1278/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvá

1278/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t : Az Alkotmánybíróság az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnál a közszolgálati jogviszony létesítését megelőző pszichikai alkalmassági vizsgálatokról szóló 29/2008. (XI. 7.) PM rendelet 1. § (3) bekezdése, 11. § (4) bekezdése „aki szabadon mérlegelheti, hogy döntésénél az alkalmassági minősítésben foglaltakat figyelembe veszi-e” szövegrésze, továbbá melléklete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. Az indítványozó az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnál a közszolgálati jogviszony létesítését megelőző pszichikai alkalmassági vizsgálatokról szóló 29/2008. (XI. 7.) PM rendeletnek (a továbbiakban: R.) az alkalmassági vizsgálat elvégzése alóli felmentést tartalmazó 1. § (3) bekezdése, továbbá 11. § (4) bekezdése „aki szabadon mérlegelheti, hogy döntésénél az alkalmassági minősítésben foglaltakat figyelembe veszi-e” szövegrésze, valamint „Az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal adathozzáférés szempontjából védett munkakörei az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal mindenkor hatályos Közszolgálati Szabályzatának megfelelő tevékenységi területek szerinti bontásban” alcímet viselő melléklete alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozta. Álláspontja szerint az R. megjelölt rendelkezései sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, mert a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseire vonatkoznak, amelyek a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 4. § e) pontja szerint törvényi szabályozást igényelnek. Rendeleti szintű szabályozásra a Jat. 15. § (2) bekezdésére figyelemmel a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) – nem támadott 7. § (3) bekezdése – nem adhatott volna felhatalmazást. Egyben az R. kifogásolt rendelkezései a Ktv. 7. § (4) bekezdésében foglaltakkal ellentétben felmentést adnak a vizsgálat alól, illetőleg annak eredménye mérlegelés tárgyát képezi, így sérül az Alkotmány 37. § (3) bekezdése. Az R. 11. § (4) bekezdése a normavilágosság követelményébe ütközik, mert a 11. § más bekezdéseiben foglaltakkal összevetve nem egyértelmű, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlójának vagy a pszichológusnak van döntési joga. Az indítványozó szerint az Alkotmány 70/A. §-át és 54. §-át is sérti az R. 1. § (3) bekezdése és Melléklete, amelyek összevetéséből következően az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnál (a továbbiakban: APEH) nem minden, adathozzáférés szempontjából védett munkakört betöltő személy esetében kötelező a pszichikai alkalmassági vizsgálat. A melléklet ugyanis nem sorolja fel a legfelső szintű vezetőket, akik a védendő adatok teljes köréhez hozzájuthatnak. „[H]a egy (...) ügyintéző fokozott vizsgálatra kötelezett (…), akkor egy igazgatót szintén fokozott vizsgálatra kell kötelezni, mert az még több információhoz juthat hozzá. Ha a vizsgálat célja az alkalmasság megállapítása, akkor ez még inkább szükséges lenne a felső vezetés tagjai számára”. E rendelkezés indokolatlan megkülönböztetést tartalmaz, és az alacsonyabb beosztásban lévők tekintetében „a megalázó elbánás tilalmába ütközik.” Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a pénzügyminisztert. II. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásánál a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe: 1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam.” „37. § (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormány rendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” „54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” (2) Senkit nem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, és különösen tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” 2. A Jat érintett szabályai: „4. § A gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen (…) e) a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kér déseit.” „15. § (2) A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.” 3. Az R. érintett szövege: „1. § (3) E rendelet hatálya az Adó- és Pénzügyi Ellen őrzési Hivatal elnökére, elnökhelyetteseire, gazdasági vezetőjére, valamint az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló 273/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet 6. § (1) bekezdésében meghatározott szervek igazgatóira kizárólag mint munkáltatói jogkört gyakorló vezetőkre, e minőségükben eljárva terjed ki.” „11. § (4) A Biztonsági Főosztály a (3) bekezdés szerinti alkalmassági minősítést írásban közli az illetékes munkáltatói jogkört gyakorló vezetővel, aki szabadon mérlegelheti, hogy döntésénél az alkalmassági minősítésben foglaltakat figyelembe veszi-e.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1.1. Az Alkotmánybíróság elsődlegesen az alkalmassági vizsgálat – mint adott foglalkozásba kerülés feltétele – kormányrendeleti szintű szabályozásának alkotmányosságát vizsgálta, amely az indítványozó szerint azért ütközik a jogállamiság követelményébe, mert ellentétes a Jat. 4. § e) pontjában foglaltakkal. A Jat. e rendelkezésének megsértése a jelen esetben akkor minősülhet alkotmányellenesnek, ha az R. szabályai egyúttal az Alkotmány 8. § (2) bekezdését is sértik, amely kimondja, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlata szerint nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, illetve törvény kell az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. A technikai és nem korlátozó jellegű szabályok rendeleti formában történő kiadása önmagában nem minősül alkotmányellenesnek. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 97, 300.; 29/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 148, 155.] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az R. kifogásolt rendelkezései nem tartoznak törvényhozási tárgykörbe. A Ktv. 7. § (3) bekezdés lehetőséget ad, hogy jogszabály – vagy jogszabály által meghatározott esetben a munkáltatói jogkör gyakorlója – a közszolgálati jogviszony létesítését a Ktv. 7. § (1)–(2) bekezdésében írt általános feltételeken túlmenően meghatározott iskolai végzettséghez, képesítéshez, illetve gyakorlati idő letöltéséhez, valamint egészségi és pszichikai alkalmassághoz kösse. E rendelkezésében foglalt felhatalmazás alapján megalkotott R. a közszolgálati jogviszony alanyává válásának általános követelményeit nem bővíti, az ott írt egyik vagylagos alkalmazási feltétel részletszabályait tartalmazza, így nem érinti közvetlenül, korlátozó módon a szabályozás tárgyát képező alapvető jog, a munkához való jog tartalmát. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a szabályozás szintjével összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapított indítványt elutasította. 1.2. Az indítványozó szerint az Alkotmány előbbi szabályát és a 37. § (3) bekezdését sérti, hogy az R. rendelkezései ellentétesek magasabb szintű jogszabály, a Ktv. 7. § (4) bekezdésében foglaltakkal, amely szerint „az e törvényben meghatározott alkalmazási feltételek alól a (5) bekezdésben, valamint a 8. § (2) bekezdésében foglaltak kivételével felmentés nem adható.” Az Alkotmánybíróság a 34/2003. (VI. 19.) AB határozatában megállapította: „A jogállam elvéből származó követelménnyel összhangban mondja ki az Alkotmány 37. §-ának (2) bekezdése, hogy a miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek megfelelően látják el feladatukat, valamint határozza meg a 37. § (3) bekezdése a feladatok ellátása körére szűkített jogalkotási hatáskörnek azt a korlátját, amely szerint a miniszteri rendelet nem lehet ellentétes törvénnyel, (…).” (ABH 2003, 401, 405.) A Ktv. 7. § (4) bekezdése – főszabályként – a törvény hatálya alá tartozó valamennyi személyre kötelezően alkalmazandó feltételek alóli felmentést tiltja, és mivel az alkalmassági vizsga nem tartozik az előbbi körbe, az R. kivételt tartalmazó 1. § (3) bekezdése nem áll ellentétben a Ktv.-vel. Ugyanakkor az R. alkalmassági vizsgálat eredményének mérlegelésére vonatkozó 11. § (4) bekezdése – amely nem értelmezhető kivétel-szabályként – nem mutat összefüggést a Ktv. fenti rendelkezésével. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716–717.; 985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653–654.; 108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523, 524.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 716, 717.] A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította. 1.3. Az R. 11. § (4) bekezdését az indítványozó azért tartotta a normavilágosság követelményébe ütközőnek, mert nem állapítható meg, ki jogosult döntéshozatalra az alkalmasság tekintetében. E rendelkezés azonban egyértelműen tartalmazza, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlójának nem a jogviszonyt létesíteni kívánó személy mentális képességeit és személyiségjegyeit kell megítélnie, hanem arra van joga, hogy e személy alkalmazásáról az eredmény ismeretében szabadon döntsön. Ezért az Alkotmánybíróság ezen indítványi részt elutasította. 2. Az R. 1. § (1) bekezdésének utaló szabálya szerint az R. személyi hatálya kiterjed az APEH adathozzáférés szempontjából védett munkakörei mellékletben felsorolt munkakörökre, – amelyben nem szerepel az APEH elnöke, elnökhelyettesei, gazdasági igazgatója és igazgatói –, valamint a Pénzügyminisztérium és a pénzügyminiszter irányítása alá tartozó szervezetek fontos és bizalmas munkaköreinek megállapításáról szóló 34/1996. (XII. 21.) PM rendelet (a továbbiakban: PMr.) mellékletében felsorolt munkakörökre (köztük a 2.1. a) pontja szerint az APEH elnökhelyetteseire és a gazdasági vezetőre, a 2.8. a) pontja szerint a Kiemelt Adózók Igazgatósága vezetőire, a 2.9. a) pontja szerint a Számítástechnikai és Adóelszámolási Intézet igazgatójára, valamint a 2.10. b) pontja szerint az Oktatási Intézet igazgatójára). Az R. támadott 1. § (3) bekezdése azonban a vizsgálatra kötelezettek közül kiveszi az elnököt, a PMr. mellékletében megjelölt elnökhelyetteseket és gazdasági igazgatót, továbbá – az Adó-és Pénzügyi Hivatalról szóló 273/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) „Az APEH vezetői” című rendelkezései között a 6. § (1) bekezdésére utalással az ott megnevezett – egyes igazgatókat (Kiemelt Adózók Igazgatósága, Oktatási Intézet, valamint Számítástechnikai és Adóelszámolási Intézet). E vezetőkre az R. csak mint munkáltatókra vonatkozik, ezért az indítványozó szerint a kivétel-szabály azáltal, hogy a jogviszonyt létesíteni kívánó személyeket megkülönbözteti a vezetőktől, diszkriminatív, és az előbbiek emberi méltósághoz való jogát is sérti. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan, alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánynak ez az általános jogegyenlőségi követelménye arra vonatkozik, hogy az állam, mint közhatalom a jogok és kötelezettségek elosztása során köteles egyenlőkként – egyenlő méltóságú személyként – kezelni a jogalanyokat, a jogalkotás során a jogalkotónak mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal kell értékelnie. Alkotmányellenesnek akkor minősül a megkülönböztetés, ha a jogalkotó a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó, egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203–204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138–140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342–344.; 37/2002. (IX. 4.) AB határozat, ABH 2002, 230, 241–242.] A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a kifogásolt rendelkezésben szereplő – a vezetők, illetőleg más alkalmazottak közötti – különbségtétel a szabályozási koncepció szempontjából azonos csoportba tartozókat érintett-e. A Kr. 4. § (2) bekezdése, illetőleg 5. § (1) bekezdése értelmében az APEH elnökét, valamint elnökhelyetteseit és gazdasági vezetőjét a pénzügyminiszter, a 6. § (1) bekezdésében megnevezett vezetőket – a területi szervek, a Kiemelt Adózók Igazgatósága, az Oktatási Intézet, valamint a Számítástechnikai és Adóelszámolási Intézet igazgatóját – pedig az APEH elnöke nevezi ki. A 4. § (3) bekezdése, illetőleg az 5. § (2) bekezdése az APEH elnökévé, elnökhelyettesévé és gazdasági igazgatójává történő kinevezéshez képesítési feltételt, meghatározott idejű közigazgatási gyakorlatot és vezetői tapasztalatot ír elő, valamint az elnök esetében a kiemelkedő szakmai tekintély követelményét támasztja. E rendelkezések a Ktv. 7. § (1) bekezdésében, illetőleg (2) bekezdésében foglaltakhoz képest lényeges többletet jelentő szakmai életutat kívánnak meg. A jogszabályban megfogalmazott feltételek teljesítése feltételez megfelelő szakmai hátteret, így vélelmezhető, hogy e vezetők birtokában vannak azoknak a pszichikai tulajdonságoknak is, amelyek meglétét az újonnan belépőknél az alkalmassági vizsgálat hivatott megállapítani. Az R. 1. § (3) bekezdése által érintett igazgatók által vezetett Oktatási Intézet, valamint Számítástechnikai és Adóelszámolási Intézet a Kr. 2. §-a értelmében az APEH központi szervei, míg a Kiemelt Adózók Igazgatósága a Kr. 9. § (4) bekezdése szerint a központosított ellenőrzéseket, illetőleg a Kr.-ben felsorolt, kizárólagos illetékességébe tartozó adóztatási feladatokat látja el, vagyis kiemelt súlya van az APEH-en belül. Ezt támasztja alá az Adó-és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 1/2007. PM utasítás kinevezési szabályokat tartalmazó 51. § (3) bekezdése, amelynek értelmében az elnök a regionális igazgatóságok igazgatóit határozott időre, míg a Kiemelt Adózók Igazgatósága, az Oktatási Intézet, továbbá a Számítástechnikai és Adóelszámolási Intézet igazgatóját határozatlan időtartamra nevezi ki. Utóbbi igazgatók kinevezése tekintetében jogszabály ugyan többletkövetelményt nem fogalmaz meg, a posztokat azonban vagy belső pályázat, vagy a kormányzati személyügyi igazgatási feladatokat ellátó szerv által lefolytatott pályáztatás rendjéről, annak szervezéséről és lebonyolításáról, a pályázati eljárás alól adott mentesítésről, a kompetencia-vizsgálatról és a toborzási adatbázisról, valamint a pályázati eljáráshoz kapcsolódó nyilvántartás szabályairól szóló 406/2007. (XII. 27.) Korm. rendelet alapján kiírt pályázat alapján lehet elnyerni. A 7. § (2) bekezdése értelmében a pályázó alkalmasságát kompetencia-vizsgálat keretében (személyes interjú, munka-alkalmassági teszt) vizsgálják. A vezetői beosztásra pályázó esetében pedig ezt követően a 7. § (3) és (7) bekezdés szerint „értékelő központot” folytat le egy értékelő bizottság. A belső pályázati kiírás általában öt éves szakmai, vagy közigazgatási gyakorlatot és legalább négy éves vezetői gyakorlatot ír elő. Mivel a vizsgálat csak azokra terjed ki, akik újonnan létesítenek közszolgálati jogviszonyt – annak ellenére, hogy jogszabály nem tiltja, hogy ezeket a posztokat „külső” személyekkel töltsék be – az előbbiekben említett, kiemelt szerepet játszó igazgatóságok élére az igazgatói állásra vonatkozó pályázati kiírások a köztisztviselők képesítési előírásairól szóló 9/1995. (II. 3.) Korm. rendeletnek „Az állami közigazgatásban egyes feladatkörökhöz meghatározott (alapképzésben szerezhető) iskolai végzettségek és szakképesítések” című 3. számú mellékletében megjelölt szakképesítési feltételekhez képest többletkövetelményt tartalmaznak, amelynek az adóügy területén magas szintű szakmai jártasságot szerzett személyek tudnak megfelelni. Ezért az Alkotmánybíróság megítélése szerint az R. 11. § (3) bekezdése nem ütközik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe – ezen belül nem sérti az 54. § (1) bekezdését –, mert a megjelölt, mentesített vezetők és az újon nan jogviszonyt létesíteni kívánók nem tartoznak a szabályozás szempontjából azonos csoportba. Így e vonatkozásban az indítványt elutasította. Budapest, 2010. február 2. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró