7/2007. (II. 28.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló i

7/2007. (II. 28.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Szigetcsép Községi Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 7/2002. (VIII. 31.) számú rendelete 1. §-ának „illetve nem a 14. §-ban meghatározott üdülőterületen van” szövegrésze és a 15. §-a alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti. Az 1. § a megsemmisítést követően az alábbi szöveggel marad hatályban: „1. § Mentes az adó alól: a magánszemély tulajdonában lévő lakótelken található valamennyi építmény, ha azok egyikében a tulajdonos, illetve a tulajdonosok egyike, illetve egyenesági rokona állandó bejelentett lakosként életvitelszerűen él.” Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. Az indítványozó – jogi képviselője útján – indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben kérte Szigetcsép Községi Önkormányzat Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 7/2002. (VIII. 31.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 1. §-a „illetve nem a 14. §-ban meghatározott üdülőterületen van” szövegrészének és a 15. §-ának megsemmisítését. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. támadott rendelkezései önkényesen különbséget tesznek a lakóingatlanban életvitelszerűen élő tulajdonosok között, „ráadásul úgy, hogy azt a területet, ahol a mi lakóházunk évtizedek óta áll, és ahol évtizedek óta élünk, egy 2 évvel ezelőtt hozott rendelettel minősített adófizetéses övezetté, miközben egy utcával arrébb lakók adómentesek”. Véleménye szerint ez sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, amely szerint a helyi önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, de nem jelölte meg a magasabb szintű jogszabályt. Továbbá sérti az Alkotmány 70/A. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakat, amely szerint „minden megkülönböztetés nélkül biztosítani kell az állampolgári jogokat és az emberek bármilyen hátrányos megkülönböztetése tilos”. Ezért az indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság az Ör. indítványával támadott rendelkezéseit – mint alkotmányellenes előírásokat – semmisítse meg. II. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta: 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései a következők: „44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.” 2. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) indítvánnyal érintett rendelkezései: „6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy: a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit, b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza, c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan – az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 29. §-ának (1) bekezdésében, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel – megállapítsa, d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse, e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza. 7. § Az önkormányzat adómegállapítási jogát korlátozza az, hogy: a) az adóalanyt egy meghatározott adótárgy esetében (4. §) csak egyféle – az önkormányzat döntése szerinti – adó (5. §) fizetésére kötelezheti, b) a vagyoni típusú adók körében az adót egységesen – vagy tételes összegben, vagy a korrigált forgalmi érték alapulvételével – határozhatja meg, c) az általa bevezetett adó mértékeként nem állapíthat meg többet az adómaximumnál, d) a kerületi önkormányzat a fővárosi közgyűlés által bevezetett adót annak hatályon kívül helyezése időpontjáig, a fővárosi közgyűlés az általa az 1. § (3) bekezdés alapján bevezetett adót a kerületi képviselő-testületek többségi véleményének beszerzéséig nem működtetheti, e) a vállalkozó (52. § 26. pont) üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó, továbbá a vállalkozók kommunális adója és a helyi iparűzési adó megállapítása során – ha törvény eltérően nem rendelkezik – a 6. § d) pontja nem alkalmazható. A vállalkozók kommunális adója, a helyi iparűzési adó, továbbá a vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó alapjának korrigált forgalmi érték szerinti megállapítása esetén adónemenként csak egyféle adómérték állapítható meg. A vállalkozó üzleti célt szolgáló épülete, épületrésze utáni építményadó, telke utáni telekadó alapjának alapterület szerinti megállapítása esetén kizárólag az adótárgy fajtája, illetőleg a településen belüli földrajzi elhelyezkedése alapján állapítható meg differenciált adómérték.” „11. § (1) Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész (a továbbiakban együtt: építmény). (2) Az építményadó alkalmazásában az építményhez tartozik az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges – az épületnek minősülő építmény esetén annak hasznos alapterületével, épületnek nem minősülő építmény esetén az általa lefedett földrészlettel egyező nagyságú – földrészlet. (3) Az adókötelezettség az építmény valamennyi helyiségére kiterjed, annak rendeltetésétől, illetőleg hasznosításától függetlenül.” 3. Az Ör. indítvánnyal érintett, illetve támadott rendelkezései: „1. § Mentes az adó alól: a magánszemély tulajdonában lévő lakótelken található valamennyi építmény, ha azok egyikében a tulajdonos, illetve a tulajdonosok egyike, illetve egyenesági rokona állandó bejelentett lakosként életvitelszerűen él, illetve nem a 14. §-ban meghatározott üdülőterületen van.” „3. § Az adó mértéke. a) 300 Ft/m2.” „14. § (1) E rendelet alkalmazása szempontjából jelen leg üdülőterületnek minősül a Barátság útja, a Barátság sziget, a Dunasor és a Napos út. (2) Az (1) bekezdésben megjelölt helyen lévő ingatlan tulajdonosa használati módtól és minősítéstől független épület után építményadóként a 3. § a) pontjában meghatározott adót köteles fizetni.” „15. § A 14. §-ban meghatározottak alapján megállapított adó mértékét 50%-kal mérsékelni kell abban az esetben, ha a felépítmény lakóháznak minősül, és a lakásban életvitelszerűen, állandó bejelentett lakosként a tulajdonos (illetve közeli hozzátartozója) él.” III. Az indítvány megalapozott. 1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja alapján a helyi képviselő-testület törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében meghatározott alkotmányos korlát szerint az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az önkormányzat adómegállapítási jogát a Htv. 6. §-a, az adómegállapítási jogának korlátait pedig a Htv. 7. §-a tartalmazza. A Htv. 11. §-a határozza meg az építményadó vonatkozásában az adótárgyakat, a 12. § az adóalanyokat, a 13. § a törvényi mentességi eseteket. Az önkormányzat a Htv. keretei között szabadon dönt arról, hogy vezet-e be adót, ha igen, akkor a helyi adók melyikét vezeti be, meghatározhatja a helyi adó bevezetésének időpontját. A Htv. 6. § c) pontja arra hatalmazza fel az önkormányzatot, hogy a helyi sajátosságok, az önkormányzat gazdálkodási követelményeinek, az adóalanyok teherbíró-képességének figyelembevételével állapítsa meg az adók mértékét. Az Alkotmánybíróság számos döntésében – elvi jelleggel a 670/B/1997. AB határozatban – mutatott rá arra, hogy a helyi önkormányzat kizárólag törvény keretei között rendelkezik döntési szabadsággal a helyi adópolitika kialakításában. E döntés azt is hangsúlyozta, „a helyi adók körében az adómentességek és adókedvezmények megállapításának a joga a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának egyik részjogosítványa. Az adómentességek, kedvezmények meghatározása során az önkormányzat a helyi sajátosságokat, gazdaságpolitikai, adópolitikai szempontokat, a lakosság szociális körülményeit mérlegelve, szabadon dönt arról, hogy az adóalanyok mely csoportját vonja az általánostól eltérő kedvezőbb megítélés alá, az adóalanyok mely csoportja számára nyújt adómentességet, adókedvezményeket” (ABH 1999, 600, 604.). Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben kialakított álláspontja szerint nem alkotmánysértő, ha az önkormányzat mentesíti az építményadó alól azokat, akik az ingatlant állandó bejelentéssel ténylegesen használják (722/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 840, 841.). A 858/B/1997. AB határozat arra is rámutatott, hogy nem alkotmányellenes, ha azon ingatlanok adóalanyai, akik a birtokolt ingatlanukat lakás és munkahely céljára használják, kisebb mértékű adóterhet viselnek, mint az üdülésre használt ingatlanok adóalanyai (ABH 1998, 1030, 1031.). „Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezi. Több határozatában kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 5.) AB határozat, ABH 1990, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 77–78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280–282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 203. stb.]” (845/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 1016, 1019.) „A Htv. nem zárja ki, hogy az önkormányzat (...) településfejlesztési célokat is figyelembe vegyen a helyi adók megállapítása során (pl. ilyen, az üdülés, pihenés célját szolgáló területeken jelentkező többletfejlesztési igények finanszírozásának forrásaként szolgálhat a Htv. által szabályozott idegenforgalmi adó). Arra azonban alkotmányosan nincs mód, hogy az önkormányzat alkotmányos indok nélkül, pusztán azon az alapon, hogy a község különböző területein eltérő fejlesztési feladatai vannak – ugyanazon szabályozási körbe vont jogalanyok – ugyanazon adófajta alanyai tekintetében diszkriminatív szabályozást alkalmazzon.” [49/1993. (VII. 6.) AB határozat, ABH 1993, 493, 495.] Megkülönböztetést alkalmaz az Ör. akkor, amikor 1. §-ában kimondja, hogy az Ör. 14. § (1) bekezdésében meghatározott, üdülőterületnek minősülő területen lévő lakóháznak minősülő felépítmény esetén – az Ör. 15. §-ában foglaltakra tekintettel – az építményadó 50%-át kell megfizetni annak az építménytulajdonosnak és közeli hozzátartozójának, aki a lakásban életvitelszerűen, állandó bejelentett lakosként él, míg adómentes az üdülőterületen kívüli, magánszemély tulajdonában lévő lakótelken található valamennyi építmény, ha azok egyikében a tulajdonos, illetve a tulajdonosok egyike, illetve egyenesági rokona állandó bejelentett lakosként életvitelszerűen él. Az építményadó alanyai tekintetében ez a megkülönböztetés azt eredményezi, hogy az Ör. csak az építménytulajdonosok egy meghatározott körére – az építményüket állandó lakásként használó üdülőterületi építmények tulajdonosaira és a nem állandó lakásként használt építmények tulajdonosaira – hárítja különböző mértékben az adóterheket. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy nem indokolható önkényes és ésszerű indok nélküli megkülönböztetést tartalmaz az Ör. 1. §-ának indítvánnyal támadott rendelkezése, amikor kizárólag az állandó bejelentett lakosként életvitelszerűen lakásként használt építmények közül az üdülőterületen lévő lakásokra állapított meg adókötelezettséget. Ennek következtében az üdülőterületen álló lakás tulajdonosa építményadó fizetési kötelezettséggel terhelt, míg a nem üdülőterületen álló lakás adómentes. Ez a megkülönböztetés az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség elvét sérti. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 1. §-ának „illetve nem a 14. §-ban meghatározott üdülőterületen van” szövegrészét megsemmisítette. Az Ör. 15. §-a alapján az Ör. 14. §-ában megállapított adó mértékét 50%-kal mérsékelni kell abban az esetben, ha a felépítmény lakóháznak minősül, és a lakásban életvitelszerűen állandó bejelentett lakosként a tulajdonos (illetve közeli hozzátartozója) él. Az Ör. 15. §-ának rendelkezése az Ör. 1. §-ának „illetve nem a 14. §-ban meghatározott üdülőterületen van” szövegrésze megsemmisítésével önmagában értelmetlenné vált, mivel olyan adótárgy vonatkozásában biztosít 50%-os adókedvezményt, amely adótárgy a megsemmisítést követően hatályban maradt 1. § szerinti rendelkezés alapján adómentes. Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában elvi éllel mutatott rá, hogy „a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság – amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme – megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.” (ABH 1992, 135, 142.) Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 1. § megsemmisített rendelkezésével való szoros összefüggése okán az Ör. 15. §-át is megsemmisítette. 2. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét – a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben – érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2005, 329, 342.] Mivel az Alkotmánybíróság az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezéseit megsemmisítette, ezért az Ör. 1. §-ának „illetve nem a 14. §-ban meghatározott üdülőterületen van” szövegrészének az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével, illetve az Ör. 15. §-ának az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével és a 70/A. § (1) és (2) bekezdésével való ellentétét már nem vizsgálta. A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Bihari Mihály s. k., Dr. Holló András s. k., alkotmánybíró alkotmánybíró