38/2011. (V. 12.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló i

38/2011. (V. 12.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja, hogy a jogalkotó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 11. § (2) bekezdésében a hadirokkantak havi rendszeres járadékának emelésekor az V. járadékosztályba tartozókat nem kezelte azonos méltóságú személyekként az I–IV. járadékosztályba tartozókkal. Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2011. december 31-ig tegyen eleget. 2. Az Alkotmánybíróság a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény 11. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat visszautasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az Alkotmánybírósághoz öt indítvány érkezett, melyek mindegyike a hadigondozásról szóló 1994. évi XLV. törvény (a továbbiakban: Hdt.) 11. § (2) bekezdésével összefüggésben azt sérelmezi, hogy a hadirokkant járadék összegét 2010. április 1-jétől a jogalkotó az I–IV. járadékosztályokban emelte, az V. járadékosztályban azonban emelést nem hajtott végre. Az indítványozók szerint ez sérti az Alkotmánynak a hátrányos megkülönböztetés tilalmát előíró 70/A. § (1) bekezdését. Az indítványok arra irányultak, hogy az Alkotmánybíróság a Hdt. 11. § (2) bekezdés „V. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén 70%” szövegrészből a 70%-ot semmisítse meg és „állapítsa meg, hogy az alkotmányosságnak az V. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén 130%” felel meg. A folyamatban levő ügyeket – azok tárgyi összefüggése miatt – az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság egyesítette, és egy eljárásban bírálta el. Az Alkotmánybíróság beszerezte a honvédelmi miniszter véleményét. II. 1. Az Alkotmánynak az indítványokkal érintett rendelkezése: „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” 2. A Hdt.-nek az indítvánnyal támadott rendelkezése: „11. § (1) A hadirokkantat havi rendszeres járadék (pénzellátás) illeti meg. (2) A járadék havonkénti összege az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének %-ban kifejezett mértéke. I. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén 210%, II. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén 195%, III. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén 180%, IV. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén 155%, V. járadékosztályba sorolt hadirokkant esetén 70%.” III. Az indítványok részben megalapozottak. 1. Az indítványozók szándéka egybehangzóan arra irányult, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: a Hdt. módosítása akkor lenne alkotmányos, ha az V. járadékosztályba sorolt hadirokkantak esetében az emelés mértéke 60%-os lett volna, azaz ha a havi járandóságuk az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 130%-a lenne. Az indítvány tehát elsősorban nem a norma megsemmisítésére vagy hatályon kívül helyezésére, hanem annak a megváltoztatására, tehát jogalkotásra irányult. A szabályozás tartalmát tekintve jogalkotói hatáskörről van szó. A jogalkotó hatáskörébe tartozik ugyanis annak eldöntése, hogy milyen mértékű járadékemelést tart indokoltnak, illetve, hogy adott esetben milyen finanszírozási rendszert alkot. Mint arra a 830/B/1998. AB határozatban az Alkotmánybíróság rámutatott, nem tartozik a hatáskörébe, hogy valamely jogszabály helyébe egy attól eltérő, esetleg célszerűbb vagy helyesebb jogi megoldást alkosson, vagy ilyen megoldásra konkrétan rámutasson (ABH 2003, 1072.). Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § a)–h) pontjai határozzák meg és mivel sem ez a felsorolás, sem más törvény nem utalja az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabály alkotását, ezért az Ügyrend 29. § b) pontja alapján az indítványokat visszautasította. 2. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság észlelte, hogy az indítványban felvetett alkotmányossági probléma fennállhat, ezért – hivatalból eljárva – azt vizsgálta meg, hogy terheli-e a jogalkotót hátrányos megkülönböztetést eredményező mulasztás amiatt, hogy az V. járadékosztályba tartozók – az I–IV. járadékosztályba tartozókkal ellentétben – járadékemelésben egyáltalán nem részesültek. 2.1. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet – a jogi szabályozás iránti igény – annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az 1621/E/1992. AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy „[a] jogalkotásra tartozik annak eldöntése, hogy valamely élethelyzetet szabályoz-e és milyen részletességgel. Ebből a szempontból alkotmányossági kérdést csak az vet fel, ha a szabályozás hiányossága alapvető jog vagy az Alkotmányban deklarált alkotmányos elv érvényesülését gátolja” (ABH 1993, 765, 766.). Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.], és akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138–139.]. 2.2. Azt kellett tehát megvizsgálni, hogy a jogalkotó a Hdt. módosítása során az Alkotmány 70/A. §-át, azaz a hátrányos megkülönböztetés tilalmát sértő módon szabályozta-e a járadékemelést akkor, amikor kizárólag az V. járadékosztályba tartozók nem részesültek az emelésben. Az Alkotmány e rendelkezését az Alkotmánybíróság – állandó gyakorlata szerint – a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte és kifejtette, hogy bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az alapvető jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom – ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot – kiterjed az egész jogrendszerre. Így abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [először: 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Mivel azonban az Alkotmánybíróság gyakorlatában személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha a jogalkotó valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy embercsoporttal történt összehasonlításban kezel hátrányosabb módon [első ízben: 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 161–162.], ezért először azt kellett megállapítania, hogy a szabályozási koncepción belül kik tartoznak homogén csoportba. 2.2.1. A Hdt. preambuluma értelmében az Országgyűlés tisztelettel emlékezve meg a hadiesemények során megrokkant katonákról, polgári lakosokról és ezek hozzátartozóiról, figyelemmel a nemzetgazdaság korlátozott teherbíró képességére is, gondoskodása jeléül megalkotta a Hdt.-t. A jogszabály bevezetőjéből kiderül, hogy a szabályozás a hadirokkantakra, mint egységes (homogén) csoportra vonatkozik. Ezen belül tesz a Hdt. különbséget a hadirokkant – hadieredetű fogyatkozás által bekövetkezett – egészségkárosodásának mértéke szerint. A Hdt. 3. §-a a hadirokkantakat I., II., III., IV. és V. járadékosztályba sorolja. Ez a differenciálás figyelhető meg aztán a Hdt.-nek az egyösszegű térítésről, a hadirokkant-járadékról, és az ápolási pótlékról rendelkező szabályainál is. Emellett a hadirokkant járadék mértéke az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 70, 95, 120, 135 és 150%-a volt a módosítás [2010. évi XXV. törvény, a továbbiakban: Hdtmód.] előtt. Azaz a juttatások különbsége az egyes rokkantsági fokozatok között egységesen (szabályos lépcsőzetes rendben) 15% volt. Ezzel szemben a módosítást követően a 15%-os különbség csak az I–IV. járadékosztályok között maradt fenn (155, 180, 195, 210%), azonban a IV. és az V. járadékosztály között (az V. járadékosztály változatlanul 70%-on hagyása miatt) a különbség 15%-ról 85%-ra nőtt. Ebből következően a járadékemelés az I–IV. osztályok között sem arányosan, hanem azonos fix összegben (17 100 Ft-tal) történt, míg az V. járadékosztályosok juttatása változatlan maradt. További érvet szolgáltat a Hdtmód. részletes indokolása abban a tekintetben, hogy kiket kell homogén csoportba tartozónak tekinteni, amikor (a törvény rendelkezéseivel, az emelés módjával és mértékével ellentétesen) akként szól, hogy „[a] törvénymódosítás alapján a hadirokkantak járadéka valamennyi járadékosztályban emelkedik.” Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a jogalkotónak nagyfokú szabadsága van egy jogszabály alanyi hatályának meghatározásában, ami lényegében eldönti, hogy – összhangban az Alkotmány 70/A. §-ával – mely jogalanyokat kell homogén csoportba tartozónak tekinteni. A fentiek alapján tehát megállapítható, hogy a hadirokkantak együttesen (azaz az I–V. járadékosztály egységesen) képezik a homogén csoportot. 2.2.2. A hadirokkant járadék természetét illetően megállapítható, hogy az egy alkotmányos kötelezettség teljesítése során kárt szenvedett személynek folyósított pénzbeli ellátás. Az ilyen jellegű juttatásoknál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg mind a jogosulti kör, mind a juttatás mértéke és egyéb jellemzője meghatározása tekintetében, azonban ekkor is irányadóak a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban (ABH 1990, 46.), illetve a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatban (ABH 1991, 58.) megfogalmazott elvek és követelmények: „Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom értelmezésével az is megállapítható: a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni” [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. „Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy (…) a törvényhozó szabadsága a részletekben való megkülönböztetésre igen nagy. Mindenekelőtt azért, mert az állam nem jogi igényeket elégít ki, hanem méltányosságból juttat javakat a kedvezményezetteknek. (…) Ezen belül csak az követelhető meg, hogy a nem egyenlő kezelésnek ésszerű oka legyen, azaz ne minősüljön önkényesnek” [16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58, 62.]. 2.2.3. Ezt követően tehát azt kellett az Alkotmánybíróságnak megvizsgálnia, hogy az V. járadékosztály tekintetében tett megkülönböztetés önkényes volt-e, vagy fennállt-e valamilyen ésszerű indoka annak, hogy az e körbe tartozók járadékemelésben egyáltalán nem részesültek. Az Alkotmánybíróság beszerezte a honvédelmi miniszter véleményét, aki – a járadékemeléssel kapcsolatban általánosságban – egyetlen indokként azt adta elő, hogy a költségvetés teherbíró képessége volt az akadálya annak, hogy az V. osztályba tartozók emelésben részesüljenek. Az alkotmányossági probléma a jelen ügyben tehát az, hogy a fentiekben részletesen bemutatott járadékemelés módja alapján az I–IV. osztályba tartozók egységesen, köztük az arányosságot megtartva, az emelés előtti összeghez képest viszonylag magasabb emelésben részesültek, míg az V. járadékosztályba tartozók semmilyen emelést nem kaptak. Az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy a Hdtmód. az ápolási pótlék szabályain is változtatott. Az addigi egységes, fix összegű ápolási pótlék (a hadirokkant járadék egyhavi összegének 40%-a) mértékét a jogalkotó szintén sávosan a járadékosztályokhoz igazítja, és osztályonkénti eltérő összegek kifizetését vezeti be. Ez a tény is azt igazolja, hogy a jogalkotó az arányosításra törekedett a rendelkezésre álló források elosztásakor. Ugyanakkor sem a törvényjavaslat indokolásából, sem a miniszter válaszából, sem pedig a rendelkezésre álló és a korábbiakban részletesen kifejtett körülményekből nem állapítható meg olyan érdemi, ésszerű indok, mely megalapozná az V. járadékosztály tagjainak a járadékemelésből való teljes kihagyását. Amennyiben a járadékemelésre – akár a gazdaság teherbíró képességére, akár más okra tekintettel – a szándékoltnál kevesebb forrás jut, akkor azt az érintettek igazságérzetét is figyelembe véve, arányosan, az egyes járadékosztályokba tartozók méltatlan helyzetbe hozását elkerülve kell elosztani. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. A jogalkotó azonban e követelménynek a jogszabály módosításakor nem tett eleget. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül különböztette meg a hadirokkantak V. járadékosztályát az I–IV. járadékosztályoktól a hadirokkant járadék legutóbbi, az indítványokkal támadott emelésekor, az emelés módjának meghatározásával. Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy a jogalkotónak a járadékemelésre feltétlenül további költségvetési forrást kellene biztosítania. A határozatból csupán az következik, hogy a jogalkotónak a rendelkezésre álló források elosztásakor az emberi méltóság követelményét is figyelembe vevő szabályokat kell alkotnia, és az elosztás módját és mértékét erre tekintettel – hátrányos megkülönböztetés nélkül – kell meghatároznia. Emiatt az Alkotmánybíróság az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint megfelelő határidő tűzésével felhívta a jogalkotót az alkotmánysértő helyzet megszüntetésére. Az Alkotmánybíróság a határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. május 9. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke