvek szerint elismerhetik és ösztönözhetik a pályázatok elkészítésében résztvevőket. Az önkormányzati köztisztviselők tekintetében a munkáltatói jogokat — meghatározott körben a polgármester egyetértésével — a jegyző gyakorolja az Ö tv. 36. § (2) bekezdés b) pontja alapján. Következésképen a jutalmazás — az Ör. szerinti tisztázatlan tartalmú ,,javadalmazás’’ — a jegyző hatáskörébe tartozik. A jegyzőnek ezt a hatáskörét az Ör. törvénysértő módon elvonta, a köztisztviselők tekintetében törvénysértő rendelet az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenes. A Kjt. 2. § (1) bekezdése szerint a közalkalmazotti jogviszonnyal összefüggő kérdéseket törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet, továbbá kollektív szerződés és közalkalmazotti szabályzat rendezi. Következésképpen közalkalmazotti jogviszonnyal összefüggő kérdéseket — hatáskör hiányában — önkormányzati rendelet nem szabályozhat, emiatt az Ör. a közalkalmazottak tekintetében is törvényellenes. Az Mt. 13. § (1) bekezdése szerint a munkaviszonnyal összefüggő kérdéseket törvény, illetőleg törvényi felhatalmazás alapján egyéb jogszabály szabályozza. Törvény nem ad felhatalmazást az önkormányzati képviselő-testületeknek az Ör. szerinti tartalommal való szabályozásra, e tekintetben sincs felhatalmazása az önkormányzatnak a rendelet megalkotására, így az Ör. az Mt. szerint alkalmazottak tekintetében ugyancsak törvénysértő. A szolgálati jogviszonyban állók tekintetében is sérti az Ör. a munkáltatói jogok gyakorlását, mert azokat az Szt. 36. § (2) bekezdés alapján az állományilletékes parancsnok gyakorolja. Az idézett törvények a munka elismerésére — többek között — a jutalmat intézményesítik. Az Ör. az önkormányzati alkalmazottaknak javadalmazás megállapítását teszi lehetővé, de nem határozza meg a ,,javadalmazás’’ tartalmát, fogalmát. Az Alkotmánybíróság számos határozatában — először a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában — rámutatott arra, hogy ,,a jogbiztonság — az Alkotmánybíróság értelmezésében — az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei, és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára előre ... láthatóak legyenek... A jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű megfogalmazását, hogy mindenki, akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértendő az is, hogy ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró más jogalanyok és állami szervek magatartását’’. (ABH 1992, 77, 84, 91—92.) Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. által használt ,,javadalmazás’’ fogalma nem tesz eleget az előzőekben megfogalmazott, a jogbiztonság érvényesülését szolgáló követelményeknek. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Képviselő-testület törvényi felhatalmazás nélkül, a vonatkozó törvényi rendelkezésekkel ellentétesen, tehát az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenesen alkotta meg az Ör.-t, ezért azt megsemmisítette. A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró