18/2010. (II. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkot mány elle nességének utólagos vizsgálatára irányu

18/2010. (II. 18.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkot mány elle nességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Dunaújváros Megyei Jogú Város Közgyűlésének 32/2004. (IV. 23.) KR számú rendelete 9. § (6) bekezdésének „,amennyiben 200 méteres védőtávolság biztosítható a lakott épületektől” fordulata alkot mány elle nes, ezért azt e határozat közzétételének napjával megsemmisíti. A megsemmisítés folytán a 9. § (6) bekezdése az alábbi szöveggel marad hatályban: „Méheket tartani, méhészkedést gyakorolni az (1) bekezdésben rögzített területen a 15/1969. (XI. 6.) MÉM számú rendelet – valamint az állategészségügyi és növényvédelmi jogszabályok – megtartása mellett, az alábbi korlátozással lehet: A méhek aktív időszakában (április 15-től szeptember 15-ig) a kertes családi házas ingatlanokon a 10. § (1) bekezdés a) pontjában rögzített méhcsalád tartható. A többi méhet vándortanyán kell tartani, mely belterületen is létesíthető. A méhészettől 50–50 méterre »Vigyázat méhek!« feliratú figyelmeztető táblát kell elhelyezni. Nyugalmi időszakban (szeptember 16-tól április 14-ig) a méhcsaládok száma nem esik korlátozás alá.” 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Dunaújváros Megyei Jogú Város Közgyűlésének 32/2004. (IV. 23.) KR számú rendelete 10. § (1) bekezdés a) pont „kaptár,” fordulata, valamint „Méhek (család) –; 5; 10;” rendelkezései alkot mány elle nesek, ezért azokat e határozat közzétételének napjával megsemmisíti. A megsemmisítés folytán a 10. § (1) bekezdés a) pontja az alábbi szöveggel marad hatályban: „10. § (1) Az állattartó övezetekben tartható állatlétszám védőtávolsága: a) Állattartásra szolgáló épület, kifutó, ketrec, trágyatároló legkisebb védőtávolsága a huzamos emberi tartózkodásra szolgáló helyiség falától: Védő távolság: (méter) Kisállat (kivéve: vizi állatok, méhek) (db) Vízi állatok (db) Nagy és közepes haszonállat (számosállat) 10 20 – – 15 50 20 5 25 100 40 5 A fenti állatlétszámon felül azok szaporulata elválasztásig tartható.” 3. Az Alkotmánybíróság a Dunaújváros Megyei Jogú Város Közgyűlésének 32/2004. (IV. 23.) KR számú rendelete 17. § (1) bekezdése alkot mány elle nességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó Dunaújváros Megyei Jogú Város Közgyűlésének 32/2004. (IV. 23.) KR számú rendelete (a továb biak ban: Ör.) méhtartásra irányadó szabályainak megsemmisítését kéri. A támadott Ör. 9. § (6) bekezdése és 10. § (1) bekezdés a) pontjának méhekre vonatkozó rendelkezései álláspontja szerint ellentétesek a méhészetről szóló 15/1969. (XI. 6.) MÉM rendelet (a továb biak ban: MÉMr.) méhészkedést általánosságban megengedő szabályaival, mert időszakosan korlátozzák a tartható méhcsaládok számát, a tartás célját, valamint magasabb védőtávolságot állapítanak meg a MÉMr.-ben szabályozottaknál. Az indítványozó e miatt az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének és 44/A. § (2) bekezdésének sérelmét állítja; továbbá az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének sérelmét azért látja meg valósulni, mert a méhtartó polgárok tulajdonjogát nem biztosítja a szabályozás. Az indítványozó a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjénél is kezdeményezte az Ör. törvényességi ellenőrzését, aki a kezdeményezéssel részben egyetértett és törvényességi észrevételt tett az Ör.-re vonatkozóan. Az Ör.-t az észrevételnek meg fele lően módosította Dunaújváros Megyei Jogú Város Közgyűlésének 16/2005. (III. 25.) KR. számú rendelet 1. §-a, törölve a méhkaptárok aktív időszakban való tartása céljának (szaporítás) korlátozását. Az indítványozó ezzel kapcsolatban kiegészítette korábbi indítványát és továbbra is vitatta, hogy a bizonyos időszakban tartható méhcsaládok számának korlátozása – tekintet nélkül a tartás céljára – alkotmányos lenne. Majd újabb indítványában hivatkozott az Alkotmánybíróságnak arra a gyakorlatára, mely szerint nem alkotmányos olyan tevékenység tiltása valamely önkormányzat teljes területén, amely egyébként engedélyezett. Ezt köve tően a vele szemben folytatott hatósági eljárás történéseiről tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, mellékelve az ügyben keletkezett iratokat is. Megismételte korábbi alkotmányossági érveit is, vitatva az Alkotmánybíróság azon ítélkezési gyakorlatának érvényesíthetőségét, amely szerint nem alkot mány elle nes valamely magasabb szintű jogszabályban megengedett tevékenységet területi kiterjedtséggel megszorító módon korlátozni, mindaddig, amíg a magasabb szintű jogszabály lehetőséget biztosító rendelkezéseinek érvényesülését általános jelleggel meg nem akadályozza az ilyen korlátozás. Ezt követő beadványában az indítványozó kifejezetten sérelmezte a védőtávolságok MÉMr.-től való eltérésének alkot mány elle nességét, ugyanis az Ör.-ben szabályozott védőtávolságok meghaladják azokat, amelyeket a MÉMr. előír. Az indítványozó megtámadta az Ör. 17. § (1) bekezdését is, amely – magasabb szintű jogszabály eltérő rendelkezése híján – a polgármester hatáskörébe utalja a rendelet szabályainak megszegése miatti intézkedést. Az indítványozó véleménye szerint az Ör. nem helyi közügy tárgyában szabályoz, ezért a méhtartással kapcsolatos ügyek államigazgatási ügyek, s ilyenként a jegyző hatáskörébe tartozik az eljárás. Végül az indítványozó tájékoztatta az Alkotmánybíróságot a vele szemben folytatott egyes eljárások megszüntetéséről, további alkotmányossági érvekre nem hivatkozott. II. 1. Az Alkotmány érintett rendelkezése: „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. Az Ör. vizsgált rendelkezései: „A haszonállattartás területei 9. § (1) Haszonállat a következő területeken tartható, figyelemmel a (2)–(6) bekezdésekre is: a) Kertváros (Baracsi út – Dózsa Gy. út – Kádár völgy által határolt terület), Új- telep (6-os út – Alsófoki patak – Szilágyi E. út – Aranyvölgyi út – Petőfi út által határolt terület), Táborállás (Magyar út – Üdülősor – Laktanya és környéke közötti terület) családi házas ingatlanai; b) Óváros (Aranyvölgyi út – Római tábor – Dunapart – Felsőfoki patak – 6-os út – Petőfi út – Aranyvölgyi út által határolt terület) családi házai, valamint a lakóövezeteken kívüli belterületi tanyák; c) Mezőgazdasági hasznosítású belterületi ingatlanok; d) Külterületi mezőgazdasági ingatlanok; ... (6) Méheket tartani, méhészkedést gyakorolni az (1) bekezdésben rögzített területen a 15/1969. (XI. 6.) MÉM számú rendelet – valamint az állategészségügyi és növényvédelmi jogszabályok – megtartása mellett, az alábbi korlátozással lehet: A méhek aktív időszakában (április 15-től szeptember 15-ig) a kertes családi házas ingatlanokon a 10. § (1) bekezdés a) pontjában rögzített méhcsalád tartható. A többi méhet vándortanyán kell tartani, mely belterületen is létesíthető, amennyiben 200 méteres védőtávolság biztosítható a lakott épületektől. A méhészettől 50–50 méterre „Vigyázat méhek!” feliratú figyelmeztető táblát kell elhelyezni. Nyugalmi időszakban (szeptember 16-tól április 14-ig) a méhcsaládok száma nem esik korlátozás alá.” „10. § (1) Az állattartó övezetekben tartható állatlétszám védőtávolsága: a) Állattartásra szolgáló épület, kaptár, kifutó, ketrec, trágyatároló legkisebb védőtávolsága a huzamos emberi tartózkodásra szolgáló helyiség falától: Védő távolság: (méter) Kisállat (kivéve: vizi állatok, méhek) (db) Vízi állatok (db) Méhek (család) Nagy és közepes haszonállat (számosállat) 10 20 – – – 15 50 20 5 5 25 100 40 10 5 A fenti állatlétszámon felül azok szaporulata elválasztásig tartható. b) Ásott kúttól, élővíztől a fenti létesítmények védőtávolsága 15 méter. c) 50 méter a védőtávolság az egészségügyi- és gyermekintézmények, élelmiszeripari- és vendéglátó üzemek telekhatárától, a telepszerű, többszintes és korszerű csoportos lakóházak falsíkjától. Ezen védőtávolságon belül – amennyiben a területen haszonállat tartható – max. 20 db kisállat tartható (kivéve: méh) ha az állattartó épület min. 20 méterre helyezkedik el a védett létesítménytől.” „17. § Amennyiben az állattartó e rendelet szabályait megszegi, a polgármester elő ze tes figyelmeztetés után az állattartást megtilthatja, korlátozhatja, illetve szabálysértési eljárást kezdeményezhet, ha magasabb szintű jogszabály másként nem rendelkezik.” III. Az indítvány részben megalapozott. 1. Az Ör. 9. § (6) bekezdését és 10. § (1) bekezdés a) pontjának méhekre vonatkozó rendelkezését azért kérte megsemmisíteni az indítványozó, mert álláspontja szerint magasabb szintű jogforrással ellentétes; a MÉMr.-nél nagyobb védőtávolságokat határozott meg, valamint meghatározott időszakokra korlátozta a belterületen tartható méhcsaládok számát. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörének korlátját egyrészről az Alkotmány, másrészről a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továb biak ban : Ötv.) határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint: „A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig megállapítja, hogy „a képviselőtestület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” Az Alkotmánybíróság legutóbb a 115/2009. (XI. 20.) AB határozatában (a továb biak ban: Abh1.) foglalkozott a méhtartás helyi szabályozásának alkotmányos kereteivel. Az Abh1.-ban az Alkotmánybíróság megsemmisítette azokat az önkormányzati rendeleti szabályokat, amelyek a MÉMr.-ben szabályozott védőtávolságoknál nagyobb mértékű védőtávolságokat írtak elő. Abban a tekintetben azonban, hogy az önkormányzatnak helyi közügyként joga van a méhtartás kérdéseit magasabb szintű jogszabállyal összhangban – esetleg ilyen rendelkezés híján – szabályozni, az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatának meg fele lően egyértelműen állást foglalt: „»Amint ez az Alkotmánybíróság 63/1991. (XI. 30.) AB határozatából (ABH 1991, 470, 472.) is kitűnik, nem minősül alkot mány - elle nesnek az olyan tartalmú önkormányzati rendeleti szabályozás, amely magasabb szintű jogszabály által rendezett és bizonyos feltételek mellett lehetővé tett tevékenységgel szemben körülhatárolt területi kiterjedtséggel megszorító feltételeket állapít meg anélkül, hogy a magasabb jogszabály lehetőséget biztosító rendelkezéseinek érvényesülését általános jelleggel megakadályozná. Nem alkot mány elle nes az olyan tartalmú szabályozás sem, amely bizonyos állatfajták tartására vonatkozó tilalmakat – a magasabb szintű jogszabály keretei között, vagy törvényi felhatalmazás alapján – a helyi sajátosságoknak meg fele lően állapít meg.« [6/1995. (II. 22.) AB határozat, ABH 1995, 447, 448–449.]” (Abh1., ABK 2009, november, 2003, 2004.) A 12/1997. (II. 28.) AB határozatban (a továb biak ban: Abh2.) az Alkotmánybíróság azért nem találta alkot mány elle nesnek az ott vizsgált helyi rendeleti korlátozást, mert a MÉMr. „a méhészetben tartható méhcsaládok számát nem szabályozza (...). A vázoltak alapján az Alkotmánybíróság az (...) indítványt elutasította.” (Abh2., ABH 1997, 448, 451.) Mindezekből megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint önmagában az, hogy az Ör. Dunaújváros Megyei Jogú Város belterületén a MÉMr.-ben nem szereplő feltételt határoz meg – nevezetesen a tartható méhcsaládok számát korlátozza –, nem ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével. „Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A.ï§ (2) bekezdésében biztosított jogkörében – külön törvényi felhatalmazás hiányában is – jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.” [17/1998. (V. 13.) AB határozat, ABH 1998, 155.] Mindaddig, amíg az ilyen rendelkezés nem tiltja a magasabb szintű jogszabály által lehetővé tett méhészeti tevékenységet, hanem csak a helyi közügyekre vonatkozó szabályozási hatalma keretében korlátozza azt, a támadott szabály nem alkot mány elle nes. Az Alkotmánybíróság azonban az Abh1.-ben megsemmisítette azokat a rendelkezéseket, amelyek a MÉMr.-ben meghatározott védőtávolságokat meghaladó védőtávolságokat írtak elő. „[A]z Alkotmánybíróság (...) úgy ítélte meg, hogy a MÉMr.-ben foglalt védőtávolságok nem írhatóak felül önkormányzati rendelettel, tekintettel az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésére, amely tiltja, hogy az önkormányzat magasabb szintű jogszabállyal ellentétes saját jogszabályt alkosson.” (ABh1., ABK 2009, november, 2003, 2004.) Ehhez hasonlóan jelen esetben is úgy találta az Alkotmánybíróság, hogy a MÉMr.-ben előírt 4, legfeljebb 10 méteres védőtávolságokat meghaladó védőtávolságok (differenciált, a méhcsaládok számától függő) elő írása ellentétes a MÉMr.-el, ezért az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sérti. Az Ör. 9. § (6) bekezdésének azon fordulata, amely a vándortanyák létesítésére vonatkozó 200 méteres védőtávolságot írt elő, valamint a 10. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott védőtávolságok a méhek tekintetében a fentiek szerint alkot mány elle nesek. Bár a méhcsaládok számának szabályozása, korlátozása – ahogy az Alkotmánybíróság fentebb megállapította – önmagában nem alkot mány elle nes, feltéve, hogy a korlátozás nem eredményezi a tevékenység teljes tiltását, jelen ügyben az Alkotmánybíróság nem semmisíthette meg az Ör. 10. § (1) bekezdés a) pontjában előírt védőtávolságokról szóló rendelkezéseket, mivel azok más – az indítvánnyal nem érintett – állatfajtákra is vonatkoznak. E miatt az Alkotmánybíróság a 10. § (1) bekezdés a) pontjának csak azokat a rendelkezéseit semmisítette meg, amelyek a méhekre nézve írták elő az alkot mány elle nesnek bizonyult védőtávolságokat. Az Ör. táblázatos szabályozási technikájából fakadóan csak ez a lehetőség állt rendelkezésre a méhek tartására előírt alkot mány elle nes védőtávolságok megsemmisítésére. Az Ör. 9. § (6) bekezdése pedig csak annyiban alkot mány elle nes, amennyiben a vándortanya tekintetében 200 méteres védőtávolságot írt elő, ezért e fordulatot az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A megsemmisítés folytán az indítvánnyal érintett további alkotmányi rendelkezésre az Alkotmánybíróság – következetes gyakorlata szerint – nem folytatott le vizsgálatot [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.]. 2. Az indítványozó sérelmezte azt is, hogy az Ör. 17. §-a a polgármester hatáskörébe vonja az Ör. megsértése miatti intézkedéseket. Véleménye szerint valójában a jegyző hatáskörébe tartozó hatósági ügyről van szó, mivel az Ör. nem helyi közügy, hanem államigazgatási ügy – a méhtartás központi szabályai – tárgykörében tartalmaz szabályozást. Az Ötv. 9. § (1) bekezdése szerint az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A (3) bekezdés szerint „A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre (...) ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. A 11. § (2) bekezdése szerint „A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani.” Az Alkotmánybíróság az indítvány keretein belül megállapította, hogy az Ör. helyi közügy (az állattartás magasabb szintű jogszabályokban nem szabályozott) tárgyában született szabályozása tekintetében – helyesen – az önkormányzati hatáskörökre irányadó szabályok szerint jelölte ki az eljárásra jogosult szervet. Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy a támadott rendelkezés az Ötv. idézett rendelkezéseivel összhangban csak azokban az ügyekben biztosít – a képviselő-testülettől átruházott – hatáskört a polgármesternek, amennyiben az nem ütközik magasabb szintű jogszabály hatásköri rendelkezésébe. A polgármester tehát nem járhat el a támadott szabály alapján olyan ügyben, amelyben a jegyzőnek vagy más államigazgatási hatóságnak van eljárási jogosultsága, csak azokban az ügyekben intézkedhet, amelyekre nézve más szerv hatáskörét törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet nem állapítja meg. A támadott jogszabály ezért nem sérti az Ötv.-t, így az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének rendelkezéseit. E miatt az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben elutasította. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 41. § alapján rendelte el. Budapest, 2010. február 16. Dr. Holló András s. k., Dr. Kovács Péter s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró