1373/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára előterjesztett i

1373/B/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára előterjesztett indítvány tárgyában meghozta a következő 1. Az Alkotmánybíróság a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 11. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 2. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők képesítési előírásairól szóló 9/1995. (II. 3.) Korm. rendelet 1. számú melléklete II. fejezetének 3. pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. 3. Az Alkotmánybíróság a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet 11. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti. I. 1. Indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr1.) 11. §-ának (1)–(2) bekezdései, a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet módosításáról szóló 162/2005. (VIII. 16.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Krmód.) 4. §-a, 15. §-ának (6) bekezdése, valamint a köztisztviselők képesítési előírásairól szóló 9/1995. (II. 3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr2.) 1. számú melléklete II. fejezetének 3. pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Az indítványozó szerint e rendelkezések, amelyek szerint belső ellenőr 2008. december 31-ét követően csak felsőfokú iskolai végzettséggel rendelkező személy lehet alkotmányellenesek, mert sértik a jogbiztonság követelményét, valamint az azzal szoros összefüggésbe hozható szerzett jogok védelmét, az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe foglaltakat, a rövid felkészülési idő okán a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (3) bekezdését, továbbá az Alkotmány 8. § (2) bekezdését. Indokolásában kifejti, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét abban látja, hogy egy szerzett jog megvonása sérti a jogbiztonság alkotmányos követelményét. Előadja továbbá személyes sérelmét is: eszerint 1995. március 1. napja óta dolgozik revizorként; a közszolgálati jogviszony létesítésének időpontjában hatályos jogszabályi követelményeknek megfelelt, azonban a hatályos szabályozás szerintieknek nem. Ugyancsak az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérelmére alapítja azon állítását, miszerint a „felsőfokú iskolai végzettség” fogalmát, amit a belső ellenőri munkakör betöltéséhez a jogalkotó feltételként ír elő, sem a kifogásolt jogszabályok, sem más jogszabályok nem definiálnak. Megvalósulni látja az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének sérelmét, mivel úgy véli, hogy jogszabály csak a közszolgálati jogviszony létesítését kötheti feltételekhez, a már fennálló közszolgálati jogviszonyok esetében többletfeltétel nem írható elő. Az indítványozó hivatkozik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütközésre is, mivel szerinte a kérdés törvényi szintű szabályozást igényelne, nem pedig rendeleti szintűt. Végezetül felhívja a Jat. fentebb már megjelölt 12. § (3) bekezdését is, mivel szerinte a Krmód. túl rövid időt ad a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. 2. Az indítványozó a szabályozás vonatkozásában a módosító rendelkezéseket megállapító rendelet alkotmányosságának utólagos vizsgálatát is kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata, hogy nem a módosító rendelkezéseket hatályba léptető, hanem a módosított rendelkezéseket magába foglaló jogszabályi rendelkezéseket vizsgálja [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.]. Így az Alkotmánybíróság a Krmód. alkotmányosságát külön nem vizsgálta, hanem csak a Kr1. 11. §-ának (1) és (2) bekezdései, valamint a Kr2. 1. számú melléklete II. fejezetének 3. pontja tekintetében végezte el az alkotmányossági vizsgálatot. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokrati kus jogállam.” „8. § (…) (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.” „37.§ (…) (3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrende letben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendeletet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” 2. A Kr1. indítványozó által felhívott rendelkezése: „A belső ellenőrre vonatkozó általános és szakmai kö vetelmények 11. § (1) Belső ellenőrzési tevékenységet legalább az alábbi követelményeknek megfelelő személy láthat el: a) szakirányú felsőfokú iskolai végzettség (közgazda sági, jogi, államigazgatási), vagy b) más felsőfokú iskolai végzettség esetén a következő képesítések valamelyikével rendelkezik: ba) okleveles pénzügyi revizori, bb) pénzügyi-számviteli szakellenőri, bc) okleveles könyvvizsgálói, bd) költségvetési ellenőri, be) mérlegképes könyvelői, illetve azzal egyenértékű képesítés, bf) a Belső Ellenőrök Nemzetközi Szervezetének okle veles belső ellenőri képesítése, bg) okleveles informatikai rendszerellenőr, bh) közigazgatási gazdálkodási és ellenőrzési szakértő, valamint legalább kétéves munkaviszony, köztisztviselői, illetve közalkalmazotti jogviszony, hivatásos állományú szolgálati viszony megléte ellenőrzési, költségvetési, pénzügyi vagy számviteli munkakörben. (2) Hk.” 3. A Kr2. hivatkozott rendelkezése: „3. Belső ellenőrzési feladatok Az I. besorolási osztályban: a) szakirányú felsőfokú iskolai végzettség (közgazda sági, jogi, államigazgatási), vagy b) más felsőfokú iskolai végzettség esetén a következő képesítések valamelyikével rendelkezik: ba) okleveles pénzügyi revizori, bb) pénzügyi-számviteli szakellenőri, bc) okleveles könyvvizsgálói, bd) költségvetési ellenőri, be) mérlegképes könyvelői, illetve azzal egyenértékű képesítés, bf) a Belső Ellenőrök Nemzetközi Szervezete okleveles belső ellenőri képesítése, bg) okleveles informatikai rendszer ellenőr, bh) közigazgatási gazdálkodási és ellenőrzési szakértő.” III. Az indítvány megalapozatlan. 1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kr1. elbíráláskor hatályos szövege az indítványozó által kifogásolt 11. § (2) bekezdését a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet módosításáról szóló 180/2009. (IX. 4.) Korm. rendelet 2009. szeptember 5. napjával hatályon kívül helyezte – mivel a Kr1. 11. § (1) bekezdésében meghatározott iskolai végzettség vagy képesítés megszerzésére e rendelkezés szerint nyitva álló 2008. december 31-i határidő eltelt – ezért az eljárást az Alkotmánybíróság e rendelkezés vonatkozásában az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat [a továbbiakban: Ügyrend (ABK 2009. január, 3.)] 31. § a) pontja alapján megszüntette. 2. Az Alkotmánybíróság érdemben elsőként azt az indítványozói állítást vizsgálta, amely szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság elvével kapcsolatba hozható szerzett jogokat a Kr1. és a Kr2. azon előírása, amely nem csak az újonnan közszolgálati jogviszonyt létesítők számára írja elő a felsőfokú iskolai végzettséget a belső ellenőri tevékenység végzéséhez – ami az indítványozó szerint alkotmányos –, hanem a már hosszabb ideje e munkakört betöltők számára is. Az Alkotmánybíróság e helyütt is hangsúlyozandónak tartja, hogy a jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat alkotmányosan soha nem lehet későbbi szabályozással megváltoztatni. Az Alkotmánybíróság a 40/1997. (VII. 1.) AB határozatában már részletesen kifejtette, hogy „indokolt esetben az állam szigoríthatja, akár többször is, valamely foglalkozásba kerülés feltételeit”. A szigorítási előírások azonban – mutat rá a határozat – „nem állíthatnak olyan objektív korlátot”, amely elzárja a teljesítés lehetőségét az adott foglalkozást választók elől, továbbá akkor sem alkotmányosak, ha nem biztosítanak kellő időt az „új jogi helyzethez való alkalmazkodásra”. (ABH 1997, 282, 285.) A Kr1. és a Kr2. vizsgált rendelkezései nem állítanak olyan objektív korlátot az e tevékenységet betöltők, illetve jövőben betölteni kívánók elé, amely kizárná az e foglalkozási ágba való bekerülés lehetőségét. Annak a kérdésnek a megválaszolása azonban, hogy kellő időt biztosított-e a jogalkotó a jogszabályi rendelkezésekben foglalt új feltételekre való felkészüléshez a már hivatalban lévő köztisztviselők számára a szabályozás történeti áttekintését kívánja meg. A belső ellenőrre vonatkozó általános és szakmai követelményeket a Kr1. és a Kr2. együttesen határozzák meg. A Kr1. hatályba lépésétől 2005. augusztus 14. napjáig a belső ellenőrre vonatkozó képesítési előírások tekintetében a következő rendelkezést tartalmazta: „11. § (1) Belső ellenőrzési tevékenységet legalább az alábbi követelményeknek megfelelő büntetlen előéletű magyar állampolgár láthat el: a) szakirányú felsőfokú iskolai végzettség (közgazdasági, jogi), vagy b) más felsőfokú iskolai végzettség esetén a következő képesítések valamelyikével rendelkezik: ba) okleveles pénzügyi revizori, bb) pénzügyi-számviteli szakellenőri, bc) okleveles könyvvizsgálói, bd) költségvetési ellenőri, be) mérlegképes könyvelői, illetve azzal egyenértékű képesítés, bf) a Belső Ellenőrök Nemzetközi Szervezete okleveles belső ellenőri képesítése, bg) okleveles informatikai rendszer ellenőr; valamint az a), illetve a b) pontban meghatározott képzettség és képesítés mellett legalább kétéves munkaviszony, köztisztviselői, illetve közalkalmazotti jogviszony, hivatásos állományú szolgálati viszony megléte költségvetési, pénzügyi vagy számviteli munkakörben. (2) A költségvetési szerv vezetője indokolt esetben az (1) bekezdésben meghatározott iskolai végzettség vagy képesítés megszerzésére 2006. december 31-ig halasztást, illetve az (1) bekezdésben meghatározott idő alól felmentést adhat.” A Kr1. ezen rendelkezését módosította a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. rendelet módosításáról szóló 162/2005. (VIII. 16.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Krmód.) az érintettekre nézve kedvezően akképpen, hogy a feltételek megléte hiányában kinevezett köztisztviselők esetében a szükséges képesítés megszerzésére előírt korábbi 2006. december 31-i határidőt 2008. december 31-re módosította. Eszerint téves az indítványozó állítása, miszerint a Krmód. következménye, hogy belső ellenőri tevékenységet csak felsőfokú végzettséggel lehet betölteni. Ezért az Alkotmánybíróság elutasította az indítványi kérelmet, amely szerint a Kr1., valamint a Kr2. hivatkozott rendelkezései a szerzett jogok megvonásával sértik az Alkotmányban rögzített jogállamiság elvét. A szigorított feltételek teljesítése a rendelet hatályba lépése után is nyitva áll mindenki előtt, senkit nem zár el a belső ellenőri tevékenység végzésének lehetőségétől. Ugyancsak megalapozatlannak találta az Alkotmánybíróság a fentebb kifejtett érvelés alapján azon indítványozói állítást, miszerint a jogalkotó nem biztosított kellő felkészülési időt az új jogi szabályozáshoz való alkalmazkodásra. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 2003. végétől 2008. december 31-ig tartó időkeret összességében elégséges átmeneti időnek tekinthető a jogalkotó által megkövetelt feltételek teljesítéséhez. Így az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben elutasította. 3. Ugyancsak a jogállamiság, jogbiztonság kérdéskörét érintően vizsgálta az Alkotmánybíróság az indítványozó állítását amely szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik, hogy a „felsőfokú iskolai végzettség” fogalmát, amit a belső ellenőri munkakör betöltéséhez a jogalkotó feltételként előírt, sem a kifogásolt jogszabályok, sem más jogszabályok nem definiálják. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó tévesen hivatkozik arra, hogy a „felsőfokú iskolai végzettség” fogalmát semmilyen jogszabály nem definiálja. A felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: Ftv.) 11. §-a meghatározza a felsőfokú végzettségi szintet biztosító képzéseket, amelyek a következők: alapképzés, mesterképzés, doktori képzés, amelyek az Ftv. 1. számú mellékletében felsorolt, államilag elismert intézményekben végezhetők. Ugyanakkor meghatározza az Ftv. 11. § (3) bekezdése a felsőoktatás keretében szervezhető, felsőfokú képzettséget nem biztosító képzési formákat is: a felsőfokú szakképzést és a szakirányú továbbképzést. Vagyis az Ftv. rendelkezéseiből a Kr1., illetve a Kr2. által használt fogalom jelentés-tartalma egyértelműen megállapítható. Az Alkotmánybíróság 1160/B/1992. AB határozatában a következőket rögzítette: „A jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. Az Alkotmánybíróság követ kezetes gyakorlata szerint alkotmányellenessé az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és a címzettjei számára előre nem látható. [42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 299, 301.] Ha egy jogszabály nem definiál egy fogalmat, de valamely más jogszabály ismeretében a fogalom pontosan definiálható, nem eredményez jogbizonytalanságot a jogalkalmazás során. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogbiztonság elve ilyen esetekben csak akkor sérül, ha a jogalkotó egyáltalán nem alkot meg valamely, az egységes jogalkalmazás számára szükséges definíciót, vagy a vonatkozó szabályozásból a fogalom tartalma nem állapítható meg kellő egyértelműséggel, és így a fogalom-meghatározás vagy éppen a fogalom meghatározatlansága a jogalkalmazónak önkényes döntést tesz lehetővé. Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel megállapította, hogy a jogalkotó által, a kifogásolt jogszabályokban használt „felsőfokú iskolai végzettség” fogalma jelentésének vizsgálata alapján nem lehet olyan következtetésre jutni, hogy annak tartalma a norma címzettjei, illetve a jogalkalmazás számára homályos, vagy eleve értelmezhetetlen lenne, és emiatt sértené a jogbiztonságot. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben is elutasította. 4. Az indítványozó szerint a támadott szabályozás az Alkotmány 37. § (3) bekezdésével is ellentétes, mivel úgy véli, hogy jogszabály csak a közszolgálati jogviszony létesítését kötheti feltételekhez, a már fennálló közszolgálati jogviszonyok esetében pedig többletfeltétel nem írható elő. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése a miniszterek feladatellátásával összefüggésben rögzíti, hogy a miniszterek jogalkotási hatásköre feladataik ellátása körére szűkített, továbbá azt, hogy a miniszteri rendelet nem lehet ellentétes törvénnyel, a Kormány rendeletével. Az Alkotmánybíróság szerint az indítványozó által felhozott érv és a hivatkozott alkotmányos rendelkezés között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem áll fenn; már csak azért sem, mert az indítványozó által támadott jogszabályokat nem miniszter, hanem a Kormány alkotta, így az indítványt e részében is elutasította. 5. Végezetül az indítványozó hivatkozik még a Kr1. és a Kr2. hivatkozott rendelkezéseinek az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütközésére is azon az alapon, hogy indítványozó szerint a kérdés törvényi szintű szabályozást igényelne, nem pedig rendeleti szintűt. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése az alapjogok és kötelességek tartalmának és lényeges garanciáinak meghatározása törvényi szintű szabályozásának követelményét rögzíti. Az indítványozó által vitatott rendelkezések a költségvetési szerveknél a belső ellenőri tisztség betöltéséhez szükséges képesítési előírásokat határozzák meg. Az indít ványozó nem jelöli meg azt az alapjogot, melyet csak törvényben lehetne korlátozni, így ennek alapján a kormányrendeleti szabályozásnak az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe ütközése sem állapítható meg. Budapest, 2010. április 27. Dr. Balogh Elemér s. k., Dr. Bragyova András s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró