66/2011. (VII. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló

66/2011. (VII. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság Eger Megyei Jogú Város Önkormányzatának az önkormányzati tulajdonban lévő ingatlanok pártok részére történő bérbeadásáról szóló 23/2004. (VI. 25.) rendeletét 2011. október 1. napjával megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság Eger Megyei Jogú Város Önkormányzatának az Önkormányzat vagyonáról és vagyongazdálkodásról szóló 5/2008. (II. 1.) rendelete 17. § (3) bekezdésének a) pontját megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó Eger Megyei Jogú Város Önkormányzatának az önkormányzati tulajdonban lévő ingatlanok pártok részére történő bérbeadásáról szóló 23/2004. (VI. 25.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) egészének a megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az Ör. sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott általános jogegyenlőségi elvet, mivel a kedvezményes önkormányzati helyiséghasználat biztosításával indokolatlanul különbséget tesz egyrészt a hatálya alá tartozó pártok és más helyiségbérlők, másrészt a hatálya alá tartozó pártok között. Az Ör. 1. §-a alapján ugyanis azon pártok számára, amelyek a közgyűlésében képviselettel rendelkeznek, illetve az országgyűlési képviselők általános választásán a szavazáson részt vett választók legalább 1%-ának szavazatát megszerezték, az önkormányzat kedvezményesen biztosít, illetve biztosíthat irodát a tulajdonban álló helyiségek közül. A bérleti díj mértéke a közgyűlés illetékes bizottsága és a pártok közötti alkufolyamat eredményeképp alakul ki és közgyűlési határozatban hirdetik ki. A fentiekből következik, hogy a preferált pártok – az Ör. alapján bérelt – irodahelyiségeinek bérleti díja eltér a mások által bérelt nem lakás célú önkormányzati tulajdonú ingatlanok bérleti díjától. Ugyanakkor a rendelet a pártok számára biztosított irodahelyiség méretét a közéletben való szerepvállalás mértékéhez köti. Az indítványozó szerint a fentiek alapján egyértelmű, hogy az Ör. a helyiségbérlés tekintetében indokolatlanul és önkényesen tesz különbséget a pártok és más helyiségbérlők, illetve a pártok között, ezért az Ör. 3. § (1)–(2) bekezdésének a megsemmisítését is kérte. Az Alkotmánybíróság eljárása során az önkormányzat álláspontjának megismerése érdekében megkereste az önkormányzat polgármesterét. A polgármester válaszában előadta, hogy a közgyűlésben képviselettel rendelkező pártok részére történő irodahelyiség biztosítása a helyi önkormányzati feladatellátást szolgálja, hiszen a választópolgárok a megválasztott képviselőik útján gyakorolják „az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat”. A pártok közötti különbségtétel pedig nem önkényes és indokolatlan, tekintettel arra, hogy az Ör. figyelembe veszi a választási eredményeket és objektív feltételeket támaszt az irodabérlés tekintetében. Végezetül, a polgármester szerint az Ör. a pártok számára nem biztosít automatikusan bérleti díj-kedvezményt azzal, hogy a díj megállapítására közgyűlési határozatban kerül sor. II. 1. Az Ör. 1. § (1) bekezdése szerint Eger Megyei Jogú Város Közgyűlése azon párt és társadalmi szervezet (a továbbiakban: párt) városi szervezete részére, mely Eger Megyei Jogú Város Közgyűlésében képviselettel rendelkezik és az országgyűlési képviselők általános választásán a szavazáson részt vett választók legalább 1%-ának szavazatát megszerezte, iroda rendeltetésű, önkormányzati tulajdonban lévő helyiséget biztosít. Az Ör. (2)–(3) bekezdése szerint pedig akkor biztosítható önkormányzati tulajdonban lévő ingatlan irodai célra, ha: 1) a párt a közgyűlésében képviselettel rendelkezik, de az országgyűlési képviselők általános választásán a szavazáson részt vett választók legalább 1%-ának szavazatát nem szerezte meg vagy ezen választásokon nem indult; 2) a párt a közgyűlésében képviselettel nem rendelkezik, de az országgyűlési képviselők általános választásán a szavazáson részt vett választók legalább 1%-ának szavazatát megszerezte. Az Ör. 3. § (3)–(4) bekezdése a következő előírásokat tartalmazza: „(3) Az ingatlan induló bérleti díjának mértékére a párttal történt előzetes egyeztetést követően Eger Megyei Jogú Város Közgyűlése Költségvetési és Integrációs Bizottsága, Gazdálkodási Bizottsága és Pénzügyi Bizottsága tesz javaslatot Eger Megyei Jogú Város Közgyűlésének. (4) A helyiség bérbeadásáról Eger Megyei Jogú Város Közgyűlése dönt, a bérleti szerződést a Polgármester köti meg. A szerződésben rögzíteni kell az irodahelyiségért fizetendő bérleti díjat, a bérleti díj éves emelkedésének mértékét, a bérleti jogviszony időtartamát, valamint a bérlőt az ingatlan használatával kapcsolatban terhelő egyéb kötelezettségeket és azok teljesítésének módját.” Az indítványozó álláspontja szerint az önkormányzati tulajdonú helyiségek bérlőit homogén csoportnak kell tekinteni, ezért az Ör. 1. §-ában meghatározott pártok és egyéb helyiségbérlők között az Ör. 3. § (3)–(4) bekezdése alkotmányosan elfogadható indok nélkül tesz különbséget, ami ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogegyenlőség elvével. Másrészt az Ör. a pártok között is alkotmánysértő módon tesz különbséget a közéletben való szerepvállalásuk alapján. A közéleti szerepvállalás szempontjait az Ör. 3. § (1) bekezdése tartalmazza taxatív jelleggel, ezek a következők: Eger Megyei Jogú Város Közgyűlésének a párt jelöltjeként mandátumot nyert képviselője, Eger Megyei Jogú Város Közgyűlésében a párt jelöltjeként mandátumot nyert képviselői száma, Eger Megyei Jogú Város Közgyűlésében frakciót állított, a párt az országgyűlési képviselők általános választásán a szavazáson részt vett választók legalább 1%-nak szavazatát megszerezte, a párt rendelkezik jelöltjeként mandátumot szerzett, egri lakóhelyű országgyűlési képviselővel, a párt jelöltjeként mandátumot szerzett, egri lakóhelyű országgyűlési képviselőinek száma, a párt a helyi önkormányzati választáson listát állított, a párt országgyűlési általános választáson listát állított, a párt az Európai Parlamenti választáson listát állított, a párt jelöltje az Európai Parlamentnek képviselője. A közéletben való szerepvállaláshoz tartozó súlyozási arányokat négyzetméterre vetítve az Ör. melléklete tartalmazza. A pártok tehát a fenti szempontok figyelembe vételével jogosultak az Ör. mellékletében meghatározott nagyságú irodahelyiséget bérelni. Az indítványozó szerint a szempontok megállapítása önkényes, és alapul szolgálhat az Ör. 1. § (1)–(3) bekezdésében megjelölt párok és a pártrendszer megújulási képességét jelző új pártok közötti – akár az Alkotmány 2–3. §-ának sérelmét is felvető – megkülönböztetésére. 2. Az indítvány megalapozott. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az Ör. sérti-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség követelményét. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése csak azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280., 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197., 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130., 138-140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325., 342-344. stb.] Az Alkotmánybíróság mindezeket figyelembe véve elsőként azt vizsgálta, hogy az Ör. bérleti díj kedvezményben részesíti-e az országgyűlési képviselők általános választásán, illetve az önkormányzati választásokon legalább 1%-os támogatottságot elért pártokat és szervezeteket. Eger Megyei Jogú Város Önkormányzata az önkormányzat tulajdonában álló nem lakás céljára szolgáló helyiségek bérbeadásának részletes szabályait az Önkormányzat vagyonáról és vagyongazdálkodásról szóló 5/2008. (II. 1.) önkormányzati rendeletben szabályozza (a továbbiakban: Ör2.). Az Ör2. szerint a nem lakás céljára szolgáló ingatlanokat fő szabály szerint licites eljárás, indokolt esetben zárt borítékos pályázat útján kell bérbe adni. A vagyongazdálkodási rendelet 1. számú melléklete részletesen taglalja mind a licites eljárás, mind a zárt pályázat szabályait, amelyek számos garanciális elemet tartalmaznak. Ezek a szabályok gondoskodnak az eljárás nyilvánosságáról, meghatározzák az ajánlat tartalmát – ennek keretében az induló bérleti díj mértékét –, a pályázati biztosítékokat, az eljárás eredményességének/eredménytelenségének megállapítására irányuló eljárás részletes szabályait, a szerződés megkötésére vonatkozó rendelkezéseket. Ezzel szemben az Ör. lényegében a nyilvánosság kizárásával, licites eljárás és pályáztatás nélkül teszi lehetővé irodahelyiségek bérbeadását a pártok számára. A pártok pusztán írásban jelzik az önkormányzat felé jogosultságuk tényét, ezen túlmenően semmilyen más feltételnek nem kell eleget tenniük. Az induló bérleti díj mértékére a közgyűlés költségvetési, pénzügyi, gazdasági ügyekben illetékes bizottsága tesz javaslatot az adott párttal történt egyeztetést követően. Az Ör. tehát nem határozza meg az induló bérleti díj mértékét – amely alatti összegért nem adható bérbe az irodahelyiség –, szemben az Ör2.-vel, amely szerint érvénytelen az eljárás, ha egyik ajánlat sem éri el a legalacsonyabb nettó árat. A fentiek alapján egyértelműen megállapítható, hogy az Ör. alapján a pártok nyilvánvalóan kedvezőbb feltételekkel bérelhetnek nem lakás céljára szolgáló önkormányzati ingatlant, mit más bérlők. Az Alkotmánybíróság egy korábbi, 47/2002. (X. 11.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh., ABH 2002, 610.) már vizsgálta, hogy alkotmányos-e, ha az önkormányzatok a pártok számára bérleti díj kedvezményt nyújtanak az önkormányzati tulajdonú helyiségek bérbeadásakor. Az Abh. szerint az Alkotmánynak a helyi önkormányzásra (Alkotmány 44. §), illetve a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénynek (a továbbiakban: Ötv.) az önkormányzati vagyon önkormányzati célokra való felhasználására vonatkozó rendelkezései (Ötv. 78. §) alapján a pártok számára nyújtott támogatások nem tekinthetők az önkormányzati feladatellátással kapcsolatos célnak. Az Abh. megállapította, hogy: „A helyi önkormányzásnak az Alkotmányban és az Ötv.-ben meghatározott e rendeltetését figyelembe véve az önkormányzati választásokon listát állító pártok, szervezetek támogatása nem tartozik a helyi közügyek körébe, a díjkedvezményen keresztül számukra nyújtott burkolt támogatás nem tekinthető olyannak, amely az önkormányzati feladatellátással kapcsolatos célokat szolgál. Ezért e szervezetek és más – e kedvezményben nem részesülő – helyiségbérlők közötti megkülönböztetésnek alkotmányosan elfogadható indoka nincs. Ugyancsak nincs ésszerű indoka a listát állító pártok, szervezetek és más pártok, politikai jellegű szervetek közötti megkülönböztetésnek sem.” (ABH 2002, 610, 619.) A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. burkolt támogatást nyújt a választásokon részt vett szavazópolgárok 1%-ának szavazatát megszerző, vagy a közgyűlésben képviselettel rendelkező politikai pártok számára, és ezzel elfogadható alkotmányos indok nélkül tesz különbséget köztük és az egyéb helyiségbérlők között. Az Ör. tehát megsérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében fogalt jogegyenlőség elvét, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette. Tekintettel arra, hogy az alkotmányellenes helyzet csak a megsemmisített önkormányzati rendelet alapján megkötött szerződések módosításával szüntethető meg, az Alkotmánybíróság – élve az Abtv. 43. § (4) bekezdéséből származó felhatalmazással – úgy rendelkezett, hogy az Ör. 2011. december 31. napján veszti hatályát. 3. Az Alkotmánybíróság az Ör. vizsgálatát – eddigi gyakorlatával összefüggésben – szoros tartalmi összefüggés okán kiterjesztette az Ör2.-re a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából. [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 268.; 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 137.; 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 177, 181.; 67/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 411, 416.; 33/2002. (VII. 4.) AB határozat, ABH 2002, 173, 182.; 17/2006. (I. 17.) AB határozat, ABH 2006, 281.; 42/2008. (IV. 14.) AB határozat, ABH 2008, 417, 434.] Az Ör2. 17. § (3) bekezdése szerint: „A Közgyűlés licites eljárás, vagy pályázat kiírása nélkül dönt a mindenkori államháztartási és költségvetési törvénynek megfelelően: a) pártok részére biztosítandó helyiségek bérbeadásáról a külön rendeletben megfogalmazott szabályok alapján, […]”. A fenti rendelkezés teszi lehetővé a közgyűlésnek, hogy a pártok számára az általánostól eltérő szabályok szerint adjon bérbe önkormányzati tulajdonú helyiségeket. Az Ör2. 17. § (3) bekezdés a) pontjának hatályban maradása esetén a közgyűlésnek továbbra is lehetősége nyílna a pártok támogatására kedvezőbb bérleti szabályok alkalmazása révén, ami ugyanúgy sérti a jogegyenlőség elvét [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés]. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette az Ör2. 17. § (3) bekezdésének a) pontját, amely az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 42. § (1) bekezdése szerint a határozat közzétételét követő napon veszti hatályát. Az Alkotmánybíróság azért döntött az ex nunc hatályú megsemmisítés mellett, mert ezzel is meg kívánta erősíteni, hogy a helyi önkormányzatnak a vagyongazdálkodás keretén belül nincs alkotmányos lehetősége a politika pártok preferálására az általánostól eltérő szabályok alkotásával. 4. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. azért is alkotmányellenes, mert nemcsak a pártok és egyéb helyiségbérlők között, hanem a pártok között is indokolatlanul és önkényesen különböztet a közéletben való szerepvállalás szempontjainak meghatározása révén. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely rendelkezése alapján már megállapította, akkor az indítványban felhívott további alkotmányi, törvényi rendelkezésekkel való ellentétet már nem vizsgálja [61/1997. (XI. 9.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.; 47/2008. (IV. 17.) AB határozat, ABH 2008, 1372, 1388–1389.]. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az Ör. egészének alkotmányellenességét megállapította és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján megsemmisítette, nem vizsgálta az Ör. 3. § (1)–(2) bekezdése – az Alkotmány 2. és 3. §-ának sérelmével járó – alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványi részt. Budapest, 2011. július 15. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró