141/2011. (XII. 2.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló

141/2011. (XII. 2.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzat Képviselő-testületének a természeti környezet és a fák védelméről, valamint a városkép esztétikus kialakításáról szóló 22/2001. (X. 31.) sz. rendelete alkotmányellenes, ezért azt e határozat közzétételét követő nappal megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) – 2008. december 30-án kelt és 2008. december 31-én postára adott indítványában – kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzat Képviselő-testületének a természeti környezet és a fák védelméről, valamint a városkép esztétikus kialakításáról szóló 22/2001. (X. 31.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) felülvizsgálatát és megsemmisítését. A hivatalvezető az Ör. kapcsán törvényességi észrevétellel élt Budapest Főváros IV. kerület Újpest Önkormányzata Képviselő-testületéhez (a továbbiakban: Képviselő-testület), amelyet az nem fogadott el. A hivatalvezető ezt követően fordult a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítványával az Alkotmánybírósághoz. A hivatalvezető álláspontja szerint az Ör. területi hatályát megállapító 6. § (1) bekezdésből kifolyóan a meglévő szabályozási tervek módosításakor az Ör.-t alkalmazni kell, amiből következően a meglévő szabályozási terveket kívánta a Képviselő-testület kiegészíteni. Azonban az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) nem ad felhatalmazást a települési önkormányzatnak, hogy az Ét. 9. §-a alapján megalkotott szabályozási terv végrehajtására önkormányzati rendeletet alkossanak, és ez a szabályozás ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (3) bekezdésével a párhuzamos szabályozásra tekintette. A hivatalvezető az Ét. 9. §-ában szabályozott egyeztetési eljárás hiányára is hivatkozott, amely a 11/2004. (IV. 7.) AB határozatból következően a rendezési tervek módosításának megsemmisítését vonja maga után. Megítélése szerint az egyeztetési eljárás hiányán túl az Ör. 2. §-a az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (a továbbiakban: OTÉK) 40. §-ába ütközik, ugyanis a terepszint feletti eltérés szabályozására a helyi önkormányzatnak nincs lehetősége. A hivatalvezető szerint – hivatkozva a 45/1993. (VII. 2.) AB határozatra – az Ör. 3. §-a elvonja a jegyzőnek az Ét. 52. § (1) bekezdésében biztosított jogkörét, amikor a Városfejlesztési és Környezetvédelmi Bizottságnak egyedi felmentés megadására hatáskört biztosít. Végül az indítványozó az Ör. 5. § (1) bekezdése kapcsán arra is hivatkozott, hogy az Ör. nincs összhangban a kivágott fák és a zöldfelület pótlásáról szóló 17/1999. (VII. 01.) sz. önkormányzati rendelettel, ami a Jat. 18. § (3) bekezdésének sérelmével súlyosan sérti a jogbiztonságot is, ugyanis nem egyértelmű, hogy az adott ügyben a két önkormányzati rendeletből melyiket fogják alkalmazni. Ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének és 44/A. § (2) bekezdésének sérelme miatt kérte az Ör. megsemmisítését. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.” 2. Az Ötv. indítvánnyal érintett rendelkezései: „16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” 3. Az Ét. indítvánnyal érintett – az Ör. megalkotásakor hatályos – rendelkezései: „6. § (3) A települési önkormányzat és szervei – a fővárosban a fővárosi és a kerületi önkormányzatok a külön jogszabályban meghatározott hatáskörük szerint – a településrendezési feladatukat a) a helyi építési szabályzat, valamint a településrendezési tervek elkészíttetésével és azok elfogadásával, továbbá b) a 17. § szerinti sajátos jogintézmények alkalmazásával látják el.” „9. § (1) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket az országos településrendezési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá a külön jogszabályban meghatározott fogalmak és jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni. (2) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során: a) az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetőségét biztosítani kell, ennek érdekében a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni kidolgozásuk elhatározását, amelynek keretében aa) meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ab) ki kell nyilvánítani általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat és észrevételeket tehessenek; b) az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni úgy, hogy azok a megkeresés kézhezvételétől számított 15 napon belül írásos állásfoglalásukban ismertessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek várható időbeli lefolyását, továbbá a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelményeket; c) az érintett terület lakosságának életkörülményeiben bekövetkező hátrányos következmények elhárítása vagy csökkentése érdekében figyelemmel kell lenni az érintettek értékrendjére, szociális helyzetére, ezek várható változására, továbbá vizsgálni kell a lakosság életkörülményeit és igényeit. (3) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és érdek-képviseleti szervekkel, valamint társadalmi szervezetekkel, amelyek 21 napon belül adhatnak írásos véleményt. Kivéve azok a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási szervek, amelyek a településrendezési eljárás során az eljárásban szakhatóságként vesznek részt. (4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt. (5) Azt az érdekeltet, aki a véleményezési eljárás során írásbeli véleményt nem adott, és az egyeztető tárgyaláson sem vett részt, kifogást nem emelő véleményezőnek kell tekinteni. (6) A véleményezési eljárás befejezése után a szabályzatot, illetőleg a terveket az elfogadásuk előtt – a (3)–(4) bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt – a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából: a) a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket az illetékes területi főépítészeti iroda útján a miniszternek, b) egyéb szabályzatot és terveket a területi főépítésznek. A miniszter 90, a területi főépítész 30 napon belül adhat véleményt; ha e határidőn belül nem nyilatkozik, úgy véleményét egyetértőnek kell tekinteni. A véleményt a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell, továbbá törvénysértésre alapozott egyet nem értő vélemény esetén a szabályzat és a tervek elfogadásra nem terjeszthetők elő. (7) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)–(6) bekezdésben előírt véleményeztetési és szakhatósági eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el. (8) Az elfogadott helyi építési szabályzatot, valamint településrendezési terveket vagy azok vonatkozó részét, illetőleg kivonatát a polgármesternek (főpolgármesternek) meg kell küldenie az azok véleményezésében résztvetteknek, továbbá a dokumentációt a külön jogszabályban meghatározott Országos Dokumentációs Központnak. (9) A megállapított helyi építési szabályzatban és a jóváhagyott szabályozási tervben foglaltakat az érintett közigazgatási szerveknek a hatáskörüket érintő ügyekben eljárásaik során érvényesíteniük kell. Az (1)–(8) bekezdésben foglalt rendelkezéseket a helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek változtatása esetén is alkalmazni kell. (10) A helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek készítése során a települést érintő jóváhagyott országos és térségi területrendezési terv rendelkezéseit figyelembe kell venni.” III. Az indítvány megalapozott. 1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány, valamint az Ötv. szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy az önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése az önkormányzat rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan a következő rendelkezést tartalmazza: „A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkothat.” A helyi önkormányzat az Alkotmány és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a helyi társadalmi viszonyok szabályozása körében elsődleges, eredeti jogalkotási jogkörrel rendelkezik, rendeletet alkothat olyan helyi közügyek szabályozására, amelyeket magasabb szintű jogszabály még nem szabályozott. A törvény által szabályozott társadalmi viszonyok körében az Ötv. felhatalmazása alapján, a felhatalmazás keretei között végrehajtási rendelet alkotásának a joga illeti meg. Az Alkotmánybíróság határozataiban már többször kifejtette, hogy „a helyi önkormányzáshoz való alapjogok körébe tartozik a helyi társadalmi viszonyok helyi jogi szabályozása, az önkormányzati rendeletalkotás. Ezek egyik típusa, amikor az önkormányzat törvény végrehajtására a törvény felhatalmazása alapján, a törvény keretei között alkot rendeletet” [11/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 853, 856.; 48/2004. (XII. 1.) AB határozat, ABH 2004, 956, 960.; 7/2003. (III. 13.) AB határozat, ABH 2003, 753, 756.]. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben, a helyi építési szabályzatok vonatkozásában a 11/2004. (IV. 7.) AB határozatában a következőkre mutatott rá: „A helyi társadalmi viszonyok között fontos szerepet töltenek be az Ét. felhatalmazása alapján alkotott helyi építésügyi szabályzatok és a településrendezési tervek, miután ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott-tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. Ebből is következik, hogy a helyi építésügyi előírásoknak több követelménynek kell eleget tenniük: az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdéséből adódóan az e tárgyban alkotott önkormányzati rendelet sem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, a helyi építésügyi szabályzatnak és a települési rendezési tervnek figyelembe kell venni az országos településrendezési szakmai előírásokat, a település társadalmának igényét. Mindezekre tekintettel az Ét. részletesen szabályozza az építésügyi szabályzatok, a településrendezési tervek előkészítésének, egyeztetésének és elfogadásának a rendjét. Az Ét. 9. §-a részletezi tehát a helyi építésügyi szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során érvényesítendő eljárási szabályokat, rendezi, hogy az érintett állampolgárokat, szervezeteiket, államigazgatási szerveket, települési önkormányzatokat milyen tartalommal, milyen módon, határidőben kell tájékoztatni, véleményüket kérni, véleményeltérés esetén egyeztető tárgyalást tartani, az el nem fogadott véleményekről tájékoztatást adni” (ABH 2004, 853, 857.). Az Ét. 9. § (7) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)–(6) bekezdésben előírt véleményezési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el, és az Ét. 9. § (9) bekezdése előírja, hogy az Ét. 9. §-ában szabályozott eljárási rendet érvényesíteni kell a rendezési tervek módosításánál is. Ahogy az Alkotmánybíróság a 7/2003. (III. 13.) AB határozatában megállapította, az Ötv. 16. § (1) bekezdéséből, az Ét. 9. § (7) bekezdéséből és 13. § (1) bekezdéséből kitűnik, hogy „az önkormányzatok városrendezésre és építésügyre vonatkozó szabályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet. Ilyen, az önkormányzati rendeletalkotás során irányadó eljárási rendelkezéseket állapít meg az Ét. fentiekben említett 9. §-a is, amikor a helyi építési szabályzat elfogadásához a közérdek érvényesítése érdekében számos egyeztetési kötelezettséget ír elő, és az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslattételi, észrevételezési lehetőséget biztosít” (ABH 2003, 753, 756.). Az érdekelt államigazgatási szervekkel való egyeztetés kötelezettsége és a lakosság bevonása az eljárásba olyan garanciális jellegű eljárási követelményeket jelent, amelyeket a jogi szabályozás nem ír elő más önkormányzati rendelet megalkotása során. E rendelkezések alapján megállapítható, hogy az önkormányzat képviselő-testületének nincs szabad döntési lehetősége abban a tekintetben, hogy a helyi építési előírások megállapításáról az Ét.-ben szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban, vagy ezen eljárási kötöttségek nélkül elfogadott önkormányzati rendeletben rendelkezik-e. A helyi építési előírásokat a képviselő-testületnek az Ét. 9. §-ában szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban kell megállapítania. A településeken az életviszonyok a helyi sajátosságokhoz igazodnak, amelyek így helyi speciális szabályozást igényelnek. Az Ét. 6. § (3) bekezdése meghatározza, hogy a települési önkormányzatok az Ét. végrehajtására milyen tárgykörökben alkothatnak rendeletet. Az Ör. a megjelölésében meghatározott tárgya szerint nem, de rendelkezéseinek tartalmából és a 6. § (1) bekezdésének rendelkezéséből („E rendelet előírásait a rendezési tervek alkalmazása során – mind a beépítési előírások kiadásakor, mind az építési hatóság döntéseinek meghozatala során – figyelembe kell venni.”) következően a meglévő szabályozása tervek kiegészítésére irányul, oly módon, hogy az Ét. 9. §-ában szabályozott egyeztetési eljárást elő zetesen nem folytatták le. Az Ét. 9. § (7) bekezdése értelmében a településrendezési eszköz a (2)–(6) bekezdésben előírt véleményezési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadható el. Az Ét. 9. § (9) bekezdése kimondja továbbá, hogy az (1)–(8) bekezdésben foglalt rendelkezéseket a településrendezési eszköz módosítása esetén is alkalmazni kell. Tekintettel arra, hogy az Ét.-nek az Ör. elfogadásakor hatályos szabálya nem sorolt fel olyan kivételes eseteket, amikor a véleményezési eljárás lefolytatása mellőzhető lett volna, ezért – az Ör. tartalmából következően – a véleményezési eljárás lefolytatása az Ör. megalkotáskor kötelező lett volna. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör. – az elfogadása során alkalmazott törvénysértő eljárásra tekintettel – sérti az Ét. 9. § (4)–(9) bekezdésének rendelkezéseit, és ezáltal más jogszabályba, jelen esetben törvénybe ütközik, e miatt ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével. Mivel az Ör. alkotmányellenes módon, az Ét. garanciális szabályainak megsértésével jött létre, az Alkotmánybíróság az Ör.-t alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette. 2. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét – a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben – érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361,364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 342–343.] Mivel az Alkotmánybíróság az Ör.-t formai okból alkotmánysértőnek minősítette, ezért azoknak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével való esetleges sérelmét már nem vizsgálta. A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Budapest, 2011. november 29. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró