100/
- (VII. 11.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot:
- Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az épített környezet tervszerű fejlesztésének egyes szabályairól szóló 40/
- (XII. 10.) számú rendelete alkotmányellenes, ezért a rendeletet e határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
- Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a telkek beépítésének egyes szabályairól szóló 1/
- (II. 23.) számú rendelete alkotmányellenes, ezért a rendeletet e határozat közzétételének napjával megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva megállapította, hogy Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének az épített környezet tervszerű fejlesztésének egyes szabályairól szóló 40/
- (XII. 10.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör1.), valamint Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületének a telkek beépítésének egyes szabályairól szóló 1/
- (II. 23.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör2.) törvénysértő, ezért törvényességi észrevételt tett. Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testülete (a továbbiak ban: Képviselő-testület) a törvényességi észrevételt nem fogadta el. Ezért a hivatalvezető a helyi önkormányzatokról szóló
- évi LXV. törvény
- §
(2)bekezdés a) pontja alapján fordult az Alkotmánybírósághoz és kezdeményezte az Ör
- és Ör
- teljes egészében történő megsemmisítését. A hivatalvezető kifogásolta, hogy az Ör
- „beépítési terv” elnevezéssel egy új jogintézményt vezetett be, de szerinte az épített környezet alakításáról és védelméről szóló
- évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) nem ismer településrendezési tervnek nem minősülő, a terület jövőbeni fejlesztését és beépítési lehetőségeit meghatározó tervet, amely jóváhagyását az Ör
- §-a a Városfejlesztési és Környezetvédelmi Bizottság határkörébe utal. Álláspontja szerint egy adott területre hatályos építési szabályzatot az Ét.
- §
(3)bekezdés c) pontja alapján csak rendelettel lehet kihirdetni, bizottsági határozattal nem. A hivatalvezető kifogásolta továbbá, hogy az Ör
- egy meghatározott lakásszám fölött az épületekre kiadható építési engedély megadását a Városfejlesztési és Környezetvédelmi Bizottság előzetes hozzájárulásához kötötte. Ez pedig a jegyzőnek az Ét.
- §
(1)bekezdésében megállapított építésügyi hatósági jogkörét vonja el. A hivatalvezető a fentieken túl indítványában utalt arra, hogy a felülvizsgálni kívánt rendeletek esetében az előre kiszámíthatóság alkotmányos igénye sem teljesülhet, mivel egy önkormányzati bizottság a kérelmező által nem ismert mérlegelési szempontok alapján hozza meg döntését. Továbbá ténykérdésként tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy az Ör1.-et és az Ör2.-öt a Képviselő-testület nem az Ét. 9. §-ában meghatározott eljárási rendben alkotta meg. II. 1. Az Alkotmány indítványozó által hivatkozott rendelkezése: „44/A. §
(2)A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. Az Ét. érintett rendelkezései: „6. §
(3)A települési önkormányzat és szervei – a fővá rosban a fővárosi és a kerületi önkormányzatok a külön jogszabályban meghatározott hatáskörük szerint – a településrendezési feladatukat
- a)a helyi építési szabályzat, valamint a településrendezési tervek elkészíttetésével és azok elfogadásával, továbbá
- b)a 17. § szerinti sajátos jogintézmények alkalmazásával látják el.” „7. §
(1)A településrendezés célja a települések terület-felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése.
(2)A településrendezés feladata, hogy a település területének, telkeinek felhasználására és beépítésére vonatkozó helyi szabályok kialakításával:
- a)meghatározza a település összehangolt, rendezett fejlődésének térbeli-fizikai kereteit;
- b)a település adottságait és lehetőségeit hatékonyan kihasználva elősegítse annak működőképességét a környezeti ártalmak legkisebbre való csökkentése mellett;
- c)biztosítsa a település (településrészek) megőrzésre érdemes jellegzetes, értékes szerkezetének, beépítésének, építészeti és természeti arculatának védelmét.
(3)A településrendezés eszközei:
- a)a településfejlesztési koncepció, amelyet a települési önkormányzat képviselő-testülete határozattal állapít meg (2. § 27. pont);
- b)a településszerkezeti terv, amelyet az önkormányzati településfejlesztési döntés figyelembevételével a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és határozattal állapít meg (2. § 28. pont);
- c)a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv, amelyet a településszerkezeti terv alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és rendelettel állapít meg (2. § 11. és 20. pont).” „9. §
(1)A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket az országos településrendezési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá a külön jogszabályban meghatározott fogalmak és jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni.
(2)A településrendezési eszköz kidolgozása előtt meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ki kell nyilvánítani a rendezés általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat, észrevételeket tehessenek. Ennek során:
- a)az érintett népesség, szervezetek, érdek-képviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetőségét biztosítani kell, ezért a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni a településrendezési eszköz kidolgozásának elhatározását,
- b)az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni úgy, hogy azok a megkeresés kézhezvételétől számított 30 napon belül írásos tájékoztatásukban ismertessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek várható időbeli lefolyását, valamint a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelményeket.
(3)A készítés alatt lévő településrendezési eszközt a polgármesternek (főpolgármesternek) – külön jogszabályban meghatározottak szerint – véleményeztetnie kell az 5. §
(4)bekezdésében említett tervtanáccsal. Az elkészített helyi építési szabályzatot és településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármes ternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és az érdek-képviseleti szervekkel, valamint a társadalmi szervezetekkel, – amelyek 45 napon belül adhatnak írásos véleményt.
(4)Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt.
(5)Azt az érdekeltet, aki a véleményezési eljárás során írásbeli véleményt nem adott, és az egyeztető tárgyaláson sem vett részt, kifogást nem emelő véleményezőnek kell tekinteni.
(6)A véleményezési eljárás befejezése után a településrendezési eszközöket az elfogadásuk előtt – a
(3)–
(4)bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt – a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából:
- a)a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket az állami főépítész útján a miniszternek, a fejlesztési koncepciókat a településfejlesztésért és településrendezésért felelős miniszternek,
- b)egyéb szabályzatot és terveket az állami főépítésznek. A miniszter 90, az állami főépítész 30 napon belül adhat véleményt; ha e határidőn belül nem nyilatkozik, úgy véleményét egyetértőnek kell tekinteni. A véleményt a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell.
(7)A településrendezési eszköz a
(2)–
(6)bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadható el.” III. Az indítvány megalapozott. 1. Az Alkotmány 44/A. §
(2)bekezdése alapján a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely azonban nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. §
(1)bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az Ötv. 8. §
(1)bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladataként említi a településrendezést. Az Ét. 7. §
(1)bekezdésének megfelelően „a településrendezés célja a települések területfelhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése”. Az Alkotmánybíróság a 13/1998. (IV. 30.) AB határozatában a következőket állapította meg: „A település belterületének kialakítására, az építési és telekalakítási korlátozásokra vonatkozó szabályokat az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) szabályozza. Az Ét. 6. §
(1)bekezdésének a) pontja alapján a településrendezési feladatok ellátása a települési önkormányzatok feladatkörébe tartozik. Az Ét. 6. §
(3)bekezdése szerint a települési önkormányzatok településrendezési feladatukat többek között a helyi építési szabályzat megállapításával, valamint a településrendezési tervek elkészíttetésével és azok jóváhagyásával látják el.” (ABH 1998. 429, 431–432.) Az Ét. 13. §
(1)bekezdése a helyi építési szabályzatra vonatkozó alapvető jelentőségű előírást tartalmaz: „Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania.” Az Ét. 13. §
(2)bekezdés b) pontjának megfelelően a helyi építési szabályzatnak rendelkeznie kell a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolásáról, azok felhasználásának, beépítésének feltételeiről és szabályairól. „A településrendezési eszközöket az Ét. 7. §
(3)bekezdése határozza meg a következőként: a településfejlesztési koncepció, a településszerkezeti terv, a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv.” [47/
- (XII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 704, 710.] Az Alkotmánybíróság a 7/
- (III. 13.) AB határozatában rámutatott: „Az önkormányzat rendeletalkotási eljárását keretjellegűen törvények szabályozzák. Az Ötv. és az Ét. bemutatott előírásaiból azonban kitűnik, hogy az önkormányzatok városrendezésre és építésügyre vonatkozó szabályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet.” (ABH
- 753, 756.) Az Ör
- és az Ör
- Újpest közigazgatási területén lévő telkek, ingatlanok beépítési feltételeiről, szabályairól, azaz – más kifejezéssel – a beépítési terv megállapításáról rendelkeznek. E önkormányzati rendeletek szerinti beépítési terv, illetve az ebbe a fogalomba tartozó beépítést meghatározó paraméterek olyan előírások, amelyeket az Ét. és az országos településrendezési és építési követelmé nyekről szóló 253/
- (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) a szabályozási tervben és a helyi építési szabályzatban megállapítani rendel. Miután a beépítési tervnek normatív tartalma van és nem egy telket, hanem legalább egy telektömböt érint, ezért olyan helyi szabályozásnak kell tekinteni, amelynek jóváhagyására csak a Képviselő-testületnek van jogi lehetősége. A beépítési terv elfogadása, illetve megállapítása – normatív jellege miatt – a helyi építési szabályozást megállapító önkormányzati rendeletben történhet, ami nem adható át bizottsági hatáskörbe azért sem, mert a beépítési tervek jóváhagyásánál is érvényesülniük kell az Ét.
- §-ában meghatározott garanciális szabályoknak. Az Ör
- és az Ör
- azzal, hogy a településrendezési eszközeibe való szabályozást a Képviselő-testület által városszerkezeti egységenként jóváhagyott kerületi szabályozási tervekről szóló önkormányzati rendeletek helyett külön önkormányzati rendeletekben szabályozza – és nem az Ét.
- §
(3)bekezdésében meghatározott településrendezési eszközökben –, megkerüli az Ét. által meghatározott garanciális eljárási szabályokat, továbbá olyan társadalmi viszonyt szabályoz – nevezetesen az építési engedélyezési eljárást –, ami nem helyi társadalmi viszonyra, hanem az egész társadalmat átfogóan, országosan érintő államigazgatási hatósági eljárás szabályaira vonatkozik, és ezért nem tartozik a települési önkormányzat szabályozási jogkörébe. 2. Az indítványozó kifogásolta azt is, hogy az Ör2. 2. §
(1)bekezdésében foglalt feltételek esetén a Városfejlesztési és Környezetvédelmi Bizottság előzetes hozzájárulása szükséges az építési engedély kiadásához. Az Alkotmány 44/B. §
(3)bekezdése alapján törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is. Építéshatósági államigazgatási ügyben a hatáskört az Ét. 62. §
(1)bekezdés
- a)és
- c)bekezdésében kapott felhatalmazás alapján megalkotott, az építésügyi és építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről és működési feltételeiről szóló 343/2003. (XII. 16.) Korm. rendelet 1. §-a a jegyzőhöz telepíti. Az Ör2. megalkotásakor hatályos, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 4. §
(6)bekezdése szerint: „A közigazgatási és önkormányzati szervtől – a
(2)és
(4)bekezdésben foglaltak kivételével – a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.” Az Alkotmánybíróság eljárásakor hatályos, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 19. §
(4)bekezdése az Áe. hatáskörelvonási tilalomra vonatkozó szabályát fenntartotta: „A hatóságtól – a 20. §
(3)bekezdésében foglalt kivétellel – a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el.” Az Ör2. 2. §
(1)bekezdésében a Képviselő-testület egyértelműen elvonja a jegyző hatáskörét. Az Alkotmánybíróság már a 45/
- (VII. 2.) AB határozatában rámutatott: „Tiltott hatáskörelvonást jelent (…) az a szabályozás, amely az építésügyi hatóságot a döntés meghozatalában a közgyűlési bizottságok előzetes álláspontjának a megkérésére, illetőleg az adható engedélyek száma és helye megjelölésének figyelembevételére kötelezi. (…) A bizottsági előzetes állásfoglalások mindenképpen olyan hatáskör-korlátozást eredményeznek, amelyek törvényességi szempontból azonos megítélés alá esnek a hatáskör elvonásával.” (ABH 1993, 484, 485.) Az Alkotmánybíróság ezt az 59/
- (XII. 7.) AB határozatában megerősítette: „Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben, így az 58/
- (XI. 6.) AB határozatban (ABH 1992, 410, 412.) és a 45/
- (VII. 2.) AB határozatában (ABH 1993, 484, 485.) már rámutatott a következőkre: tiltott hatáskörelvonásnak minősül az olyan szabályozás, amely a jegyző döntési hatáskörét oly módon korlátozza, hogy a döntés megalkotását az önkormányzat valamely szerve (polgármester, bizottság) előzetes egyetértési, jóváhagyási vagy javaslattételi jogához kapcsolja.” (ABH 2001, 739, 741.) A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Képviselő-testület az Ör
- és Ör
- megalkotásával túlterjeszkedett az Ét.
- §
(3)bekezdés a) pontjában és a 7. §
(3)bekezdésében biztosított jogalkotási jogkörén, illetve az Ör2. 2. §
(1)bekezdése ellentétes a Ket. 19. §
(4)bekezdésével. Ez sérti az Alkotmány 44/A. §
(2)bekezdését, amely szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör1.-et és az Ör2.-öt alkotmányellenesség miatt megsemmisítette. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró