408/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítván

408/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 19. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapított – indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 19. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló – az Alkotmány 59. § (1) bekezdésére és 8. § (2) bekezdésére alapított – indítvány tárgyában indult eljárást megszünteti. I. Az indítványozó a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) közérdekből nyilvános adatra vonatkozó 19. § (4) bekezdésének a megsemmisítését kéri. Álláspontja szerint az Avtv. kifogásolt rendelkezése – mely a „feladatkörével összefüggő adat” fordulatot használja – meghatározhatatlan körben teszi nyilvánossá a közfeladatot ellátó személyek személyes adatait. A támadott rendelkezésből gyakorlatilag megállapíthatatlan, pontosan mely adatok nyilvánosak. Mindez pedig – a jogbiztonság követelményét sértő módon – önkényes jogértelmezésre ad lehetőséget. Ezen túlmenően az indítványozó szerint az Avtv. 19. § (4) bekezdése az Alkotmány 59. § (1) bekezdését – és ezzel összefüggésben a 8. § (2) bekezdését – is sérti. A jogállási törvények alapján nyilvántartott adatok köre rendkívül tág – érvel –, és többségükről kimutatható, hogy valamilyen módon összefüggenek a feladatkör ellátásával. Emiatt a közfeladatot ellátó szervek hatáskörében eljáró személyek adatai olyan széles körben válnak/válhatnak nyilvánossá, amely az eredeti célhoz képest (a közhatalmat gyakorlók tevékenységének, illetve az állami szervek működésének átláthatósága) aránytalan érdeksérelmet okoz, aránytalan mértékben korlátozza az érintettek információs önrendelkezési jogát. II. 1. Az Alkotmány érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokra tikus jogállam.” „8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog.” 2. Az Avtv. támadott rendelkezése: „19. § (4) Ha törvény másként nem rendelkezik, közér dekből nyilvános adat az (1) bekezdésben meghatározott szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adata, továbbá egyéb, közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adata. Ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Mindenekelőtt megállapítható, hogy a 443/D/2006. AB határozat (ABH 2007, 1984.) már vizsgálta az Avtv. 19. § (4) bekezdését. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 31. § c) pontja értelmében ítélt dolog címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) – ezen belül – azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását. 1.1. Az említett korábbi határozat kifejtette: „Az Avtv. a közérdekű adatok nyilvánosságára vonatkozó rendelkezések között biztosítja a közérdekből nyilvános adatoknak a közérdekű adatokhoz hasonló módon történő megismerését. Ez a szabályozási mód arra enged következtetni, hogy a törvényhozó a közfeladatot ellátó személy feladatkörével összefüggő személyes adatainak közérdekből nyilvánossá minősítését ugyanazon indokok alapján tartotta szükségesnek, mint a közérdekű adatok megismerhetővé tételét. Az Alkotmánybíróság már korábban rámutatott arra, hogy a közérdekű adatok megismerésének garantálása, az információszabadság biztosítása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével áll összefüggésben. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy: »[a] nyilvánosság, a közhatalom demokratikus működésének a próbája. A közérdekű adatok megismerhetősége tehát a közhatalom, a közügyek intézésének áttetszőségét, mint alapvető demokratikus intézmény garantálását is jelenti. A közérdekű adatok nyilvánossága és az azokhoz való hozzáférhetőség ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált demokratikus jogállamiság alapvető alkotmányos biztosítéka.« [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 185.] Az Alkotmánybíróság továbbá azt is megállapította, hogy »[a] nyílt, áttetsző és ellenőrizhető közhatalmi tevékenység, általában az állami szervek és a végrehajtó hatalom nyilvánosság előtti működése a demokratizmus egyik alapköve, a jogállami államberendezkedés garanciája. A nyilvánosság próbája nélkül az állam polgáraitól elidegenedett gépezetté, működése kiszámíthatatlanná, előreláthatatlanná, kifejezetten veszélyessé válik, mert az állam működésének átláthatatlansága fokozott veszélyt jelent az alkotmányos szabadságjogokra.« [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 192.] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a személyes adatok védelméhez való jog – Avtv. 19. § (4) bekezdése szerinti – korlátozása, vagyis a közfeladatot ellátó személy feladatkörével összefüggő személyes adatainak közérdekből nyilvánossá minősítése a közhatalom átlátható, demokratikus működésének biztosítása érdekében vált szükségessé. (…) Az Avtv. 19. § (4) bekezdése csak a közhatalmi tevékenység átláthatóságának biztosításához elengedhetetlen mértékben teszi a személyes adatok megismerését lehetővé. Az Avtv. 19. § (4) bekezdése alapján ugyanis kizárólag a cél eléréséhez szükséges mértékű adatok nyilvánosságra hozatalát teszi kötelezővé, azaz kizárólag a közfeladatot ellátó szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adatai válnak nyilvánossá. A személyes adatok védelméhez való jognak az Avtv. 19. § (4) bekezdése alapján történő korlátozása esetében az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem megfelelő arányban áll egymással.” (443/D/2006. AB határozat, ABH 2007, 1984, 1992-1993.). Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Avtv. 19. § (4) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével, illetve 8. § (2) bekezdésével. A kifejtettek miatt jelen ügyben az Alkotmány 59. § (1) bekezdésére – és ezzel összefüggésben a 8. § (2) bekezdésére – alapított indítványi elem ítélt dolognak minősül, ezért az Alkotmánybíróság az eljárását ebben a vonatkozásban megszüntette. 1.2. A 443/D/2006. AB határozat az Avtv. 19. § (4) bekezdését az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján is vizsgálta, ugyanakkor a jelen indítványban foglaltaktól eltérő összefüggésben (a korábbi ügyben a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközést állították). Mivel a jelen indítványt más okra, más alkotmányossági összefüggésre alapították, az eljárás megszüntetésének ebben a tekintetben nem volt helye. Az Alkotmánybíróság a kérel met – gyakorlatának megfelelően [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200, 212.; 17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 133.; 5/2002. (II. 22.) AB határozat, ABH 2002, 78, 81.; 37/2004. (X. 15.) AB határozat, ABH 2004, 908, 911.] – az alábbiak szerint érdemben vizsgálta meg. 2. Az Alkotmánybíróság a vonatkozó alkotmányi rendelkezéseket és az Avtv. szabályrendszerét illetően mindenekelőtt a következőkre utal. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogot alkotmányos alapjogként garantálja, „amely a kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti. Az információkhoz való hozzáférhetőség, az információk szabad áramlása különösen a közhatalom és az állam szervei tevékenységének átláthatósága körében alapvető jelentőségű” [34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 185.]. Az Alkotmány ugyanakkor alapjogként garantálja a személyes adatok védelméhez való jogot [59. § (1) bekezdés] is. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog funkciója az adatokkal való rendelkezés biztosítása. Több határozatban kifejtésre került, hogy az Alkotmány 59. § (1) bekezdését ún. információs önrendelkezési jogként kell értelmezni, e jog tartalma szerint pedig mindenki maga rendelkezik magántitkainak és személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról [ld. elsőként: 20/1990. (X. 4.) AB határozat (ABH 1990, 69, 70.)]. „Személyes adatot felvenni és felhasználni általában az érintett beleegyezésével szabad. Mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát.” [44/2004. (XI. 23.) AB határozat, ABH 2004, 618, 634.] Az információszabadság és az adatvédelem az ún. információs jogok gyűjtőnévvel foglalható össze. Az említett alkotmányi rendelkezések végrehajtására megalkotott jogszabály az Avtv., melynek 2. § 1. pontja értelmében személyes adat bármely meghatározott (azonosított vagy azonosítható) természetes személlyel (a továbbiakban: érintett) kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés; ugyanezen paragrafus 4. pontja szerint pedig közérdekű adat az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől. A közérdekű adatok és a személyes adatok Avtv.-beli elválasztása nem jelenti azt, hogy a nyilvánosság határai merevek lennének. Személyes adatok vonatkozásában a főszabály az önrendelkezés szabadsága, közér dekű adatok esetében pedig a nyilvánosság, ugyanakkor léteznek a nyilvánosság elől elzárható közérdekű adatok [Avtv. 19. § (3) bekezdés], és ez megfordítva is igaz: bizonyos személyes adatok nyilvánosságát – illetve hozzáférhetővé tételét – közérdekből törvény lehetővé teheti, sőt elő is írhatja [Avtv. 2. § 5. pont és 3. § (4) bekezdés (közérdekből nyilvános adat)]. E körbe tartozik az indítványozó által sérelmezett Avtv. rendelkezés is, melynek – 2005. június 1-jétől hatályos – szövege alapján az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörében eljáró személynek a feladatkörével összefüggő személyes adata, illetve egyéb, közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adata nyilvános. Ez a szabály a korábbiakhoz képest koncepcióváltást jelez, melynek lényege, hogy az érintettek nyilvános adatainak eddigi tételes meghatározása (neve, beosztása vagy besorolása és munkaköre) helyett ma az a főszabály, hogy a közfeladatot ellátó személyek feladatkörével összefüggő személyes adatai nyilvánosak (kivételt törvény állapíthat meg). 3. Az indítványozó szerint a „feladatkörével összefüggő személyes adat” megfogalmazás túl általános, meghatározatlan, ami önkényes jogértelmezésre ad lehetőséget, s ezért sérti a jogbiztonságot. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogalkalmazás általános és elvont módon megfogalmazott jogi normák konkrét, egyedi esetekre való vonatkoztatása. Ennek során minden jogszabály értelmezésre szorul még akkor is, ha annak eredeti szövegéhez képest az „élő jogként” való alkalmazása, tehát az értelmezési művelet más, korábbi jogszabály-értelmezésekre támaszkodva már rutinná vált. Azt általában a jogalkotás dönti el, hogy valamely életviszonyt az absztrakció mely fokán, milyen részletességgel, mennyire esetszerűen szabályoz. Ez a jogszabály esetleges homályosságától, értelmezhetetlenségétől különálló kérdés. A jogszabálynak az életviszonyok tipikus vonásait kell figyelembe vennie (vö. 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.). Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot [vö.: 36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 227–228.]. Kétségtelen tény, hogy a vizsgált esetben is az adott jogszabály a jogalkalmazás során értelmezésre szorul. Körültekintő mérlegelést igényel (az érintett szervek és személyek azonosításán túlmenően) a „feladatkör”, illetve annak terjedelme. Az Avtv. támadott szabálya azonban ettől még nem minősül homályosnak vagy eleve értelmezhetetlennek. Pusztán arról van szó, hogy kétség vagy vita esetén a szabályozás logikája mentén a jogalkalmazónak kell azonosítania az Avtv. 19. § (4) bekezdése hatálya alá tartozó, s ennek következtében megismerhető adatokat, valamint a kivételek körét is. Az Avtv 17. §-a szerint jogainak megsértése esetén az érintett bírósághoz fordulhat, tehát a bírói jogvédelem garantált. A bírói gyakorlat egységét pedig végső fokon a Legfelsőbb Bíróság biztosítja. Az indítványozó a jogállási törvényekben szabályozott alapnyilvántartások tartalmára hivatkozik [pl. a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) szerinti közszolgálati alapnyilvántartás, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény szerinti közalkalmazotti alapnyilvántartás, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény szerinti személyügyi alapnyilvántartás, stb.], s közvetetten ebből vonja le azt a következtetést, hogy az Avtv. túlságosan tág és megengedő. Szerinte ugyanis ezek a nyilvántartások annak ellenére sem tehetők nyilvánossá, hogy a feladatkörrel összefüggő adatokat tartalmaznak. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban viszont rámutat: az indítványozó meglátásával ellentétben a különböző alapnyilvántartásokban szereplő adatok köre nem feltétlenül egyezik meg az Avtv. 19. § (4) bekezdése alapján nyilvános adatok körével. Az ezekben a nyilvántartásokban szereplő adatok természetét, jelesül azt, hogy a nyilvántartott adatok mennyiben függnek össze konkrétan a feladatkörrel, és mennyiben vonatkoznak például pusztán a jogviszonyból eredő jogokra és kötelezettségekre, vagy tartoznak a védendő magánszféra körébe, minden esetben mérlegelnie kell a jogalkalmazónak, s ebben a tekintetben különös gondossággal kell eljárnia. A feladatkörrel össze nem függő adatok (pl. bankszámlaszám, adóazonosító jel stb.) ugyanis egyáltalán nem esnek az Avtv. 19. § (4) bekezdése hatálya alá, azok csak az Avtv.-nek a személyes adatokra vonatkozó általános szabályai szerint ismerhetőek meg. Ráadásul a feladatkörrel összefüggő adatok sem feltétlenül nyilvánosak, mivel az Avtv. 19. §-ának (4) bekezdése törvénynek lehetővé teszi a megismerhető adatok körének korlátozását, tehát törvény még a feladatkörrel összefüggő adatok „titokban” maradását is előírhatja [pl. a Ktv. 62. § (8) bekezdésében szabályozott egyes esetek]. Mivel a közfeladatot ellátó személyek tevékenysége révén az állam (önkormányzat, stb.), azaz a közhatalom cselekszik, nyilvánul meg, a munkavégzés során, a feladatkör ellátásával összefüggő személyes adatok tekintetében a kivételek köre nyilvánvalóan csak korlátozott lehet (ld. az adatvédelmi biztos 1234/H/2006. számú ajánlása). Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a konkrét esetben nem sérti a jogbiztonságot az, hogy a törvényi feltételeket a jogalkotó keretjellegűen és nem részletezően határozta meg, tehát, hogy nem definiálta a „feladatkörrel összefüggő adat” fogalmát, illetve nem sorolta fel tételesen, hogy pontosan mely adatok tartoznak a feladatkörrel való összefüggés okán a nyilvános adatok közé. Az olyan általános, absztrakt tényállás is, mint az Avtv. 19. § (4) bekezdése, alkalmas arra, hogy a szabály a jogalkalmazásban – az elvont módon megfogalmazott jogi norma konkrét, egyedi esetekre való vonatkoztatása (szubszumció) során – megfelelően érvényesüljön. A jogalkalmazó mérlegelését segíthetik egyebek mellett az adatvédelmi biztosnak a tárgyat érintően született ajánlásai is. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Avtv. 19. § (4) bekezdése megsemmisítésére irányuló – az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapított – indítványt elutasította. Budapest, 2010. december 7. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke