69/2011. (VIII. 31.) AB határozata

69/2011. (VIII. 31.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 382/2010. (V. 19.) OVB határozatát a jelen határozatban foglalt indokolással helybenhagyja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás I. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogás érkezett az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 382/2010. (V. 19.) OVB határozata (a továbbiakban: OVBh.) ellen.

Az OVB vitatott határozatával megtagadta az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítését. Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt: „Egyetért-e azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arra nézve, hogy azok a bírósági felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezők, akik a választási jogorvoslati eljárásban nem rótták le a Legfelsőbb Bíróság 2/2010. (III. 23.) jogegységi határozatban megjelölt illetéket és emiatt kérelmük érdemi vizsgálat nélkül, vagy hivatalból elutasításra került, a megalkotott törvény hatálybalépésétől számított 60 napon belül – illetékfizetés nélkül – kérhetik a bíróságtól az elutasított kérelmük érdemi elbírálását?”

Az OVBh. indokolásában megállapította, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés visszaható hatály bevezetését eredményezné, amelynek tilalma az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből következik.

Hivatkozott továbbá arra, hogy a kezdeményezés azon célja, miszerint a Legfelsőbb Bíróság által meghozott jogegységi határozatot népszavazás eredményeként megalkotandó jogszabállyal kívánná módosítani, szintén az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállamiság elvébe ütközik. Fentiek alapján a népszavazás eredményeként megalkotásra kerülő jogszabály ellentétes lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltakkal és elfogadása az Alkotmány burkolt módosítását eredményezné. Utalt az indokolás arra, hogy az OVB és az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Alkotmány módosítására csak az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében foglalt eljárási rendben kerülhet sor, a népszavazás még közvetett módon sem vonhatja el az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét. Mindezek alapján az OVB az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 10. § b) pontjában foglaltakat figyelembe véve az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta.

A kifogástevők – akik azonosak a népszavazás kezdeményezőivel – szerint az OVBh. több okból is jogszabálysértő. „Az alkotmányos alapjogok bekövetkezésének helyreállítására vonatkozó törvényalkotás nem sérti a visszaható hatály tilalmát. Visszaható hatályról egyébként sincs szó, mivel a bíróság az ügyekben nem hozott érdemi határozatot.”

Tévesnek tartják a kérdés értelmezését és értékelését, „mivel a kérdés nem arra irányul, miszerint »a Legfelsőbb Bíróság által meghozott jogegységi határozat népszavazás eredményeként megalkotandó jogszabállyal kívánná módosítani«, hanem arra, hogy a választáshoz és érdemi jogorvoslathoz való jog sérelmére tekintettel (…) érdemi vizsgálat nélkül elutasított jogorvoslati kérelmek érdemi elbírálását rendelje el a törvény.” Álláspontjuk szerint ezért a kérdés nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.

A kifogástevők megalapozatlannak tartják a kérdésnek burkolt alkotmánymódosításra hivatkozó elutasítási indokát, mivel az OVB ezen álláspontját jogszabállyal nem támasztotta alá. Érvelésük szerint az Alkotmánybíróság határozata az Nsztv.-ben történő feltüntetés, illetve hivatkozás hiányában nem lehet népszavazási kérdés elutasításának jogalapja.

Mindezek alapján az OVBh. megsemmisítését kérik az Alkotmánybíróságtól.

Az OVBh. a Magyar Közlöny 2010. évi 82. számában, 2010. május 19-én jelent meg, a kifogást 2010. június 2-án, határidőben terjesztették elő.

II. Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala során a következő jogszabályokat vette alapul:

A Ve. rendelkezései: „3. § A választási eljárás szabályainak alkalmazása során a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk az alábbi alapelveket: (…)

III. A kifogás nem megalapozott.

2.1. A népszavazási kezdeményezés tekintetében a rendeltetésellenes joggyakorlás mércéjét az Alkotmánybíróság 18/2008. (III. 12.) AB számú határozatában fogalmazta meg. Ezen határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az aláírásgyűjtés kezdeményezése a népszavazáshoz való jog gyakorlásának részjogosítványa, a választópolgárok által kezdeményezett népszavazási eljárásnak döntő eleme, melynek célja – rendeltetése – a népszavazási eljárás elindítása. E jog gyakorlása akkor rendeltetésszerű, ha összhangban áll az Alkotmány 2. §

A népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárás illetékmentességét biztosító törvény meghozatalára vonatkozik, hanem az egyszer már elutasított kérelmek – illetékfizetés nélküli – újabb, érdemi elbírálásának törvényi biztosítására. Ez a kezdeményezés – esetleges megvalósulása esetén – első megközelítésben csak azokat a választópolgárokat érinti, akiknek felülvizsgálati kérelmét az eljáró bíróságok a hivatkozott jogegységi határozat jogértelmezésével megegyező módon, az illeték lerovásának hiánya miatt érdemi vizsgálat nélkül elutasították. A kérdés bármilyen irányú eldöntése a választópolgárok meglehetősen szűk körének egy adott helyzetben aktuális problémáját érinti, és semmiképp nem tekinthető olyan kezdeményezésnek, amely állásfoglalásra késztethetné az ország valamennyi választópolgárát. A kezdeményezés tehát nem alkalmas arra, hogy hosszabb távon határozza meg a választópolgárok jogait és kötelezettségeit, és nem egyeztethető össze a népszuverenitás közvetlen, de kiegészítő jellegű gyakorlásának elvével sem. Ebből következően az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kérdés népszavazásra bocsátása a Ve. 3. § d) pontjában megfogalmazott rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvének sérelmét eredményezné.

2.2. A népszavazásra feltenni javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatban az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye e tekintetben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés azonban az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének – az Alkotmányban szabályozott – korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is hangsúlyozta, hogy az Nsztv. 13. § (1) bekezdése nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor pontosan használják a hatályos jogszabályok terminológiáját [52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 402–403.; 68/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 615, 619.], de a kérdésből mind a választópolgárok, mind az Országgyűlés számára ki kell derülnie, hogy milyen lehetséges következményekkel járhat a népszavazás [99/2007. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2007, 815, 818.].

A kezdeményezés nem felel meg a népszavazásra feltenni javasolt kérdéssel szembeni egyértelműségi követelménynek sem. A kérdés „a Legfelsőbb Bíróság 2/2010. (III. 23.) jogegységi határozatban megjelölt illeték” fordulatot használja, amiből a választópolgár számára nem derül ki az, hogy a jogegységi határozat jogértelmezése éppen az általános illetékfizetési szabályok alkalmazását írja elő a választási jogorvoslati eljárásban. Ezáltal az a látszat keletkezik, mintha a megalkotandó törvény a jogegységi határozat által megjelölt illeték megfizetésének elmulasztása miatt elutasított kérelmek érdemi elbírálását lenne hivatott biztosítani, nem pedig az általános illetékfizetési kötelezettség elmulasztásának jogkövetkezményei alól biztosítana kivételt. Ebből következően a kérdés egy megtévesztésre alkalmas tényállás alapján kérné a választópolgárok állásfoglalást, melynek folytán a választópolgári egyértelműséggel szemben támasztott követelménynek semmiképpen sem tesz eleget.

A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye alapján milyen tartalmú jogalkotásra lenne köteles. A kérdésből nem derül ki egyértelműen, hogy a megalkotandó törvény a jogegységi határozat hatályba lépését megelőzően, vagy azt követően elutasított kérelmezőkre vonatkozik-e. A kérdés szerint – a megalkotott törvény hatálybalépésétől számított 60 napon belül – mindazok kérhetik a bíróságtól kérelmük érdemi elbírálását, akiknek kérelme az illeték lerovásának elmaradása miatt elutasításra került. A feltett kérdés tehát az Országgyűlés jogalkotási kötelezettsége szempontjából többféleképp is értelmezhető, következésképp a jogalkotói egyértelműség követelményének nem tesz eleget. (Ettől független dolog, hogy a kérdés bármiképpeni értelmezése egyéb alkotmányossági problémákat vet fel.) 3. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés ellentétes a Ve. 3. § d) pontjában, valamint az Nsztv. 10. §

Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az OVB hitelesítést megtagadó határozatát az abban írottaktól eltérő indokok alapján hagyta helyben, a kifogásban foglalt felvetésekkel érdemben nem foglalkozott.

Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.

Budapest, 2011. augusztus 29. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke