90/2009. (IX. 24.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkot mány elle nességének utólagos vizsgálatára irányu

90/2009. (IX. 24.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkot mány elle nességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének a tulajdonában lévő lakások bérletéről és bérbeadásának feltételeiről szóló 23/2006. (VI. 15.) rendelete 12. § (6) bekezdés a) pontjának „A szerződés megkötésének feltétele, hogy a pályázat nyertese a határozott idejű bérleti szerződés feltételeinek nem teljesítése esetére közjegyzői okiratban vállalja a kiürítési kötelezettségét.” szövegrésze és 28. § (2) bekezdés b) pontja alkot mány elle nes, ezért azokat megsemmisíti. Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének a tulajdonában lévő lakások bérletéről és bérbeadásának feltételeiről szóló 23/2006. (VI. 15.) rendelete 12. § (6) bekezdés a) pontja az alábbi szövegezéssel marad hatályban: „A nyertes pályázóval az erről szóló értesítés kézhezvételétől számított 15 napon belül a lakás rendeltetésszerű állapotának kialakítására pályázati feltételként megszabott időtartamra határozott idejű bérleti szerződést kell kötni. A nyertes visszalépése vagy kiesés esetén az adott lakásra pályázó, a rangsorban következő pályázónak kell a lakás bérbevételére ajánlatot tenni.” Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A regionális közigazgatási hivatal vezetője – miután törvényességi észrevételének a képviselő-testület nem adott helyt – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továb biak ban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján, az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének a tulajdonában lévő lakások bérletéről és bérbeadásának feltételeiről szóló 23/2006. (VI. 15.) rendelete (a továb biak ban: Ör.) 12. § (6) bekezdése és 28. § (2) bekezdés b) pontja alkot mány elle nességének megállapítását és megsemmisítését. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései a helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakások bérbeadásának, illetve a bérleti szerződés megkötésének szabályait tartalmazzák. Minthogy az Ör. 11–13. §-a a lakás – rendeltetésszerű használatra való alkalmassá tételének feltételével történő – bérbeadását pályázat útján teszi lehetővé, az Ör. 12. §-ának kifogásolt (6) bekezdése előírja, hogy a nyertes pályázóval határozott idejű bérleti szerződést kell kötni. E szerződés megkötésének egyik előfeltétele, hogy a nyertes pályázó „a határozott idejű bérleti szerződés feltételeinek nem teljesítése esetére” közjegyzői okiratban a lakás kiürítésére kötelezettséget vállal. Ehhez hasonlóan az Ör. 28. § (2) bekezdés b) pontja is közjegyzői okiratban vállalt kiürítési kötelezettséghez köti a – családok átmeneti elhelyezésére szolgáló – lakások határozott idejű bérleti szerződésének megkötését. Az indítványozó hivatalvezető szerint az Ör. e rendelkezései nincsenek összhangban az irányadó törvényi rendelkezésekkel. A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továb biak ban: Lt.) 24. § (1) bekezdés b) pontja szerint a bérbeadó a szerződést írásban felmondhatja, ha a bérlő a szerződésben vállalt vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét nem teljesíti. Az indítványozó utalt arra, hogy ebben az esetben a bérbeadó „a kötelezettség teljesítésére – az elvégzendő munka természetétől függően – írásban megfelelő határidőt köteles biztosítani. Nem teljesítés esetén a bérbeadó a határidőt követő tizenöt napon belül írásban felmondással élhet. A felmondás a teljesítésre megszabott határnapot követő hónapra szólhat, de a felmondási idő nem lehet rövidebb tizenöt napnál.” Az indítványozó szerint az Lt. felmondásra vonatkozó szabályaitól nem lehet eltérni. Ehhez képest az Ör. – az Lt. szabályaitól eltérően – már akkor kötelezővé teszi a lakás kiürítését, amikor a törvény által megállapított felmondási idő még nem telt le, s esetleg még vitatott, hogy érvényesen szűnt-e meg a bérleti jogviszony. Az indítványozó hivatkozott továbbá arra is, hogy a támadott jogszabályhelyek a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény (a továb biak ban: Kjgytv.) 121. §-át is sértik, mivel „aggályosnak tekinthető” nyilatkozatok közjegyzői okiratba foglalását teszik kötelezővé. Ezen túlmenően az indítványozó hivatkozott arra, hogy a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továb biak ban: Vht.) 183/A. § (1) bekezdése alapján a bérbeadó határozott időre kötött helyiségbérleti szerződés esetén a meghatározott idő lejártát követő 60 napon belül kérheti, hogy a bíróság nemperes eljárásban hozott végzéssel rendelje el a lakás kiürítését, ha a kérelem benyújtásával egyidejűleg igazolja, hogy a bérleti szerződésben meghatározott idő eltelt. Az indítványozó hivatalvezető szerint az Ör. nem e törvényi rendelkezés keretei között határozta meg azt, hogy a bérbeadó önkormányzat hogyan érvényesítheti az önkormányzati tulajdonú lakás kiürítésére vonatkozó igényét, ezért az Ör. támadott rendelkezéseit ellentétesnek tartotta az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. Az indítvány benyújtását köve tően Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzata Képviselő-testületének az Ör. módosításáról szóló 17/2009. (VI. 1.) önkormányzati rendelete 6. §-a 2009. június 1-jei hatállyal módosította az Ör. 12. § (6) bekezdését. Az Ör. 12. § (6) bekezdésének lerövidített szövegét immár a 12. § (6) bekezdés a) pontja tartalmazza. A módosítás mindazonáltal érintetlenül hagyta a 12. § korábbi (6) bekezdésének második mondatát, amelyet az indítványozó tulajdonképpen sérelmezett. Az indítvány benyújtása óta megváltozott jogszabályokra vonatkozó állandóan követett alkotmánybírósági gyakorlat szerint az alkotmányossági vizsgálatot az Alkotmánybíróság a régi helyébe lépő új szabályozás tekintetében akkor folytatja le, ha az tartalmilag a korábbival alkotmányjogi szempontból azonos és ezáltal azonos a vizsgálandó alkotmányossági probléma [137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545.; 1314/B/1997. AB végzés, ABH 2000, 1049.; 1425/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 844, 845.; 14/1999. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1999, 396, 399.]. Ezért az Alkotmánybíróság – eddigi gyakorlatát követve – az Ör. módosított rendelkezése tekintetében folytatta le az eljárást. II. 1. Az Alkotmány érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, (…) (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 2. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továb biak ban: Ptk.) érintett rendelkezései: „434. § (1) A lakásbérleti jogviszonyt a bérbeadó és a bérlő szerződése hozza létre. (2) A lakásbérleti jogviszony létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. (…) (4) Jogszabály – a (2) bekezdésben említett törvény keretei között – a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja.” „685. § E törvény alkalmazásában a) jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 209/B. § (6) bekezdése, a 305. § (1) bekezdése, a 434. § (3)–(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében valamennyi jogszabály;” 3. Az Ötv. érintett rendelkezése: „16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” 4. Az Lt. érintett rendelkezései: „3. § (1) A helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra (a továb biak ban: önkormányzati lakás) a tulajdonos önkormányzat – e törvény keretei között alkotott – rendeletében (a továb biak ban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának a lakás bérbeadásakor fennálló jövedelmi és vagyoni körülményekhez igazodó feltételeit. Az önkormányzati rendelet a nem szociális helyzet alapján történő bérbeadás esetén szabályozhatja a Ptk. rendelkezéseinek megfelelő óvadék kikötésének lehetőségét és feltételeit.” „24. § (1) A bérbeadó a szerződést írásban felmondhatja, ha (…) b) a bérlő a szerződésben vállalt vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét nem teljesíti;” „25. § (1) Ha a bérlő a bérfizetésre megállapított időpontig a lakbért nem fizeti meg, a bérbeadó köteles a bérlőt – a következményekre figyelmeztetéssel – a teljesítésre írásban felszólítani. Ha a bérlő a felszólításnak nyolc napon belül nem tesz eleget, a bérbeadó további nyolc napon belül írásban felmondással élhet. (2) Ha a bérlő a szerződésben vállalt, vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét a bérbeadó által írásban megjelölt határidőben nem teljesíti, a bérbeadó a határidőt követő tizenöt napon belül írásban felmondással élhet. (…) (5) A felmondás az (1) és (2) bekezdés esetében az elmulasztott határnapot követő hónap, a (3) és (4) bekezdés esetében a hónap utolsó napjára szólhat. A felmondási idő nem lehet rövidebb tizenöt napnál.” 5. Az Ör. 12. §-ának az indítvány benyújtásakor hatályos (6) bekezdése: „12. § (6) A nyertes pályázóval az erről szóló értesítés kézhezvételétől számított 15 napon belül a lakás rendeltetésszerű állapotának kialakítására pályázati feltételként megszabott időtartamra határozott idejű bérleti szerződést kell kötni. A szerződés megkötésének feltétele, hogy a pályázat nyertese a határozott idejű bérleti szerződés feltételeinek nem teljesítése esetére közjegyzői okiratban vállalja a kiürítési kötelezettségét. A nyertes visszalépése vagy kiesés esetén új pályázatot kell kiírni. A határozott idejű bérleti szerződés tartama alatt a pályázó és vele a későbbiekben együtt költöző személyek a lakásban nem tartózkodhatnak életvitelszerűen.” 6. Az Ör.-nek az indítvány elbírálása idején hatályos rendelkezései: „12. § (6) a) A nyertes pályázóval az erről szóló értesítés kézhezvételétől számított 15 napon belül a lakás rendeltetésszerű állapotának kialakítására pályázati feltételként megszabott időtartamra határozott idejű bérleti szerződést kell kötni. A szerződés megkötésének feltétele, hogy a pályázat nyertese a határozott idejű bérleti szerződés feltételeinek nem teljesítése esetére közjegyzői okiratban vállalja a kiürítési kötelezettségét. A nyertes visszalépése vagy kiesés esetén az adott lakásra pályázó, a rangsorban következő pályázónak kell a lakás bérbevételére ajánlatot tenni.” „28. § (2) A bérleti szerződés megkötésének feltételei: (…) b) a jogosult köteles a határozott idő lejártára vonatkozóan a kiürítési kötelezettségét közjegyzői okiratban vállalni.” III. Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott. 1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét az Alkotmány 44/A. §-a, valamint az Ötv. 16. §-a határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése ugyanakkor kimondja, hogy a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet magasabb szintű jogszabállyal ellentétes. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a helyi képviselő-testület törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására rendeletet alkot. A lakásbérleti jogviszony törvény által szabályozott társadalmi viszony. A lakásbérleti jogviszonyról a Ptk. 434. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy annak létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény tartalmazza. E rendelkezés (4) bekezdése kimondja, hogy jogszabály – a (2) bekezdésben említett törvény keretei között – a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételeit is megállapíthatja. Azt, hogy a Ptk. alkalmazásában milyen szintű jogszabályokat kell jogszabály alatt érteni a Ptk. 685. § a) pontja szabályozza. E rendelkezés szerint a Ptk. idézett 434. § (4) bekezdésének alkalmazása szempontjából jogszabálynak minősül az önkormányzati rendelet is. A Ptk. fenti rendelkezéseit figye lembe véve a lakásbérleti viszonyok szabályozásának joga csak a lakásbérletet szabályozó külön törvény keretei között illeti meg az önkormányzatokat. E külön törvény az Lt., melynek 3. § (1) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra a tulajdonos önkormányzat – e törvény keretei között alkotott – rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az Alkotmánybíróság már több döntésében, elvi jelleggel a 3/1999. (III. 24.) AB határozatban felhívta a figyelmet arra, hogy „a helyi önkormányzat jogalkotó hatásköre a lakásbérleti viszonyok szabályozására nem korlátlan, csak törvény felhatalmazása alapján rendelkezik a lakásbérletre vonatkozó szabályozási jogkörrel”. (ABH 1999, 375, 377.) Az Alkotmánybíróság rámutatott továbbá: „az Lt. szabályozási módszerére az a jellemző, hogy nem általános felhatalmazást ad a helyi önkormányzatnak a tulajdonában álló lakásokkal kapcsolatos lakásbérleti jogviszonyok tartalmának szabályozására, hanem konkrétan meghatározza azokat a lakásbérleti jogviszonnyal kapcsolatos szabályozási tárgyakat, amelyekre nézve az önkormányzat rendeletében rendelkezhet”. (ABH 1999, 375, 377–378.) 2. Az Ör. 12. § (6) bekezdés a) pontja és 28. § (2) bekezdés b) pontja a lakásbérleti szerződés megkötésének feltételévé teszi, hogy a majdani bérlő közjegyzői okiratban a lakás kiürítésére vállaljon kötelezettséget. Az Lt. ugyanakkor nem támaszt ilyen követelményt a leendő bérlővel szemben. Ennek következtében a helyi önkormányzat nem is jogosult arra, hogy – az Lt. 3. § (1) bekezdésében szereplő felhatalmazástól eltérően – az Lt.-ben nem szereplő követelmény teljesítéséhez kösse a lakásbérleti szerződés megkötését, vagyis közjegyzői okiratban kiürítési kötelezettség vállalására kényszerítse a bérlőt. Az Lt. továbbá részletes szabályozást tartalmaz a lakásbérlet megszűnéséről. Az Lt. 24. § (1) bekezdés b) pontja értelmében a bérbeadó a szerződést írásban felmondhatja, ha „a bérlő a szerződésben vállalt vagy jogszabályban előírt egyéb lényeges kötelezettségét nem teljesíti”. Ebben az esetben a bérbeadó – az Lt. 25. § (2) bekezdése alapján – köteles megfelelő határidőt biztosítani az elmulasztott kötelezettség teljesítésére. Nem teljesítés esetén a bérbeadó – az Lt. 25. § (5) bekezdése szerint – az elmulasztott határnapot követő hónap utolsó napjára szóló felmondással élhet. Mindazonáltal a bérlő – az Lt.-nek a lakásbérleti szerződés felmondásáról szóló rendelkezései alapján – nem köteles arra, hogy a felmondásra alapot adó kötelezettségszegés esetére előre elkötelezze magát, hogy akár már a felmondást, illetve a felmondási határidő végét megelőzően kiüríti a lakását. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a képviselő-testület az Ör. 12. § (6) bekezdés a) pontjának „A szerződés megkötésének feltétele, hogy a pályázat nyertese a határozott idejű bérleti szerződés feltételeinek nem teljesítése esetére közjegyzői okiratban vállalja a kiürítési kötelezettségét.” szövegrésze és 28. § (2) bekezdés b) pontja megalkotásával túllépte a törvény ben meghatározott rendeletalkotási hatáskörét, s a Ptk. 434. § (4) bekezdésével és az Lt. 3. § (1) bekezdésével ellentétes, ezáltal az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sértő szabályozást alkotott. A törvényi keretek túllépése – a jogforrási hierarchia megsértése miatt – az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállamiság követelményét is sérti. Mindezek alapján az alkot mány elle nes rendelkezéseket az Alkotmánybíróság megsemmisítette. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró