100/2008. (VII. 11.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irány

100/2008. (VII. 11.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az épített környezet tervszerű fejlesztésének egyes szabályairól szóló 40/2003. (XII. 10.) számú rendelete alkotmányellenes, ezért a rendeletet e határozat közzétételének napjával megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a telkek beépítésének egyes szabályairól szóló 1/2004. (II. 23.) számú rendelete alkotmányellenes, ezért a rendeletet e határozat közzétételének napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva megállapította, hogy Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az épített környezet tervszerű fejlesztésének egyes szabályairól szóló 40/2003. (XII. 10.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör1.), valamint Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a telkek beépítésének egyes szabályairól szóló 1/2004. (II. 23.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör2.) törvénysértő, ezért törvényességi észrevételt tett. Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testülete (a továbbiak ban: Képviselő-testület) a törvényességi észrevételt nem fogadta el. Ezért a hivatalvezető a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján fordult az Alkotmánybírósághoz és kezdeményezte az Ör1. és Ör2. teljes egészében történő megsemmisítését. A hivatalvezető kifogásolta, hogy az Ör1. „beépítési terv” elnevezéssel egy új jogintézményt vezetett be, de szerinte az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) nem ismer településrendezési tervnek nem minősülő, a terület jövőbeni fejlesztését és beépítési lehetőségeit meghatározó tervet, amely jóváhagyását az Ör1. 2. §-a a Városfejlesztési és Környezetvédelmi Bizottság határkörébe utal. Álláspontja szerint egy adott területre hatályos építési szabályzatot az Ét. 7. § (3) bekezdés c) pontja alapján csak rendelettel lehet kihirdetni, bizottsági határozattal nem. A hivatalvezető kifogásolta továbbá, hogy az Ör2. egy meghatározott lakásszám fölött az épületekre kiadható építési engedély megadását a Városfejlesztési és Környezetvédelmi Bizottság előzetes hozzájárulásához kötötte. Ez pedig a jegyzőnek az Ét. 52. § (1) bekezdésében megállapított építésügyi hatósági jogkörét vonja el. A hivatalvezető a fentieken túl indítványában utalt arra, hogy a felülvizsgálni kívánt rendeletek esetében az előre kiszámíthatóság alkotmányos igénye sem teljesülhet, mivel egy önkormányzati bizottság a kérelmező által nem ismert mérlegelési szempontok alapján hozza meg döntését. Továbbá ténykérdésként tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy az Ör1.-et és az Ör2.-öt a Képviselő-testület nem az Ét. 9. §-ában meghatározott eljárási rendben alkotta meg. II. 1. Az Alkotmány indítványozó által hivatkozott rendelkezése: „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. Az Ét. érintett rendelkezései: „6. § (3) A települési önkormányzat és szervei – a fővá rosban a fővárosi és a kerületi önkormányzatok a külön jogszabályban meghatározott hatáskörük szerint – a településrendezési feladatukat a) a helyi építési szabályzat, valamint a településrendezési tervek elkészíttetésével és azok elfogadásával, továbbá b) a 17. § szerinti sajátos jogintézmények alkalmazásával látják el.” „7. § (1) A településrendezés célja a települések terület-felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése. (2) A településrendezés feladata, hogy a település területének, telkeinek felhasználására és beépítésére vonatkozó helyi szabályok kialakításával: a) meghatározza a település összehangolt, rendezett fejlődésének térbeli-fizikai kereteit; b) a település adottságait és lehetőségeit hatékonyan kihasználva elősegítse annak működőképességét a környezeti ártalmak legkisebbre való csökkentése mellett; c) biztosítsa a település (településrészek) megőrzésre érdemes jellegzetes, értékes szerkezetének, beépítésének, építészeti és természeti arculatának védelmét. (3) A településrendezés eszközei: a) a településfejlesztési koncepció, amelyet a települési önkormányzat képviselő-testülete határozattal állapít meg (2. § 27. pont); b) a településszerkezeti terv, amelyet az önkormányzati településfejlesztési döntés figyelembevételével a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és határozattal állapít meg (2. § 28. pont); c) a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv, amelyet a településszerkezeti terv alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és rendelettel állapít meg (2. § 11. és 20. pont).” „9. § (1) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket az országos településrendezési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá a külön jogszabályban meghatározott fogalmak és jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni. (2) A településrendezési eszköz kidolgozása előtt meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ki kell nyilvánítani a rendezés általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat, észrevételeket tehessenek. Ennek során: a) az érintett népesség, szervezetek, érdek-képviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetőségét biztosítani kell, ezért a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni a településrendezési eszköz kidolgozásának elhatározását, b) az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni úgy, hogy azok a megkeresés kézhezvételétől számított 30 napon belül írásos tájékoztatásukban ismertessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek várható időbeli lefolyását, valamint a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelményeket. (3) A készítés alatt lévő településrendezési eszközt a polgármesternek (főpolgármesternek) – külön jogszabályban meghatározottak szerint – véleményeztetnie kell az 5. § (4) bekezdésében említett tervtanáccsal. Az elkészített helyi építési szabályzatot és településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármes ternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és az érdek-képviseleti szervekkel, valamint a társadalmi szervezetekkel, – amelyek 45 napon belül adhatnak írásos véleményt. (4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt. (5) Azt az érdekeltet, aki a véleményezési eljárás során írásbeli véleményt nem adott, és az egyeztető tárgyaláson sem vett részt, kifogást nem emelő véleményezőnek kell tekinteni. (6) A véleményezési eljárás befejezése után a településrendezési eszközöket az elfogadásuk előtt – a (3)–(4) bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt – a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából: a) a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket az állami főépítész útján a miniszternek, a fejlesztési koncepciókat a településfejlesztésért és településrendezésért felelős miniszternek, b) egyéb szabályzatot és terveket az állami főépítésznek. A miniszter 90, az állami főépítész 30 napon belül adhat véleményt; ha e határidőn belül nem nyilatkozik, úgy véleményét egyetértőnek kell tekinteni. A véleményt a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell. (7) A településrendezési eszköz a (2)–(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadható el.” III. Az indítvány megalapozott. 1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely azonban nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladataként említi a településrendezést. Az Ét. 7. § (1) bekezdésének megfelelően „a településrendezés célja a települések területfelhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése”. Az Alkotmánybíróság a 13/1998. (IV. 30.) AB határozatában a következőket állapította meg: „A település belterületének kialakítására, az építési és telekalakítási korlátozásokra vonatkozó szabályokat az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) szabályozza. Az Ét. 6. § (1) bekezdésének a) pontja alapján a településrendezési feladatok ellátása a települési önkormányzatok feladatkörébe tartozik. Az Ét. 6. § (3) bekezdése szerint a települési önkormányzatok településrendezési feladatukat többek között a helyi építési szabályzat megállapításával, valamint a településrendezési tervek elkészíttetésével és azok jóváhagyásával látják el.” (ABH 1998. 429, 431–432.) Az Ét. 13. § (1) bekezdése a helyi építési szabályzatra vonatkozó alapvető jelentőségű előírást tartalmaz: „Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania.” Az Ét. 13. § (2) bekezdés b) pontjának megfelelően a helyi építési szabályzatnak rendelkeznie kell a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolásáról, azok felhasználásának, beépítésének feltételeiről és szabályairól. „A településrendezési eszközöket az Ét. 7. § (3) bekezdése határozza meg a következőként: a településfejlesztési koncepció, a településszerkezeti terv, a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv.” [47/2005. (XII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 704, 710.] Az Alkotmánybíróság a 7/2003. (III. 13.) AB határozatában rámutatott: „Az önkormányzat rendeletalkotási eljárását keretjellegűen törvények szabályozzák. Az Ötv. és az Ét. bemutatott előírásaiból azonban kitűnik, hogy az önkormányzatok városrendezésre és építésügyre vonatkozó szabályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet.” (ABH 2003. 753, 756.) Az Ör1. és az Ör2. Újpest közigazgatási területén lévő telkek, ingatlanok beépítési feltételeiről, szabályairól, azaz – más kifejezéssel – a beépítési terv megállapításáról rendelkeznek. E önkormányzati rendeletek szerinti beépítési terv, illetve az ebbe a fogalomba tartozó beépítést meghatározó paraméterek olyan előírások, amelyeket az Ét. és az országos településrendezési és építési követelmé nyekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) a szabályozási tervben és a helyi építési szabályzatban megállapítani rendel. Miután a beépítési tervnek normatív tartalma van és nem egy telket, hanem legalább egy telektömböt érint, ezért olyan helyi szabályozásnak kell tekinteni, amelynek jóváhagyására csak a Képviselő-testületnek van jogi lehetősége. A beépítési terv elfogadása, illetve megállapítása – normatív jellege miatt – a helyi építési szabályozást megállapító önkormányzati rendeletben történhet, ami nem adható át bizottsági hatáskörbe azért sem, mert a beépítési tervek jóváhagyásánál is érvényesülniük kell az Ét. 9. §-ában meghatározott garanciális szabályoknak. Az Ör1. és az Ör2. azzal, hogy a településrendezési eszközeibe való szabályozást a Képviselő-testület által városszerkezeti egységenként jóváhagyott kerületi szabályozási tervekről szóló önkormányzati rendeletek helyett külön önkormányzati rendeletekben szabályozza – és nem az Ét. 7. § (3) bekezdésében meghatározott településrendezési eszközökben –, megkerüli az Ét. által meghatározott garanciális eljárási szabályokat, továbbá olyan társadalmi viszonyt szabályoz – nevezetesen az építési engedélyezési eljárást –, ami nem helyi társadalmi viszonyra, hanem az egész társadalmat átfogóan, országosan érintő államigazgatási hatósági eljárás szabályaira vonatkozik, és ezért nem tartozik a települési önkormányzat szabályozási jogkörébe. 2. Az indítványozó kifogásolta azt is, hogy az Ör2. 2. § (1) bekezdésében foglalt feltételek esetén a Városfejlesztési és Környezetvédelmi Bizottság előzetes hozzájárulása szükséges az építési engedély kiadásához. Az Alkotmány 44/B. § (3) bekezdése alapján törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is. Építéshatósági államigazgatási ügyben a hatáskört az Ét. 62. § (1) bekezdés a) és c) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján megalkotott, az építésügyi és építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről és működési feltételeiről szóló 343/2003. (XII. 16.) Korm. rendelet 1. §-a a jegyzőhöz telepíti. Az Ör2. megalkotásakor hatályos, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 4. § (6) bekezdése szerint: „A közigazgatási és önkormányzati szervtől – a (2) és (4) bekezdésben foglaltak kivételével – a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.” Az Alkotmánybíróság eljárásakor hatályos, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 19. § (4) bekezdése az Áe. hatáskörelvonási tilalomra vonatkozó szabályát fenntartotta: „A hatóságtól – a 20. § (3) bekezdésében foglalt kivétellel – a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.” Az Ör2. 2. § (1) bekezdésében a Képviselő-testület egyértelműen elvonja a jegyző hatáskörét. Az Alkotmánybíróság már a 45/1993. (VII. 2.) AB határozatában rámutatott: „Tiltott hatáskörelvonást jelent (…) az a szabályozás, amely az építésügyi hatóságot a döntés meghozatalában a közgyűlési bizottságok előzetes álláspontjának a megkérésére, illetőleg az adható engedélyek száma és helye megjelölésének figyelembevételére kötelezi. (…) A bizottsági előzetes állásfoglalások mindenképpen olyan hatáskör-korlátozást eredményeznek, amelyek törvényességi szempontból azonos megítélés alá esnek a hatáskör elvonásával.” (ABH 1993, 484, 485.) Az Alkotmánybíróság ezt az 59/2001. (XII. 7.) AB határozatában megerősítette: „Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben, így az 58/1992. (XI. 6.) AB határozatban (ABH 1992, 410, 412.) és a 45/1993. (VII. 2.) AB határozatában (ABH 1993, 484, 485.) már rámutatott a következőkre: tiltott hatáskörelvonásnak minősül az olyan szabályozás, amely a jegyző döntési hatáskörét oly módon korlátozza, hogy a döntés megalkotását az önkormányzat valamely szerve (polgármester, bizottság) előzetes egyetértési, jóváhagyási vagy javaslattételi jogához kapcsolja.” (ABH 2001, 739, 741.) A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Képviselő-testület az Ör1. és Ör2. megalkotásával túlterjeszkedett az Ét. 6. § (3) bekezdés a) pontjában és a 7. § (3) bekezdésében biztosított jogalkotási jogkörén, illetve az Ör2. 2. § (1) bekezdése ellentétes a Ket. 19. § (4) bekezdésével. Ez sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, amely szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör1.-et és az Ör2.-öt alkotmányellenesség miatt megsemmisítette. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró