132/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítván

132/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t: 1. Az Alkotmánybíróság a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. XLIII. törvény 40. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság Esztergom Város Önkormányzatának a temetőkről és a temetkezésről szóló 38/ 2003. (VIII. 12.) ör. rendelet 6/A. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. Az indítványozó a temetőkről és temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 40. § (1) bekezdésének megsemmisítését kérte. A támadott jogszabály – amelyet a a temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény módosításáról szóló 2005. évi XXI. törvény 11. § (1) bekezdése iktatott be a Ttv.-be – lehetővé teszi, hogy egyes temetkezéssel összefüggő szolgáltatások temetőn belüli végzése tekintetében az önkormányzat rendelettel írja elő a köztemető üzemeltetője szakembereinek igénybevételét. E felhatalmazás alapján Esztergom Város Önkormányzatának a temetőkről és a temetkezésről szóló 38/2003. (VIII. 12.) ör. rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 6/A. §-a egyes tevékenységek tekintetében előírja a köztemető üzemeltetője szakszemélyzetének és berendezéseinek igénybevételét. Az Ör. támadott rendelkezését a Ttv. módosított 40. § (1) bekezdése alapján Esztergom Város Önkormányzatának a 11/2007. (II. 22.) Ör. sz. rendelete iktatta be. Az indítványozó érvelése szerint a köztulajdon és a magántulajdon egyenlőségének, valamint a gazdasági versenyszabadság alkotmányos elvének sérelmére vezet a törvényi felhatalmazás és az az alapján született Ör., mivel a „kegyeleti szolgáltatás igénylőjének nincs kötetlen piaci helyzete, a jövőben nem választhat szabadon szolgáltatót, hanem kötelező erővel az önkormányzat érdekköréhez tartozó Kft-vel kell szerződnie”. Irreálisnak tartja az indítványozó, hogy a kötelezően előírt szolgáltatáson és szolgáltatón kívül az ezeken felül eső részszolgáltatásokra más temetkezési szolgáltatót venne igénybe a rászoruló személy. Mindezek alapján az Alkotmány 9. § (1)–(2) bekezdésének sérelme miatt a Ttv. 40. § (1) bekezdését és az Ör. 6/A. §-át is alkotmányellenesség megállapítását és megsemmisítését kérte az indítványozó. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: ,,9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.” 2. A Ttv. vizsgálatba bevont rendelkezései: „4. § (1) A temető tulajdonosa az állam, a települési ön kormányzat, az egyház, a helyi és országos kisebbségi önkormányzat, gazdálkodó szervezet [Ptk. 685. § c) pontja] és közhasznú szervezet lehet.” „6. § (3) A temető tulajdonosa – ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – köteles a temető fenntartásáról, továbbá üzemeltetéséről gondoskodni. E feladatait saját maga, illetve – szerződés alapján – gazdálkodó szervezet útján is elláthatja. (4) Köztemető esetében a temető használatának rendjéről önkormányzati rendeletben, egyéb temetők esetében temetőszabályzatban kell rendelkezni.” „25. § (1) Temetkezési szolgáltatási tevékenység: a) a temetésfelvétel, b) az elhunytnak a kegyeleti igényeknek megfelelő te metésre való – az egészségügyi szolgáltató halottkezelési feladatkörébe nem tartozó és az egészségügyi intézmény területén kívül végzett – előkészítése, c) a temetéshez szükséges kellékekkel való ellátás, d) a ravatalozás, e) a búcsúztatás, f) sírhelynyitás és visszahantolás, g) a sírba helyezés, h) a halottszállítás, i) a hamvasztás és az urnakiadás, j) az urnaelhelyezés, k) a hamvak szórása, l) az exhumálás, m) az újratemetés. (2) A temetkezési szolgáltatási tevékenységek teljeskö rűen vagy önállóan is végezhetők (a továbbiakban együtt: temetkezési szolgáltatás). (3) Az egyházi szertartás szerinti búcsúztatás e törvény értelmében nem minősül temetkezési szolgáltatásnak.” „40. § (1) Az önkormányzat rendelete kötelezővé teheti a köztemetőn belüli, az elhunyt hűtésével, a temetőben erre a célra rendszeresített szállító járművön történő szállításával, továbbá a hamvaknak az erre szolgáló berendezéssel történő szórásával, sírhelynyitással és visszahantolással kapcsolatos feladatok ellátására az üzemeltető szakszemélyzetének és berendezésének igénybevételét (a továbbiakban: az üzemeltető által biztosított szolgáltatás). (…) (5) A települési önkormányzat képviselő-testülete, fő városban a közgyűlés a díj megállapításakor kikéri a fogyasztók területileg illetékes érdek-képviseleti szerveinek véleményét.” 3. Az Ör. vizsgálatba bevont rendelkezése: ,,6/A. § A köztemetőn belüli, az elhunyt hűtésével, a te metőben erre a célra rendszeresített szállító járművön történő szállításával, továbbá a sírhelynyitással és visszahantolással kapcsolatos feladatok ellátására az üzemeltető szakszemélyzetét és berendezéseit kell igénybe venni.” III. Az indítvány nem megalapozott. 1. Az indítványozó szerint a köztulajdon és magántulajdon egyenlő védelmének alkotmányos előírása sérül, mert az önkormányzat érdekkörébe tartozó vállalkozás nyer ki zárólagos jogot egyes köztemetőn belüli részszolgáltatások végzésére. „Az Alkotmánybíróság (…) hangsúlyozza (…): az Alkotmány mind a köz-, mind a magántulajdont egyenjogúnak tekinti és egyenlő védelemben részesíti. A 9. § (1) bekezdése sem jelenti a tulajdoni formák megkülönböztetését, hanem ellenkezőleg, a tulajdonnak bármely formától független védelmét fogalmazza meg.” [27/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991, 73, 76.] Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, hogy a tulajdonjog alkotmányos védelme nem terjed ki a tulajdon megszerzésére, a tulajdonszerzés joga nem alapjog. [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 201.; 743/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 417, 418.] Az Alkotmány 13. §-a a már megszerzett tulajdont részesíti alapjogi védelemben, az államnak nincs kötelezettsége arra, hogy a magánszemélyt tulajdonszerzéshez vagy tulajdon élvezetéhez segítse (936/D/1997. AB határozat, ABH 1999, 615, 619.). A Ttv. támadott rendelkezése bizonyos temetkezési részszolgáltatások tekintetében az önkormányzat számára lehetővé teszi, hogy a köztemetőre nézve olyan rendeletet alkosson, amelyben meghatározza: e résztevékenységeket csak az üzemeltető szakszemélyzete és berendezései segítségével lehet ellátni. A temető tulajdonosa – ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – köteles a temető fenntartásáról, továbbá üzemeltetéséről gondoskodni. E feladatait saját maga, illetve – szerződés alapján – gazdálkodó szervezet útján is elláthatja. [Ttv. 6. § (3) bekezdés] A temetőkről és a temetkezésről szóló 1999. évi XLIII. törvény végrehajtásáról szóló 145/1999. (X. 1.) Korm. rendelet 54. §-a szerint temetőüzemeltetést az a gazdálkodó szervezet láthat el, amelynek vezetője vagy határozatlan idejű foglalkoztatási jogviszonyban álló alkalmazottja kertészeti, parkgondozó, illetőleg kertépítő szakképesítéssel, vagy középfokú kertészeti, parkgondozó, illetőleg kertépítő végzettséggel, illetve felsőfokú intézményben ilyen szaktárgyból vizsgával rendelkezik. Ha az önkormányzat rendelete a Tv. 40. §-ának (1) bekezdése szerint a köztemetőn belüli tevékenységek ellátására az üzemeltető szakszemélyzetének igénybevételét kötelezővé teszi, az üzemeltetőnek a temetkezési szolgáltatókra vonatkozó feltételeknek is meg kell felelnie. A köztulajdon és a magántulajdon egyenlő védelmének elvét a Ttv. egyes rendelkezései összefüggésében már vizsgálta az Alkotmánybíróság. A temetők tulajdonjogának megszerezhetőségével kapcsolatban az 529/B/1999. AB határozat (a továbbiakban: Abh1.) megállapította: „…általában a magántulajdonosok nincsenek kizárva a temetők tulajdonszerzéséből, annak azonban, hogy bármely magánszemély tulajdonában állhasson temető, a Ttv. ésszerű okból korlátot szab. A temető-fenntartás ugyanis a közszolgáltatás része, mely közszolgáltatás ellátásáról a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) és (3) bekezdése alapján a helyi önkormányzatoknak kötelezően gondoskodnia kell. (…) A közérdek megkívánja a temetkezésre vonatkozó és egyéb – építési, népegészségügyi, járványügyi – jogszabályban írt követelmé- nyek betartását és ennek ellenőrizhetőségét, ha pedig magánszemélyek korlátlanul szerezhetnének jogosultságot temetők létesítésére, azok számának növekedésére is tekintettel rendeltetésszerű funkcionálásuk, illetőleg kontrolljuk nem biztosítható. Ebből következően a támadott jogszabályokban található korlátozás nem tekinthető önkényes és indokolatlan megkülönböztetésnek a két tulajdonosi kör között sem a tulajdon megszerzése, sem pedig annak működtetése vonatkozásában.” (ABH 2003, 1114, 1120.) Jelen ügyben az az alkotmányossági kérdés, hogy a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát, egyenlő védelmét sérti, egyáltalán érinti-e az a rendelkezés, amely lehetővé teszi egyes temetkezéssel összefüggő feladatokat az üzemeltető számára való elkülönítését a köztemetőkben. A Ttv. 3. § b) pontja szerint köztemető: az önkormányzat tulajdonában lévő temető, továbbá az a nem önkormányzati tulajdonban lévő temető is, amelyben az önkormányzat – a temető tulajdonosával kötött megállapodás alapján – a köztemető fenntartására vonatkozó kötelezettségét teljesíti. A Ttv. 4. § (1) bekezdése szerint pedig a temető tulajdonosa az állam, a települési önkormányzat, az egyház, a helyi és országos kisebbségi önkormányzat, gazdálkodó szervezet [Ptk. 685. § c) pontja] és közhasznú szervezet lehet. Mindezekből az következik, hogy törvény nem tiltja, nem teszi lehetetlenné, hogy a temető nem állami vagy önkormányzati, magántulajdonban is állhasson, annak üzemeltetői feladatait pedig a tulajdonos maga vagy vele szerződéses viszonyban álló gazdálkodó szervezet útján láthassa el. Mivel tehát köztemető – amire nézve a támadott rendelkezés előírást tartalmaz – önkormányzati tulajdonon felül akár magántulajdonban is állhat, nincsen olyan jogi különbségtétel, amely alapján a magántulajdon és a köztulajdon közötti egyenlőtlenségre lehetne következtetni. Ezért az Alkotmánybíróság a Ttv. 40. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt e tekintetben elutasította. 2. Az indítványozó másik érve szerint „a gazdasági versenyszabadság alkotmányos jogi alapelve” sérül a fenti okok miatt, nevezetesen mert az önkormányzat érdekkörébe tartozó vállalkozás nyer kizárólagos jogot egyes köztemetőn belüli részszolgáltatások végzésére. „Az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban [ABH 1994, 120.] a gazdasági verseny szabadságát a következőképpen írta körül. A gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az államnak is feladata. A verseny szabadságának állami »elismerése és támogatása« [Alkotmány 9. § (2)] megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog (pl.: tulajdonhoz való jog, köztulajdon és magántulajdon egyenlősége, munkához és foglalkozás szabad megválasztásához való jog, szabad mozgáshoz és letelepedéshez való jog) objektív intézményvédelmi oldalának kiépítését. A szabad versenynek külön alkotmányos mércéje nincsen, hanem elsősorban ezen alapjogoknak az érvényesítése és védelme útján valósul meg.” [59/1995. (X. 6.) AB határozat, ABH 1995, 295, 297–298.] „A gazdasági verseny szabadsága az állami célkitűzésként megállapított piacgazdasághoz szervesen kapcsolódó olyan alkotmányos elv, amely többek között arra hivatott, hogy elősegítse a vállalkozás és a foglalkozás szabad megválasztása alapjogának sokszínű és hatékony érvényesülését.” (1105/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 637, 640.) „Önmagában abból a tényből, hogy a versenyszabadság nem alapvető jog, következik az, hogy arra nem vonatkozik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt, az alapvető jogok lényeges tartalma korlátozására vonatkozó tilalom.” (782/B/1998. AB határozat, ABH 2002, 854, 856.) „A 13/1990. (VI. 18.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a szerződési szabadság, mint az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében szabályozott piacgazdaság lényegi eleme, önálló alkotmányos jog, és utalt a Ptk. 200. § (1) bekezdésére, amely szerint a szerződés tartalmát a felek szabadon határozhatják meg. (ABH 1990, 54–56.) A 32/1991. (VI. 6.) AB határozat kifejtette, hogy szerződési szabadságra nem vonatkoznak az alapjogok korlátozásához kapcsolódó, az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott követelmények. »A szerződési szabadság – (...) – tehát még lényegi tartalmát illetően is alkotmányosan korlátozható, ha a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai.« (ABH 1991, 146, 159.) Ilyen pl. az egészségügyi, honvédelmi, és a környezetvédelmi okból indokolt korlátozás is.” (105/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1348, 1351–1352., a továbbiakban: Abh2.) Az Abh2.-ben azt is megállapította az Alkotmánybíróság, hogy a hulladékgazdálkodás tekintetében nem jelenti a piacgazdaság sérelmét, ha az önkormányzat – megfelelő törvényes keretek közötti eljárásban – kijelöli a közszolgáltatót, „mert a szerződési szabadság korlátozásának alkotmányosan elfogadható indoka van a környezetvédelmi és közegészségügyi célok teljesítéséhez fűződő fontos közérdek miatt. A törvényhozó feladata és felelőssége annak eldöntése, hogy melyek azok a társadalmi viszonyok, amelyeket érintően a szerződési szabadság korlátozása – törvényi beavatkozást jelentő előírásokkal – szükséges jogalkotási követelménynek minősül”. (Abh2., ABH 2003, 1348, 1352.) A Ttv. vizsgált rendelkezéseinek összevetéséből azt állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy a Ttv. 40. § (1) bekezdésének felhatalmazása alapján alkotott önkormányzati rendelet előírhatja a köztemetőre nézve az ott meghatározott részfeladatok – és kizárólag azok – elvégzésére az üzemeltető szakszemélyzetének és berendezéseinek igénybevételét. A temető tulajdonviszonyai tekintetében az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben kifejtette, hogy nem áll fenn önkényes és indokolatlan megkülönböztetés a köztulajdoni és a magántulajdoni forma között a temető tulajdonviszonyait korlátozó rendelkezések tekintetében. (ABH 2003, 1114, 1120.) A temetők létesítéséhez és fenntartásához kapcsolódó építési, népegészségügyi, járványügyi érdekek, to vábbá a kegyeleti, vagy szélsőséges esetben a bűnmegelőzési érdekek kellő súllyal esnek akkor is latba, amikor azt kell vizsgálni, hogy indokolható-e szigorúan meghatározott tevékenységek köztemetőn belüli ellátását az üzemeltetőre bízni. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány 9. §-ának védelmét élvező, a piacgazdaság részét képező szerződési szabadság korlátozása jelen esetben tárgyilag szigorúan körülhatárolt: csak a köztemetőkre vonatkozik, ott is csak a köztemetőn belüli, taxatíve meghatározott részszolgáltatásokra. A Ttv. rendelkezései nem zárják ki, hogy ezeket a részszolgáltatásokat a köztemetőn kívül mások végezzék (pl. a halott hűtését értelemszerűen más fogja végezni a temetőn kívül). Az ily módon behatárolt cselekmények tekintetében pedig kellő alkotmányos indoka a szerződési szabadság korlátozásának a temetkezéssel összefüggő népegészségügyi és járványügyi, valamint a kegyeleti és szélsőséges esetben a bűnmegelőzési érdek. Mindezek miatt az Alkotmánybíróság a Ttv. 40. § (1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt a gazdasági verseny szabadsága tekintetében is elutasította. 3. Az indítványozó változatlan érvekkel az Ör. 6/A. §-ának megsemmisítését is kérte. Az Ör. támadott rendelkezése a Ttv. 40. § (1) bekezdése felhatalmazásának megfelelően a köztemetőn belülre az elhunyt hűtésével, a temetőben erre a célra rendszeresített szállító járművön történő szállításával, továbbá a sírhelynyitással és visszahantolással kapcsolatos feladatok ellátására írja elő az üzemeltető szakszemélyzetének és berendezéseinek igénybevételét. A törvényi felhatalmazás keretein belül maradó rendelkezés az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 9. §-át a fentebb kifejtettek szerint nem sértik, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 6/A. §-ának megsemmisítésére irányuló indítványt is elutasította. Budapest, 2011. március 8. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke