49/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány

49/B/2007. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 3. § a) pontja és 4. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 3. § a) pontja nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja. I. Az indítványozó a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) egyes rendelkezéseinek megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az általa állított alkotmányellenességek „polgárháborúhoz vezetnek, ha a Magyar Köztársaság nem szavatolja a szabad választásokat a jövőben sem”. Elsődlegesen a választási eljárásban rendelkezésre álló jogorvoslati határidők rövidségét kifogásolja, amely állítása szerint nem biztosítja a népszuverenitás elvének érvényesülését. A Ve. teljes megsemmisítését pedig amiatt kéri, mert a választási eredmények elleni jogorvoslat túl rövid határideje miatt a nemzetközi egyezményekben biztosított szabad választások megtartása lehetetlen. Az indítványozó véleménye szerint a később felismert választási csalások orvosolhatatlansága miatt minden választás törvénytelen, amit ilyen rövid – három napos – jogorvoslati határidőkkel rendeztek meg. Az alkotmánysértőnek vélt helyzet az Alkotmány 71. §-át, valamint az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikkét sérti, amit az 1993. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Római Egyezmény) hirdetett ki. Az indítványozó számos kiegészítést csatolt eredeti beadványához, amelyekben kifejtette, hogy a Ve. 1997 óta nem tud a szabad választásról, ezért annak teljes megsemmisítése indokolt. A választás tisztaságának fogalmát teológiai fogalomnak tartja, amely nem biztosítja kellően a Római Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikkében garantál szabad választáshoz való jogot. Az Alkotmánybíróság felhívta az indítványozót, hogy pontosítsa indítványát. Az indítványozó a Ve. 3. § a) pontja és 4. § (3) bekezdése tekintetében tartotta fenn indítványát, s kérte a támadott jogszabályok megsemmisítését. A Ve. 3. § a) pontját azért sérelmezi az indítványozó, mert a vá lasztás tisztaságát határozza meg alapelvként a szabad választás Római Egyezményben előírt garantálása helyett, sértve ezzel az Alkotmány 61. § (1) bekezdését és 7. § (1) bekezdésén keresztül a Római Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikkét. A Ve. 4. § (3) bekezdését pedig a választási eljárási határidők jogvesztő jellege miatt kifogásolja, ami a demokratikus jogállamiság elvét sérti. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokra tikus jogállam.” „7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.” „61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás és a szólás szabadságához, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez, valamint terjesztéséhez.” 2. A Ve. vizsgálatba bevont rendelkezései: „3. § A választási eljárás szabályainak alkalmazása so rán a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk az alábbi alapelveket: a) a választás tisztaságának megóvása, a választási csalás megakadályozása, b) önkéntes részvétel a jelölésben, a választási kampányban, a szavazásban, c) esélyegyenlőség a jelöltek és a jelölő szervezetek között, d) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás, e) jogorvoslat lehetősége és pártatlan elbírálása, f) a választás eredményének gyors és hiteles megállapí tása. 4. § (1) A választást legkésőbb 60 nappal a szavazás napja előtt kell kitűzni. A választást úgy kell kitűzni, hogy a szavazás napja ne essen nemzeti ünnepre vagy a Munka Törvénykönyve szerinti munkaszüneti napra, illetve az azokat megelőző vagy követő napra. (2) Ha a szavazást a választási bizottság vagy a bíróság megismételteti, a választási bizottság a megismételt szavazást a megismételtetett szavazás napját követő 30 napon belülre tűzi ki. (3) Az e törvényben meghatározott határidők jogvesztők, azok – ha a törvény másképpen nem rendelkezik – a határidő utolsó napján 16 órakor járnak le. (4) A napokban megállapított határidőket a naptári napok szerint kell számítani.” III. Az indítvány részben nem megalapozott, részben érdemi elbírálásra alkalmatlan. 1. A Ve. 3. § a) pontját azért kérte megsemmisíteni az indítványozó, mert a választás tisztaságának megóvásáról szól alapelvi szinten, nem pedig a Római Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikke által biztosított szabad választás követelményét írja elő. Ez az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt közérdekű adatok megismeréséhez való jogot és a véleménynyilvánítás szabadságát, valamint az Alkotmány 7. § (1) bekezdésén keresztül a Római Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikkét sérti. 1.1. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog tartalmát az Alkotmánybíróság a 32/1992. (V. 29. ) AB határozatában értelmezte és többek között megállapította, hogy „a közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat”. (ABH 1992, 182, 183–184.) Az Alkotmánybíróság a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatában kifejtette, hogy: „az Alkotmány 61. § (1) bekezdése a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogot is alkotmányos alapjogként garantálja, amely a kommunikációs alapjogok jogegyütteséből az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát és állami elismerését, továbbá biztosítását jelenti”. (ABH 1994, 177, 185.) Ugyanakkor az Alkotmány 61. § (1) bekezdése az információszabadságot biztosítja, s nem az információk meghatározott (elektronikus) formában történő megismeréséhez való jogot. (901/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 2057, 2065.) „(…) [A] közérdekű adatok nyilvánosságának egyik fő célja a közhatalom és az állami szervek tevékenységeinek átláthatósága. Ennek érdekében a közérdekű adatok megismerhetősége azt a követelményt támasztja az állami, helyi önkormányzati, illetve közfeladatot ellátó szerveknek (…,) hogy tegyék lehetővé a jogalanyok számára azt, hogy tevékenységüket megismerhessék.” [28/2008. (III. 12.) AB határozat, ABH 2008, 298, 301–302.] Az indítványozó által hiányolt szabad választás követelménye kettős: jelenti egyfelől, hogy a választó szabadon, befolyástól mentesen formálhatja meg választói akaratát; másik oldalról pedig azt tartalmazza, hogy a választói véleményét szabadon, befolyástól mentesen fejezheti ki, ide értve a választások tisztaságát, a választási eljárás és a választási eredmények megállapításának törvényességét. Ez a meghatározás összhangban áll az Európa Tanács Jog a Demokráciáért Európai Bizottság (a továbbiakban: Velencei Bizottság) Code of Good Practice in Electoral Matters (a továbbiakban: Kódex) I.3. (26–51.) pontjaival is. (A Kódexet ld.: CDL-STD(2003)034; Magyarázó Jelentés 3. pontja, Free Suffrage; http://www.venice.coe.int/ docs/2003/CDL-STD(2003)034-e.asp#_Toc182388447) A Velencei Bizottság ezt az álláspontját megerősítette abban a dokumentumban is, amelyet 2004. március 12–13-ai ülésén fogadott el, az ACEEEO (a közép- és kelet európai választási megfigyelők egyesülete) által kidolgozott, Vá- lasztási Standardokról, Választói Jogokról és Szabadságokról szóló Egyezménytervezetéről. (Lásd különösen a tervezet 2. cikkelyéről szóló 27. §-t. CDL-AD(2004)010; http://www.venice.coe.int/docs/2004/CDL-AD(2004) 010-e.asp) Az Emberi Jogok Európai Bírósága pedig Sadak v. Törökország ügyében (25144/94 és más ügyek) az ítélet 31. pontjában kifejtette, hogy a Római Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikke alatt a személy szabad szavazati jogát és választásokon való indulási jogát érti, továbbá, hogy megválasztása esetén székét elfoglalhassa (34. pont, hivatkozással Ganchev v. Bulgária, 28858/95. ügyre). Ez a jog szoros összefüggésben áll a polgároknak az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított, a közérdekű adatokhoz való hozzáférési jogával, mert a jól informált polgár van abban a helyzetben, hogy véleményét befolyástól mentesen kifejtse. Az indítványozó azonban semmilyen érvet nem hozott fel abban a tekintetben, hogy a Ve. 3. § a) pontja, amely a választások tisztaságának követelményét írja elő, milyen módon korlátozná a választópolgárokat a közérdekű információkhoz való hozzájutásban, így a választói akaratuk szabad kifejtésében. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. kiegészítő jegyzőkönyve 3. cikkének az indítványozó által felvetett fordítási pontatlansága pedig a magyar államra vonatkozó jogi kötelezettség terjedelmét nem érinti, nem is hatott ki a Ve. 3. § a) pontjának tartalmára. Mivel az indítványozó által felhozott érvek alapján a Ve. 3. § a) pontja és a közérdekű adatokhoz való hozzáférés alkotmányos alapjoga nem hozható érdemi alkotmányossági összefüggésbe, az Alkotmánybíróság az indítványt e tekintetben elutasította. 1.2. Az indítványozó azt is sérelmezte, hogy az Alkotmány 7. § (1) bekezdésén keresztül a Ve. 3. § a) pontja a Római Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyv 3. cikkének sérelmére vezet. Az Abtv. 1. § c) pontja az Alkotmánybíróságnak külön hatáskört biztosít jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára. Ezt a vizsgálatot azonban kizárólag az Abtv. 21. § (3) bekezdésében felsoroltak kezdeményezhetik, és az indítványozó nem tartozik ebbe a körbe. Ezért az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABK 2009. január, 3.) 29. § c) pontja alapján – az indítványozási jogosultság hiánya miatt –az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára irányuló indítványt visszautasította. 2. A Ve. 4. § (3) bekezdését azért sérelmezte az indítványozó, mert a választási eljárásban az általánosan érvényesülő jogorvoslati határidők jogvesztők, ezáltal a később felismert csalások orvoslására nem biztosítanak lehetőséget, sértve ezzel a demokratikus jogállamiság elvét, az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. „A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizo nyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét.” [23/2005. (VI. 17.) AB határozat, ABH 2005, 261, 273–274.] A jogvesztő határidőkről általánosságban kifejtette az Alkotmánybíróság, hogy „a huzamosabb ideig rendezetlen jogi helyzetek lezárása kifejezetten összhangban áll a jogbiztonság követelményét is magában foglaló, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében írt jogállami tétellel.(…) A különféle jogviszonyok, így a polgári jogi jogviszonyok szabályozása során is a jogalkotó nagyfokú szabadsággal rendelkezik egyebek között abban a vonatkozásban is, hogy az egyes jogviszonyok belső sajátosságainak a figyelembevételével az alanyi jogok bíróság előtti érvényesíthetőségének lehetőségét milyen időkorlátokkal biztosítja.” [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 267.] A „[h]atáridők jogvesztő jellege önmagában nem vet fel alkotmányossági kérdést: «Ismert és gyakran alkalmazott megoldás a jogrendszeren belül az, hogy ha (az anyagi jogi) törvény valamely igény érvényesítésére, keresetindításra határidőt szab meg, a határidő elmulasztása azzal a következménnyel jár, hogy az elmulasztott cselekmény a későbbiekben már nem pótolható.» [3/2006. (II. 8.) AB határozat, ABK 2006, 51, 65.] A jogállamiság alkotmányos elvéből nem vezethető le az, hogy az igazolás lehetőségét biztosítani kell minden esetben, amikor (…) jogszabály jogvesztő határidőt rögzít.” (303/D/2003. AB határozat, ABH 2006, 1468, 1473.) Az 59/2003. (XI. 26.) AB határozatban bár nem kifejezetten az indítványozó által kifogásolt választási határidő jogvesztő jellege, hanem a választási eljárási határidők rövidsége kapcsán foglalt állást az Alkotmánybíróság, mégis irányadó az ott kifejtett álláspont. „A jogorvoslati jog választási eljárásban való szabályozásának fontos szempontja, hogy az eljárás során minél hamarabb megszülessenek a végleges döntések. A Ve. 3. §-ában foglalt alapelvek szerint ugyanis a választás tisztaságának megóvása, a jogorvoslat lehetőségének biztosítása mellett a választás eredményének gyors és hiteles megállapítását is biztosítani kell; ennek érvényre juttatása a többi alapelvvel azonos fontosságú. Bár a vizsgált rendelkezés nem kapcsolódik közvetlenül a választási eredmény megállapításához, a kifogások benyújtására megállapított határidő rövidségét, illetve a gyors elbírálás előírását érthetővé teszi a Ve. 79. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés. Eszerint ha a választási bizottság, illetőleg a bíróság a kifogásnak helyt ad, a választási eljárás egészének vagy egy részének megismételtetésére is sor kerülhet. Az ésszerűtlenül hosszú ideig elhúzódó jogviták a választások eredményének akár utólagos (későbbi) megkérdőjelezését is lehetővé tennék, adott esetben akadályoznák a választott testületek megalakulását (tisztségek betöltését) vagy kétségbe vonnák a már megalakult testületek (betöltött tisztségek) legitimációját. Ez sértené az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglalt népszuverenitás elvét, egyúttal ellentétes volna a jogállam demokratikus jellegével [Alkotmány 2. § (1) bekezdés]. (…) [A]z Alkotmánybíróság egyértelművé tette, hogy a választási eljárás során önmagában a rövid (három napos) határidő, valamint az ehhez kapcsolódó feltételek (a határidő számítása a döntés meghozatalától számít, illetve az, hogy a jogorvoslati kérelemnek három napon belül meg is kell érkeznie) nem eredményeznek alkotmányellenességet.” (ABH 2003, 607, 612–613.) Az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra is, hogy előáll-e a határidő jogvesztő jellege miatt olyan szélsőséges eset, amely a demokratikus választói közreműködésre a gyakorlatban nem teremt lehetőséget. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választási eljárásban nyitva álló határidők éppen jogvesztő jellegüknél fogva biztosítják a jogállami jogbiztonságot, a választási eredmények gyors, végleges meghatározását. Arra is utal az Alkotmánybíróság, hogy a választási szervek által közzétett eredmények [Ve. 90/A. § (1) bek. f) pont; (3) bek. h) pont] jogorvoslattal megtámadhatók [Ve. 99. § (1) bek.], azok előzetesnek, bár hitelesnek tekinthetők. A választási eljárásban különösen fontos, hogy a választási eredmény meghatározása különös gyorsasággal, végleges, a későbbiekben már nem vitatható módon történjen. Nem kizárt, hogy szélsőséges esetben, amikor valamely határidő túlságosan rövid tétele ellehetetleníti a demokratikus választói közreműködést, a rövid határidő emiatt alkotmánysértő legyen. Ezért különös esetekben a törvény ma is biztosít hosszabb határidőket valamely különös választási eljárásban (pl. a Ve. 130. §), ahol a választási eredmények gyors és pontos megállapításához fűződő érdek kisebb súllyal esik latba, mint az országos vagy helyi választások esetében. Jelen esetben azonban az indítványnak megfelelően nem a határidő tűzését, hanem annak jogvesztő jellegét – a Ve. 4. § (3) bekezdését – vizsgálta az Alkotmánybíróság, s e tekintetben nem állapította meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét. Az indítványt az Alkotmánybíróság e részében is elutasította. Budapest, 2010. december 7. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke