48/2011. (VI. 9.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyúj

48/2011. (VI. 9.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítvány alapján, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapítja, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét sértő alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy a Budapest Hegyvidék XII. kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete a Budapest Hegyvidék XII. kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítéséről szóló 21/2001. (X. 31.) önkormányzati rendeletében nem tett eleget a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 52. §-ában, valamint 54. § (1) bekezdés a) pontjába foglalt szabályozási kötelezettségének. Egyúttal felhívja Budapest Hegyvidék XII. kerületi Önkormányzat Képviselő-testületét, hogy szabályozási kötelezettségének 2011. július 30-ig tegyen eleget. 2. Az Alkotmánybíróság a Budapest Hegyvidék XII. kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete által a Budapest Hegyvidék XII. kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítéséről szóló 21/2001. (X. 31.) önkormányzati rendelet 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó a Budapest Hegyvidék XII. kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete által a Budapest Hegyvidék XII. kerületi Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítéséről szóló 21/2001. (X. 31.) önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt nyújtott be indítványt. Az Ör. vitatott rendelkezése szerint az önkormányzati tulajdonban álló, elidegenítésre kijelölt lakás vételára a lakás 14. § szerint (ingatlanforgalmi értékbecsléssel) megállapított helyi forgalmi értéke. Az indítványozó álláspontja szerint a lakás vételárának ily módon történő megállapítása az elővásárlási joggal érintett lakások eladása esetén ellentétes a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 52. §-ába, valamint 54. § (1) bekezdés a) pontjába foglalt szabályokkal. Ezért sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, mely szerint az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Hivatkozik az indítványozó az 51/1996. (X. 30.) AB határozatra, amelyben az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az önkormányzati rendeletalkotás körébe tartozik annak szabályozási módszernek a kidolgozása, amely az üres, illetve a lakott lakás forgalmi értéke, „így vételára közötti különbséget tükrözi”. II. Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala során a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe: 1) Az Alkotmánynak az indítványozó által hivatkozott szabálya: „44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.” 2) Az Lt.-nek az indítványban felhívott előírásai: „52. § (1) Az önkormányzati és az állami lakás vételárát – ha a lakást az e törvény alapján arra jogosult vásárolja meg – a hasonló adottságú lakások helyi forgalmi értéke alapján, különösen a) az épület településen belüli fekvése; b) az épületben lévő lakások száma, az épülethez tartozó földterület, a közös használatra szolgáló helyiségek és a közös használatra szolgáló területek nagysága; c) az épület felszereltsége, műszaki állapota, építése, a felújítás óta eltelt idő; d) a lakás alapterülete és komfortfokozata; e) a lakottság ténye figyelembevételével kell megállapítani. (2) A vételár megállapításakor a forgalmi értékből le kell vonni a bérlőnek a lakásra fordított és meg nem térített értéknövelő beruházásainak az értékét.” „54. § (1) Az önkormányzati rendeletben kell meghatározni az e törvény alapján elővásárlási joggal érintett lakások eladása esetén a) a lakás vételárának mértékét; b) a szerződés megkötésekor fizetendő vételárrészlet mértékét; c) a részletfizetés időtartamát és a szerződéses kamat mértékét, illetőleg a kamatmentesség lehetőségét és feltételeit; d) a vételárengedmény, illetőleg a vételárhátralék megfizetésére adott engedmény feltételeit és mértékét; e) elővásárlás esetén az ajánlat tartalmát és az ajánlati kötöttség idejét.” 3) Az Ör.-nek a lakás vételárának megállapítására vonatkozó szabályai: „14. § (1) Az elidegenítésre kijelölt lakás vételárát a hasonló adottságú lakások helyi forgalmi értékének alapján kell megállapítani. (2) A lakás helyi forgalmi értékét az Ltv. 52. §-ában foglaltak figyelembevételével, ingatlanforgalmi értékbecsléssel kell meghatározni. (3) Az Ltv. 52. §-a (2) bekezdésének alkalmazása során nem lehet figyelembe venni azoknak a munkáknak az értékét, amelyeknek elvégzése jogszabály vagy a bérbeadóval kötött megállapodás alapján a bérlő (használó) kötelezettsége. (4) Az Ltv. alapján bérbeadót terhelő munkálatok vonatkozásában a bérlő a 2009. január 1. napját követően megkezdett, az Önkormányzat tulajdonában álló lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérletéről, a lakások lakbérének mértékéről, valamint a lakbértámogatásról szóló 23/2007. (VI. 18.) Budapest XII. kerület Hegyvidék Önkormányzata rendeletének 27. §-a alapján elvégzett munkálatok költségeinek, illetve a 2009. január 1. napját megelőzően megkezdett és már elvégzett munkálatok igazolt költségeinek beszámítását kérheti a bérbeadótól. „15. § (1) A vételár a lakás 14. § szerint megállapított helyi forgalmi értéke. (2) Ha a lakást az Ltv. 49. §-a szerinti elővásárlásra jogosult a 10. § (1) bekezdésében foglalt vételre felajánlás alapján nem vásárolja meg, és az kívülálló részére kerül elidegenítésre, az elővásárlásra jogosultnak a lakást kívülálló által felajánlott vételáron kell megvételre felajánlani. (3) A lakás versenytárgyalás útján történő eladása esetén a kikiáltási ár legalább a hasonló adottságú lakások helyi forgalmi értéke, a vételár pedig az árverés nyertese által felajánlott összeg.” III. A helyi önkormányzatok rendeletalkotási jogát az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. §-a szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Az Ötv. 16. §-a alapján a helyi képviselő-testület rendeletalkotási jogköre a törvénnyel nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok szabályozására, valamint törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására terjed ki. A helyi önkormányzat rendeletalkotási felhatalmazása jelen esetben törvényi felhatalmazáson, az Lt. 54. § (1) bekezdésén alapul. Az Lt. 54. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzati lakás elidegenítése esetén – ha az Lt. alapján arra jogosult vásárolja azt meg – a lakás vételárát a helyi önkormányzat rendeletében kell megállapítani. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már állást foglalt abban a kérdésben, hogy az önkormányzat rendeletében rendelkezhet-e úgy, hogy a lakás vételára a lakás forgalmi értékével azonos. E határozataiban kimondta: „Az önkormányzatnak a törvényi felhatalmazás alapján – a viszonyítási alapként felhasználható lakások forgalmi értéke alapján – az Lt. idézett 52. § (1) bekezdésének a)–e) pontjaiban meghatározott, esetenként az önkormányzat rendeletében ezeket kiegészítő tényezők figyelembevételével kell határoznia a vételár mértékéről, majd az elidegenítési eljárás során, egyedi döntéssel a vételárról. A vételár mértékét megalapozó forgalmi érték tehát a törvényi szabályozásban példálódzóan jelzett és más jellegű tényezők összességén alapul. Ha a törvényi szabályozás szerint az önkormányzat kötelezettsége arra irányul, hogy „a vételár mértékét” határozza meg, az nem zárja ki, hogy a mértéket a forgalmi értékkel azonos nagyságrendben állapítsa meg.” [először: 1063/H/1995. AB határozat, ABH 1996, 718, 720.] Az Alkotmánybíróság ezt az álláspontját az Lt. 52. §-ára alapította, amely úgy rendelkezik, hogy a lakás vételárát a hasonló adottságú lakások helyi forgalmi értéke alapján kell megállapítani. E gyakorlatát figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 15. § (1) bekezdése önmagában a miatt, hogy a lakás forgalmi értékében állapítja meg a lakás vételárát, nem ellentétes az Lt. szabályaival, ezért a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak azt is vizsgálnia kellett, hogy a képviselő-testület az Ör.-ben maradéktalanul eleget tett-e az Lt.-ben szabályozott jogalkotási kötelezettségének akkor, amikor nem rendelkezett arról, hogy a lakás vételárának megállapítása során a lakottság tényét mennyiben kell figyelembe venni. Az Lt. 52. § (1) bekezdése szabályozza a lakás forgalmi értékét meghatározó azon tényezőket, amelyeket a képviselő-testületnek a vételár megállapítása során különösen figyelembe kell venni. A törvényhozó ilyennek tekinti: az épület településen belüli fekvését, az épületben lévő lakások számát, az épülethez tartozó földterületet, a közös használatra szolgáló helyiségek és a közös használatra szolgáló területek nagyságát, az épület felszereltségét, műszaki állapotát, az építése, a felújítás óta eltelt időt, a lakás alapterületét és komfortfokozatát, valamint a lakottság tényét. Az Lt. 54. § (1) bekezdése alapján a vételár mértékének megállapítása az önkormányzat jogalkotási hatáskörébe tartozik. Ennek megfelelően az Lt. 52. §-ának szabályainak címzettje is az önkormányzat. Az önkormányzatnak kell kimunkálnia azokat a szabályokat, amelyek biztosítékot nyújtanak arra, hogy a vételár megállapítása során az Lt. 52. §-ában megállapított rendelkezések maradéktalanul érvényesüljenek. A vételár megállapítására vonatkozó 52–54. §-okat az Lt.-be iktató a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény módosításáról szóló 1994. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Ltm.) indokolása alapján megállapítható, hogy a jogalkotó különös jelentőséget tulajdonított annak, hogy rendeletükben az önkormányzatok a lakások vételárát a lakottság tényének figyelembevételével állapítsák meg. Az Ltm. javaslatához fűzött miniszteri indokolás az Lt.-nek az Ltm. által megállapított 52. §-át a következőkkel indokolja: „A javaslat meghatározza azokat a törvényi kereteket, amelyek a vételár kialakításához egyértelmű szempontokat adnak. Ennek során figyelembe kellett venni, hogy az önkormányzatok a bérlők által lakott lakásokon szereztek tulajdonjogot. Ha ők kívánnak ezekkel a lakásokkal gazdálkodni, a bérlőket előbb el kell helyezniük, illetőleg e lakásokat csak lakottan tudják értékesíteni.” A lakottság tényének kiemelt, rendeleti értékelésének követelménye megjelenik az Alkotmánybíróság 51/1996. (X. 30.) AB határozatában is, amelyben az Alkotmánybíróság kimondta, hogy „[a]z önkormányzati rendeletalkotás körébe tartozik annak a szabályozási módszernek a kialakítása, amely az üres, illetve a lakott lakás forgalmi értéke, így vételára közötti különbséget tükrözi”. (ABH 1996, 336, 338.) Az Ör.-ben a képviselő-testület e kötelezettségének oly módon tett eleget, hogy az Ör. 14. § (2) bekezdésében kimondta, hogy a lakás forgalmi értékét az Lt. 52. §-ában foglaltak figyelembevételével ingatlanbecsléssel kell meghatározni. Az Ör.-ből nem állapítható meg, hogy kinek a feladata e körben ingatlanbecslés elvégzése (ingatlanforgalmi szakértő, az önkormányzat valamely szerve, valamely ingatlanvagyon értékelésére engedéllyel rendelkező vállalkozó stb.) Nem rendezi, hogy az értékbecslés alapján miként történik a döntés a vételár megállapításáról. Nem rendelkezik az Ör. arról sem, hogy az elővásárlási joggal rendelkező bérlők esetén a lakottság ténye miként veendő figyelembe a vételár megállapítása során. Az önkormányzati bérlakás lakottsága – mint a lakás forgalmi értékét alapvetően befolyásoló tény – számos tényezőtől függ, így pl. függ a bérleti jog tartamától, a bérleti jogviszony tartalmától, a bérleti jogról való lemondás esetén fizetendő térítés összegétől, attól, hogy a kívülálló részére történő elidegenítés esetén a vételárat a bérleti jog, mint vagyoni értékű jog mennyiben csökkenti. Mindezek értékeléséhez az ingatlanpiaci tapasztalatok nem nyújtanak megalapozott segítséget, így az önkormányzatnak kell rendeletében rendelkeznie arról, hogy a lakottság ténye miként veendő figyelembe az önkormányzati bérlakásnak az Lt. alapján jogosult részére történő elidegenítése esetén. Az Lt. 54. § (1) bekezdés a) pontjában valamint 52. §-ában előírt jogalkotási kötelezettség célja az, hogy az Lt. alapján jogosult számára egyértelmű és előre kiszámítható és ellenőrizhető legyen az önkormányzati bérlakás vételára. Az Ör. szabályai ezt az előreláthatóságot, kiszámíthatóságot nem biztosítják. Az Alkotmánybíróság számos határozatában – először a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában – a jogalkotással szembeni követelményként határozta meg: „A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is.” (ABH 1992, 59, 65–66.) Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Abtv. e szabálya és az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a jogi szabályozás hiányosságai miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha a jogi szabályozás hiánya miatt alkotmányellenes helyzet keletkezett, a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 508.] Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ez által az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. Az Alkotmánybíróság a fentieket figyelembe véve megállapította, hogy a XII. kerületi önkormányzat képviselő-testülete az Ör. megalkotása során az Lt.-ben szabályozott jogalkotási kötelezettségének nem tett eleget, és ennek következtében megsértette az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből folyó jogbiztonság követelményét. Ezért határozatának rendelkező részében kimondta, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét sértő alkotmányellenes helyzet jött létre annak következtében, hogy a Budapest Hegyvidék XII. kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete az Ör.-ben nem tett eleget az Lt. 52. §-ában, valamint 54. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt szabályozási kötelezettségének, és felhívta a képviselő-testületet, hogy jogalkotási kötelezettségének 2011. július 31-ig tegyen eleget. A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét az alkotmányellenesség megállapítása indokolja. Budapest, 2011. június 6. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró