10/2004. (IV. 7.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás törvényellenességének és alkotm

10/2004. (IV. 7.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás törvényellenességének és alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Rimóc Község Önkormányzatának az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának egyes feltételeiről szóló 3/2001. (II. 02.) sz. rendelete 2. §-ának ,,illetve közterületek mentén’’ szövegrésze, és 4. §-a alkotmányellenes, azokat megsemmisíti. A megsemmisítést követően a 2. § szövege a következő: ,,2. § Alsó- és középfokú oktatási, gyermek- és ifjúságvédelmi, egészségügyi, valamint vallás gyakorlására szolgáló intézmény bejáratától számított 200 méteres közúti (közterületi) távolságon belül, valamint az 1. számú mellékletben meghatározott utcákkal körülhatárolt településrészeken, II-es kategóriájú játékterem, valamint szexuális árut értékesítő üzlet nem létesíthető, illetve nem működtethető.’’ 2. Az Alkotmánybíróság Rimóc Község Önkormányzatának az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának egyes feltételeiről szóló 3/2001. (II. 02.) sz. rendelete 1. §-a és 5. §-a alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság Rimóc Község Önkormányzatának az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának egyes feltételeiről szóló 3/2001. (II. 02.) sz. rendelete 3. §-a alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. Az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett Rimóc Község Önkormányzatának az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának egyes feltételeiről szóló 3/2001. (II. 02.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) rendelkezései alkotmányellenességének a megállapítása és megsemmisítése iránt. Az indítványok tartalmi és tárgyi azonosságára tekintettel az Alkotmánybíróság egyesítette az indítványokat és azokat egy eljárás keretében bírálta el. Az egyik indítványozó a jogbiztonság követelményébe ütközés és magasabb jogszabállyal való ellentét miatt kéri az alkotmányellenesség megállapítását azzal az indokkal, hogy az Ör. 1. és 2. §-a ,,teljesen összezavarja a játéktermek különféle kategóriájára irányadó ... magasabb szintű jogszabályokban ... foglalt fogalom meghatározásokat.’’ Sérelmezi továbbá, hogy az Ör. 2. §-a a magasabb szintű jogszabálytól eltérő szabályt állapít meg. Az indítványozó úgy véli, hogy jogbizonytalanságot okoz az Ör., mivel a mellékletében körülhatárolt terület esetében nem állapítja meg, hogy az út mindkét oldalán tilos-e az Ör. szerinti tevékenységet folytatni. Az indítvány szerint ezen okokból az 1. és 2. § ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. § (2) bekezdésébe foglaltakkal. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 3. §-a korlátozza a vendéglátóipari üzletek működését és nyitva tartását, teljes diszkrecionális jogkört biztosít a jegyzőnek, ami ellentétes magasabb szintű jogszabállyal: az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 17. § (4) bekezdésével. Az Ör. 4. §-a alkotmányellenességének megállapítását arra alapozza, hogy a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 155. §-a, illetve az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 1. §-a állapítja meg a vonatkozó szabálysértéseket, az önkormányzatnak ezekben nincs hatásköre szabálysértés megállapítására, emiatt magasabb szintű jogszabállyal ellentétes, ezért sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. Mindkét indítvány alkotmányellenesnek tartja az Ör. 5. §-át, miután — úgy vélik — az visszamenő hatállyal állapít meg kötelezettséget, azt a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell és lényegét tekintve a korábban kiadott hozzájárulások felülvizsgálatát is elrendelte. Az egyik indítványozó jelzi, hogy a Fővárosi Bíróság a Szerencsejáték Felügyeletnek az Ör. alapján visszavont jegyzői hozzájárulás következtében a játékterem üzemeltetését visszavonó határozata ellen indított per tárgyalását felfüggesztette az Alkotmánybíróság döntéséig. (2. K. 32. 978/2001/5. számú végzés.) II. Az Alkotmánybíróság a döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta. 1. Az Alkotmány rendelkezései: ,,2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.’’ ,,44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.’’ 2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései: ,,16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.’’ 3. A Jat. rendelkezései: ,,12. § (1) A jogszabályban meg kell határozni a hatály balépésének napját. A jogszabály egyes rendelkezéseinek hatálybalépésére különböző időpontokat is meg lehet állapítani. (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. (3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.’’ 4. A szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Szjt.) rendelkezései: ,,26. § (1) Pénznyerő automatának minősül a tétfizetés fejében játék céljára alkalmas mechanikusan vagy elektronikusan vezérelt berendezés, ha nyerés esetén a játékos bármely formában vagyoni értékű nyereményre válhat jogosulttá. Az SZF dönt abban a kérdésben, hogy valamely berendezés pénznyerő automatának minősül-e. (2) Az SZF az engedélyben a pénznyerő automatát I. vagy II. kategóriába sorolja: a) I. kategóriába tartozó pénznyerő automatának az a berendezés minősül, amely 1. 100 000 játékonként az összes tét legalább 80%-át nyereményként kiadja, 2. az e kategóriára jogszabályban előírt szempontok alapján hitelesíthető, és 3. biztosítja, hogy egy tét megtételével, egy játék alkalmával — a játékkaszinóban elhelyezett pénznyerő automatát kivéve — a nyeremény a tét kétszázszorosát nem haladja meg; b) II. kategóriába tartozó pénznyerő automatának az a berendezés minősül, amelynél 1. az egy játékhelyen maximálisan megtehető tét 200 forint, 2. az elérhető nyeremény a tét huszonötszörösét nem haladja meg, és 3. az e kategóriára jogszabályban előírt hitelesítési feltételek fennállnak. Nem adható engedély olyan pénznyerő automatára, amely az e bekezdés a) vagy b) pontjában foglalt feltételeknek nem felel meg. (...) (7) I. kategóriába tartozó játékteremnek minősül a köz terület felől saját bejárattal rendelkező épület vagy olyan külön bejárattal rendelkező, építészetileg zárt helyiség, amely — gépenként legalább 2 m2 figyelembevételével — legalább 10 pénznyerő automata elhelyezésére alkalmas. II. kategóriába tartozó játékteremnek minősíthető a külön jogszabályban meghatározott vendéglátóipari üzlet.’’ (...) (12) Az I. kategóriába tartozó játéktermet 18 éven alu liak nem látogathatják, a II. kategóriába tartozó játékteremben pedig pénznyerő automatán nem játszhatnak. Ifjúsági, gyermek-, oktatási vagy nevelési intézmény, ifjúsági klub, továbbá egyházi, illetőleg egészségügyi intézmény 200 méteres körzetében I. kategóriába tartozó játékterem nem működhet.’’ 5. A Korm. r. rendelkezései: ,,14. § (3) Alsó- és középfokú oktatási, gyermek- és ifjú ságvédelmi, valamint vallás gyakorlására szolgáló intézmény bejáratától számított 200 méteres közúti (közterületi) távolságon belül szexuális árut értékesítő üzlet nem működhet.’’ ,,17. § (1) Vendéglátó üzletben a vendégek szórakoztatására műsoros előadás, zene, tánc rendezhető, továbbá szerencsejátéknak nem minősülő szórakoztató játék (teke, biliárd, kártyajáték, játékautomata stb.) folytatható, külön jogszabály szerint szórakoztató játékautomata, valamint a II. kategóriás játékterem üzemeltetésére vonatkozó feltételek szerint pénznyerő automata működtethető.’’ 6. A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szbs. tv.) rendelkezései: ,,1. § (1) Szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget.’’ ,,155. § (1) Aki engedély nélkül vagy az engedély kereteit túllépve pénznyerő automatát nyilvános helyen elhelyez vagy üzemeltet, illetőleg ebből a célból helyiséget bocsát rendelkezésre, százötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.’’ 7. Az Ör. rendelkezései: ,,1. § E rendelet hatálya kiterjed Rimóc község közigaz gatási területén létesítendő az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásainak feltételéről szóló 4/1997 (I. 22.) Korm. rendelet 1. számú mellékleté ben vendéglátás üzletkör alatt meghatározott valamennyi üzletre (a továbbiakban: vendéglátó-ipari üzlet), valamint pénznyerő automatát üzemeltető játéktermekre és vendéglátó-ipari üzletekre (a továbbiakban: játékterem). 2. § Alsó- és középfokú oktatási, gyermek- és ifjúságvédelmi, egészségügyi, valamint vallás gyakorlására szolgáló intézmény bejáratától számított 200 méteres közúti (közterületi) távolságon belül, valamint az 1. számú mellékletben meghatározott utcákkal körülhatárolt településrészeken, illetve közterületek mentén, II-es kategóriájú játékterem, valamint szexuális árut értékesítő üzlet nem létesíthető, illetve nem működtethető. 3. § (Rendelkezése hatályon kívül helyezve.) 4. § Aki ezen rendelet előírásait megszegi szabálysértést követ el. A szabálysértés elkövetéséért kiszabható bírság összege 30 000 Ft. 5. § E rendelet 2001. február 5. napján lép hatályba, rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell. E rendelet alapján a már meglévő játéktermek engedélyezésére kiadott hozzájárulásokat is felül kell vizsgálni.’’ III. Az indítványok részben megalapozottak. 1. Valamely tevékenységnek az önkormányzat illetékességi területén történő korlátozása, tilalma tekintetében az Alkotmánybíróság elvi álláspontját a 17/1998. (V. 13.) AB határozat (ABH 1998, 157—158.) a következőkben összegezte: ,,Az Alkotmánybíróság 1991. óta következetes gyakorlata szerint ... ha valamely magatartást az országos szintű jogszabályok kifejezetten megengednek, akkor azt a képviselő-testület nem tilthatja meg az egész illetékességi területére kiterjedő érvénnyel. Annak azonban nincs akadálya, hogy az önkormányzati rendelet a város vagy község egyes övezeteire (földrajzilag pontosan meghatározott részeire, egyes utcáira, meghatározott objektumok körzetére) vonatkozó tilalmat vagy korlátozást állapítson meg. Ugyanúgy az sem alkotmányellenes, ha az önkormányzati rendelet a helyi lakosság érdekében, ugyancsak egyes övezetekre kiterjedő érvénnyel, szigorúbb korlátozást vagy tilalmat állapít meg, mint azt az országos jogszabály általános érvénnyel tette.’’ (2219/H/1991. AB határozat; ABH 1992, 716, 718; 958/H/1993. AB határozat; ABH 1994, 781, 784.) Az Ör. 1. §-a szerint a rendelet hatálya a község egész közigazgatási területére kiterjed. Az Ör. 2. §-a normatív módon állapít meg tilalmakat a következőként: egyes, meghatározott intézmények bejáratától számított 200 méteres közúti (közterületi) távolságon belül, valamint az 1. számú mellékletben meghatározott utcákkal körülhatárolt településrészeken, illetve közterületek mentén II. kategóriájú játékterem, valamint szexuális árut értékesítő üzlet nem létesíthető, illetve nem működtethető. Ilyen korlátozásokat az önkormányzat a település meghatározott területére kiterjedően alkotmányosan megállapíthat. Az Ör. 2. §-a azonban a megfogalmazása következtében jogbizonytalanságot okoz. A mondat tagolása szerint az ,,illetve közterületek mentén’’ a község közigazgatási területének egészére vonatkozhat, az ,,illetve’’ ugyanis elválasztja ezt a mondatrészt a mellékletben meghatározott településrészektől. Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította: ,,A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam — s elsősorban a jogalkotó — kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.’’ (ABH 1992, 59, 65.) Az Ör. 2. §-a nem egyértelmű, nem felel meg a jogbiztonság követelményének, mivel értelmezhető úgy, hogy a tilalmat a község közigazgatási területének egészére kiterjesztette, ezért az érintett szövegrész alkotmányellenes, azt megsemmisítette az Alkotmánybíróság. 2. Az egyik indítványozó álláspontja szerint az Ör. 4. §-a az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik, mert a Szabs. tv. 155. §-a szabályozza a játék- és pénznyerő automaták üzemeltetésére vonatkozó szabályok megszegésének szabálysértését, az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet 1. §-a a közerkölcs megsértése, 6. §-a pedig a csendháborítás szabálysértését. Hangsúlyozza az indítványozó, hogy az önkormányzatnak az említett jogszabályok által szabályozott körben szabálysértési norma megalkotására nincs törvényes lehetősége. Az Ör. 4. §-a azonban az Ör.-ben meghatározott tilalom megsértésére vonatkozóan állapít meg szabálysértést. Az Alkotmánybíróság ezért azt vizsgálta, hogy az Ör. 4. §-ával megállapított szabálysértés megfelel-e a magasabb szintű jogszabályokban foglaltaknak. A Szabs. tv. 1. § (1) bekezdése alapján az önkormányzat jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekményt szabálysértésnek nyilváníthat, tehát az önkormányzatnak van törvényi felhatalmazáson alapuló hatásköre szabálysértés megállapítására. Az Ör. támadott 4. §-a viszont nem felel meg a törvényi követelménynek, mivel konkrét szabálysértési tényállás alkotása nélkül általában nyilvánítja a rendelet előírásainak a megsértését szabálysértésnek. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az ilyen önkormányzati szabályozás nem felel meg a Szabs. tv.-nek, mivel a Szabs. tv. 1. § (1) bekezdése alapján jogellenes tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény nyilvánítható szabálysértéssé. Az Ör. 4. §-a tehát ellentétes e törvényi előírással, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésbe ütközés miatt alkotmányellenes, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette. 3. Mindkét indítványozó a visszaható hatály tilalmába, a Jat. 12. § (2) bekezdésébe ütközés miatt támadja az Ör. 5. §-át. Az Ör. 5. §-a a már működő játékterem, szexuális árut értékesítő üzlet tekintetében a rendelet hatálybalépését követően tartalmaz tilalmat, elrendelve a már meglévő játéktermek engedélyezésére kiadott hozzájárulások felülvizsgálatát, továbbá azt, hogy a tilalmat alkalmazni kell a folyamatban lévő ügyekben is. Amennyiben meghatározott területen alkotmányosan megtiltható a játékterem működtetése [17/1998. (V. 13.) AB határozat ABH 1998, 155.], akkor felülvizsgálhatók a már kiadott hozzájárulások, a rendelet hatálybalépését követően a folyamatban lévő ügyekben sem adható meg a hozzájárulás. A tilalom, illetve a területi korlátozás a rendelet hatálybalépését követő időre vonatkozik, a visszaható hatály tilalmába való ütközés emiatt nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az erre irányuló indítványokat elutasította. 4. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 1. §-a amiatt alkotmányellenes, mivel összezavarja a fogalmakat. Az Ör. 1. §-a a Korm. r.-re utalással egyértelműen megállapíthatóvá, azonosíthatóvá teszi a fogalmakat, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította. 5. Az Önkormányzat Képviselő-testülete az Ör. 3. §-át a 6/2001. (III. 22.) sz. rendeletével hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a értelmében az Alkotmánybíróság — főszabályként — csak hatályban lévő jogszabály, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányosságát vizsgálja. Ez alól kivétel lehet, ha az eljárás az Abtv. 38. §-a alapján bírói kezdeményezés, vagy a 48. §-a alapján alkotmányjogi panasz tárgyában folyik. Tekintettel arra, hogy az indítvány nem tartozik ezek körébe, az Alkotmánybíróság az eljárást az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § a) pontja alapján megszüntette. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Bihari Mihály s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró