69/2011. (VIII. 31.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos népszavazás kitűzésére

69/2011. (VIII. 31.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 382/2010. (V. 19.) OVB határozatát a jelen határozatban foglalt indokolással helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogás érkezett az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 382/2010. (V. 19.) OVB határozata (a továbbiakban: OVBh.) ellen. Az OVB vitatott határozatával megtagadta az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítését. Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt: „Egyetért-e azzal, hogy az Országgyűlés alkosson törvényt arra nézve, hogy azok a bírósági felülvizsgálati kérelmet előterjesztő kérelmezők, akik a választási jogorvoslati eljárásban nem rótták le a Legfelsőbb Bíróság 2/2010. (III. 23.) jogegységi határozatban megjelölt illetéket és emiatt kérelmük érdemi vizsgálat nélkül, vagy hivatalból elutasításra került, a megalkotott törvény hatálybalépésétől számított 60 napon belül – illetékfizetés nélkül – kérhetik a bíróságtól az elutasított kérelmük érdemi elbírálását?” Az OVBh. indokolásában megállapította, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés visszaható hatály bevezetését eredményezné, amelynek tilalma az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvéből következik. Hivatkozott továbbá arra, hogy a kezdeményezés azon célja, miszerint a Legfelsőbb Bíróság által meghozott jogegységi határozatot népszavazás eredményeként megalkotandó jogszabállyal kívánná módosítani, szintén az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállamiság elvébe ütközik. Fentiek alapján a népszavazás eredményeként megalkotásra kerülő jogszabály ellentétes lenne az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglaltakkal és elfogadása az Alkotmány burkolt módosítását eredményezné. Utalt az indokolás arra, hogy az OVB és az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Alkotmány módosítására csak az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében foglalt eljárási rendben kerülhet sor, a népszavazás még közvetett módon sem vonhatja el az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét. Mindezek alapján az OVB az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 10. § b) pontjában foglaltakat figyelembe véve az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta. A kifogástevők – akik azonosak a népszavazás kezdeményezőivel – szerint az OVBh. több okból is jogszabálysértő. „Az alkotmányos alapjogok bekövetkezésének helyreállítására vonatkozó törvényalkotás nem sérti a visszaható hatály tilalmát. Visszaható hatályról egyébként sincs szó, mivel a bíróság az ügyekben nem hozott érdemi határozatot.” Tévesnek tartják a kérdés értelmezését és értékelését, „mivel a kérdés nem arra irányul, miszerint »a Legfelsőbb Bíróság által meghozott jogegységi határozat népszavazás eredményeként megalkotandó jogszabállyal kívánná módosítani«, hanem arra, hogy a választáshoz és érdemi jogorvoslathoz való jog sérelmére tekintettel (…) érdemi vizsgálat nélkül elutasított jogorvoslati kérelmek érdemi elbírálását rendelje el a törvény.” Álláspontjuk szerint ezért a kérdés nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. A kifogástevők megalapozatlannak tartják a kérdésnek burkolt alkotmánymódosításra hivatkozó elutasítási indokát, mivel az OVB ezen álláspontját jogszabállyal nem támasztotta alá. Érvelésük szerint az Alkotmánybíróság határozata az Nsztv.-ben történő feltüntetés, illetve hivatkozás hiányában nem lehet népszavazási kérdés elutasításának jogalapja. Mindezek alapján az OVBh. megsemmisítését kérik az Alkotmánybíróságtól. Az OVBh. a Magyar Közlöny 2010. évi 82. számában, 2010. május 19-én jelent meg, a kifogást 2010. június 2-án, határidőben terjesztették elő. II. Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala során a következő jogszabályokat vette alapul: 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” 2. Az Nsztv. rendelkezései: „2. § Az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt – hitelesítés céljából – be kell nyújtani az Országos Választási Bizottsághoz.” „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, d) ugyanazon tartalmú kérdésben három éven belül eredményes országos népszavazást tartottak, e) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek.” „13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. ” A Ve. rendelkezései: „3. § A választási eljárás szabályainak alkalmazása során a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk az alábbi alapelveket: (…) d) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás, (…)” „77. § (2) A kifogásnak tartalmaznia kell a) a jogszabálysértés megjelölését, b) a jogszabálysértés bizonyítékait, (…)” „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...) (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” III. A kifogás nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság a kifogás alapján lefolytatott jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdésének a)–c) pontjaiban, illetve 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.] 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem felel meg sem a népszavazás rendeltetésének, sem pedig az egyértelműség követelményének. 2.1. A népszavazási kezdeményezés tekintetében a rendeltetésellenes joggyakorlás mércéjét az Alkotmánybíróság 18/2008. (III. 12.) AB számú határozatában fogalmazta meg. Ezen határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az aláírásgyűjtés kezdeményezése a népszavazáshoz való jog gyakorlásának részjogosítványa, a választópolgárok által kezdeményezett népszavazási eljárásnak döntő eleme, melynek célja – rendeltetése – a népszavazási eljárás elindítása. E jog gyakorlása akkor rendeltetésszerű, ha összhangban áll az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében foglaltakkal, a népszuverenitás közvetlen, de kiegészítő gyakorlásával: „A rendeltetésszerű joggyakorlás követelménye a hitelesítési eljárás kezdeményezése során azt jelenti, hogy az aláírásgyűjtés kezdeményezőjének az országos népszavazás alkotmányos rendeltetésére, a közvetlen hatalomgyakorlás kivételességére, az állam életében betöltött szerepére és súlyára tekintettel kell eljárnia. Felelősségteljesen, annak tudatában kell benyújtania kezdeményezését, hogy az általa útjára indított népszavazási eljárás állásfoglalásra készteti az ország valamennyi választópolgárát, és annak eredményeként az Országgyűlést kötelező döntés születik, amely országgyűlési döntéssé, törvénnyé válva hosszabb távon meghatározza a polgárok jogait, kötelezettségeit, befolyásolja a társadalom életét.” [ABH 2008, 212.; 10/2010. (I. 28.) AB határozat, ABH 2010, 66, 69.] A Legfelsőbb Bíróság által hozott, a kérdésben hivatkozott 2/2010. (III. 23.) Közigazgatási jogegységi határozat rendelkező része szerint a Ve. 82. § (1) bekezdésében és 84. § (2) bekezdésében szabályozott bírósági felülvizsgálat iránti nemperes eljárás nem tárgyi illetékmentes. A Legfelsőbb Bíróság az Alkotmánybíróság több határozatára utalva megállapította, hogy a választójoggal összefüggő alapjogi jellegű ítélkezés során is az eljárásokat szabályozó törvényeket kell a bíróságoknak alkalmazni, illetve azokat mindenképpen alkalmazniuk kell. A Ve. 82–84. §-ai rendelkeznek a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálatáról, azonban ezek a szabályok az eljárási költség – köztük az illeték – megállapításának és viselésének kérdéseit nem szabályozzák. A Ve. 84. § (2) bekezdése alapján a bíróság nemperes eljárásban hoz határozatot, ezért a választási eljárás sajátosságainak megfelelően alkalmazza a Pp. [a Polgári Perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény] szabályait, illetve az illetékkiszabás kérdésében az Itv. [az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény] rendelkezéseit. Mindezek alapján a Legfelsőbb Bíróság a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárásban az illetékmentesség biztosítását törvényhozási úton tartja megvalósíthatónak, amelyre az elmúlt években – a többszöri figyelemfelhívás ellenére – nem került sor. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem a választási bizottság határozatának bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárás illetékmentességét biztosító törvény meghozatalára vonatkozik, hanem az egyszer már elutasított kérelmek – illetékfizetés nélküli – újabb, érdemi elbírálásának törvényi biztosítására. Ez a kezdeményezés – esetleges megvalósulása esetén – első megközelítésben csak azokat a választópolgárokat érinti, akiknek felülvizsgálati kérelmét az eljáró bíróságok a hivatkozott jogegységi határozat jogértelmezésével megegyező módon, az illeték lerovásának hiánya miatt érdemi vizsgálat nélkül elutasították. A kérdés bármilyen irányú eldöntése a választópolgárok meglehetősen szűk körének egy adott helyzetben aktuális problémáját érinti, és semmiképp nem tekinthető olyan kezdeményezésnek, amely állásfoglalásra késztethetné az ország valamennyi választópolgárát. A kezdeményezés tehát nem alkalmas arra, hogy hosszabb távon határozza meg a választópolgárok jogait és kötelezettségeit, és nem egyeztethető össze a népszuverenitás közvetlen, de kiegészítő jellegű gyakorlásának elvével sem. Ebből következően az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a kérdés népszavazásra bocsátása a Ve. 3. § d) pontjában megfogalmazott rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvének sérelmét eredményezné. 2.2. A népszavazásra feltenni javasolt kérdés egyértelműségével kapcsolatban az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye e tekintetben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre igennel vagy nemmel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés azonban az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének – az Alkotmányban szabályozott – korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is hangsúlyozta, hogy az Nsztv. 13. § (1) bekezdése nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor pontosan használják a hatályos jogszabályok terminológiáját [52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 402–403.; 68/2008. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2008, 615, 619.], de a kérdésből mind a választópolgárok, mind az Országgyűlés számára ki kell derülnie, hogy milyen lehetséges következményekkel járhat a népszavazás [99/2007. (XII. 6.) AB határozat, ABH 2007, 815, 818.]. A kezdeményezés nem felel meg a népszavazásra feltenni javasolt kérdéssel szembeni egyértelműségi követelménynek sem. A kérdés „a Legfelsőbb Bíróság 2/2010. (III. 23.) jogegységi határozatban megjelölt illeték” fordulatot használja, amiből a választópolgár számára nem derül ki az, hogy a jogegységi határozat jogértelmezése éppen az általános illetékfizetési szabályok alkalmazását írja elő a választási jogorvoslati eljárásban. Ezáltal az a látszat keletkezik, mintha a megalkotandó törvény a jogegységi határozat által megjelölt illeték megfizetésének elmulasztása miatt elutasított kérelmek érdemi elbírálását lenne hivatott biztosítani, nem pedig az általános illetékfizetési kötelezettség elmulasztásának jogkövetkezményei alól biztosítana kivételt. Ebből következően a kérdés egy megtévesztésre alkalmas tényállás alapján kérné a választópolgárok állásfoglalást, melynek folytán a választópolgári egyértelműséggel szemben támasztott követelménynek semmiképpen sem tesz eleget. A jogalkotói egyértelműség alapkritériuma, hogy az Országgyűlés számára világos legyen az, hogy a népszavazás eredménye alapján milyen tartalmú jogalkotásra lenne köteles. A kérdésből nem derül ki egyértelműen, hogy a megalkotandó törvény a jogegységi határozat hatályba lépését megelőzően, vagy azt követően elutasított kérelmezőkre vonatkozik-e. A kérdés szerint – a megalkotott törvény hatálybalépésétől számított 60 napon belül – mindazok kérhetik a bíróságtól kérelmük érdemi elbírálását, akiknek kérelme az illeték lerovásának elmaradása miatt elutasításra került. A feltett kérdés tehát az Országgyűlés jogalkotási kötelezettsége szempontjából többféleképp is értelmezhető, következésképp a jogalkotói egyértelműség követelményének nem tesz eleget. (Ettől független dolog, hogy a kérdés bármiképpeni értelmezése egyéb alkotmányossági problémákat vet fel.) 3. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés ellentétes a Ve. 3. § d) pontjában, valamint az Nsztv. 10. § c) pontjában és 13. § (1) bekezdésében foglaltakkal, ezért az OVB 382/2010. (V. 19.) számú, az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadó határozatát – a jelen határozatban foglalt indokok alapján – helybenhagyta. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az OVB hitelesítést megtagadó határozatát az abban írottaktól eltérő indokok alapján hagyta helyben, a kifogásban foglalt felvetésekkel érdemben nem foglalkozott. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. augusztus 29. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke