103/2008. (VII. 11.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányul

103/2008. (VII. 11.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Szár Község Önkormányzata Képviselő-testülete a zajvédelem helyi szabályozásáról szóló 8/2007. (IV. 27.) rendeletének 3. §-a és melléklete alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. 2. Az Alkotmánybíróság Szár Község Önkormányzata Képviselő-testületének a zajvédelem helyi szabályozásáról szóló 8/2007. (IV. 27.) rendeletének 7. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. 1. Az indítványozó Szár Község Önkormányzata Képviselő-testületének a zajvédelem helyi szabályozásáról szóló 8/2007. (IV. 27.) rendeletének (a továbbiakban: Ör.) mozgóárusítókra vonatkozó 3. § és 7. §-ai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítványozó elsősorban vasárnap végez Szár községben mozgóbolti tevékenységet: a megrendelt árukat cukrászatából házhoz szállítja, megérkezését pedig hangjelzéssel jelzi. Álláspontja szerint az Ör. 3. §-a ellentétes a zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 8/2002. (III. 22.) KöM–EüM együttes rendelet (a továbbiakban: R1.) rendelkezéseivel, mivel az Ör. melléklete szerinti határértékeket egységesen állapította meg, és nem vette figyelembe, hogy az R. a zajforrás jellegétől, forrásától függő (helyhez kötött, építőipari tevékenységből származó stb.) differenciált határérték-előírásokat tartalmaz. A differenciálatlan szabályozás miatt az Ör. támadott rendelkezése ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével. 2. Az indítványozó az Ör. 7. §-ának alkotmányosságát azon az alapon vitatja, hogy a közterületen történő értékesítés esetén hirdetés vagy figyelemfelhívás céljára szolgáló hangosításokat okozó eszköz szombati és vasárnapi használatának korlátozása, illetőleg tiltása csak a mozgóbolti tevékenységet végző vállalkozók tevékenységét korlátozza, méghozzá protekcionista módon, a helyi vállalkozók védelme érdekében, ami sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését. Az indítványozó szerint a szabályozás az egyéb helyzet szerinti különbségtétel alkotmányi tilalmába ütközik, mivel a vitatott rendelkezés nem a zajterhelés mértéke, hanem annak célja (mozgóbolti értékesítés) szerint tiltja a hangosító eszköz alkalmazását. Az indítványozó ennek alátámasztására előadta, hogy a mozgóbolti értékesítéshez kötött zajterhelés egyébként nem haladja meg az Ör.-ben előírt mértéket. Az indítványozó – alkotmányi rendelkezésre való hivatkozás és normakontroll-kérelem nélkül – hiányolta azt, hogy az Ör. nem rendelkezik arról, hogy a zajszint-értéket a zajkeltőnél, zajvédett vagy egyéb helyen kell mérni. Emellett azt is, hogy a támadott normából nem derül ki, milyen szabályok vonatkoznak az Ör. által nem rendezett kérdésekre. Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte Szár Község Önkormányzata Képviselő-testületének véleményét. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” (…) „70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a terüle tén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.” 2. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései: „3. § (1) A zajforrásból származó külső környezeti zaj terhelés nem haladhatja meg a mellékletben szereplő zajterhelési határértékeket. (2) Az (1) bekezdés szerinti zajterhelési határérték teljesülésétől függetlenül a zajforrásból származó zaj egyenértékű A-hangnyomásszintje a megítélési idő 5%-át meghaladó – a megítélési időben összegzett – időtartamban nem haladhatja meg 10 dB-nél nagyobb mértékben a melléklet határértékeit.” (…) „7. § Közterületen történő értékesítés esetén hirdetés, vagy figyelemfelhívás céljára szolgáló hangosításokat okozó eszköz használata hétköznap és szombaton 8 és 12 óra, valamint 17 és 19 óra között engedélyezett, vasárnap tilos.” 3. Az Ör. melléklete: „A zajforrásból származó megengedett megítélési szint LAM dB Sorszám Területi funkció Megengedett megítélési szint LAM dB nappal (6–18h) átmeneti időszak (18–22h és munkaszüneti napokon 6–22 h) éjjel (22–06 h) 1. Hétvégi házas terület, védett természeti terület kijelölt része 45 40 35 2. Lakóterület2 501 451 40 3. Egyéb övezetek 60 55 50 1A kertek pihenést szolgáló területén, terasz, pihenő-, díszkert, valamint a pihenésre, szabadidő eltöltésre szolgáló közterület; park, játszótér területén is. 2 Települési gyűjtő út (Rákóczi F. utca) közvetlen közelében és azok tengelyétől mért 50 méteres sávban legfeljebb 10 dB-lel magasabb zajszint engedhető meg.” III. Az indítvány részben megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a Képviselő-testület megsértette-e az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését azzal, hogy nem az R1. osztályozását követő, környezeti zajterhelés forrásául szolgáló tevékenységen alapuló differenciált, hanem tevékenység-független, egységes határérték-előírásokat alkotott. Mivel az Ör. 3. §-a szerinti korlátozás alkotmányossága csak az Ör. mellékletébe foglalt, a védendő terület funkció szerinti határértékek vizsgálata alapján ítélhető meg, ezért az Alkotmánybíróság – gyakorlatának megfelelően – szoros összefüggés okán az alkotmányossági vizsgálatot kiterjesztette az Ör. mellékeltére is [3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41, 46.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 77.; 67/2006. (XI. 29. AB határozat, ABH 2006, 971, 978.]. 1.1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét egyrészt az Alkotmány, másrészt a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) állapítja meg. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében meghatározott egyik alkotmányos korlát szerint a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely azonban nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése – a helyi közszolgáltatások körében – többek között, az önkormányzatok által ellátandó közfeladatként jelöli ki az épített és természeti környezet védelmét. A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továb biakban: Kt.) 46. § (1) bekezdésének c) pontja a helyi önkormányzatok környezetvédelmi feladati között külön is kiemeli, hogy a települési önkormányzatok a környezet védelme érdekében a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsátanak ki, illetve határozatot hoznak. A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény 85. § (1) bekezdésének e) pontja szerint a települési önkormányzat képviselő-testületének feladat- és hatáskörébe tartozik a helyi zaj- és rezgésvédelmi szabályok megállapítása. A Kt. 48. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat képviselő-testülete – törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott módon és mértékben – illetékességi területére a más jogszabályokban előírtaknál kizárólag nagyobb mértékben korlátozó környezetvédelmi előírásokat határozhat meg. A Kt. 89. § (3) bekezdése szerint pedig a határértéket a miniszter – az érdekelt miniszterekkel együttesen kiadott – rendeletben, vagy rendeletben meghatározott esetekben a környezetvédelmi hatóság állapítja meg. Az Alkotmánybíróság már foglalkozott az általános (miniszter rendeletben) meghatározott határértékek és az önkormányzati zajvédelmi rendeletalkotás viszonyával. Az Alkotmánybíróság elismerte, a helyi önkormányzatok rendeletalkotási hatásköre kiterjed a törvényhozó és Kormány rendeletében megállapított szabályozáshoz képest nagyobb mértékben korlátozó előírások meghatározására (937/B/2000. AB határozat, ABH 2004, 1893, 1900.) illetékességi területének a helyi specialitások figyelembevételével kijelölt egy részén. [34/2008. (IV. 3.) AB határozat, ABK 2008. április] A települési önkormányzat képviselő-testülete azonban önálló, új határértékeket nem állapíthat meg, mivel erre a Kt. felhatalmazása alapján csak miniszter rendeletben, vagy egyedi ügyekben a környezetvédelmi hatóság jogosult. Az R1. egyrészt a környezeti zaj és rezgés elleni védelem egyes szabályairól szóló 284/2007. (X. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 2. § p) pontja szerinti zajtól védendő területekre (pl. lakó-, üdülő-, zöldterület) a zajt kiváltó tevékenységtől, a zajforrástól (üzemi létesítmény, közlekedés, építőipari tevékenység) függően (R1. 1–3. számú mellékletei), illetőleg a Korm r. 2. § q) pontja szerinti zajtól védendő épületek zajtól védendő helyiségeinek (kórtermekben, lakószobákban stb.) osztályozásától függően, két (nappali és éjjeli) napszakra figyelemmel állapítanak meg határértékeket (R1. 4. számú melléklete). Figyelemmel arra, hogy az Ör. 3. §-a és melléklete egyrészt egységesen, a zajforrás által kibocsátott zajterhelésre és a környezeti zajforrás hatásterületének területi funkciója alapján, másrészt nem kettő, hanem három (nappali, éjjeli és átmeneti) napszak figyelembevételével határozta meg a határértékeket, tartalmilag új határértékeket állapított egyes, az R1. által szabályozott tevékenységekre (pl. építőipari kivitelezési tevékenység). A fentiek alapján Szár Község Önkormányzatának Képviselő-testülete túlterjeszkedett a törvényekben megállapított jogalkotói hatáskörén, figyelmen kívül hagyva a Kt. 89. § (3) bekezdése szerinti korlátozás miszerint az általános határértékeket e törvényi felhatalmazás alapján az R. határozza meg. A kifejtettek alapján az Ör. 3. §-a és melléklete sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért azokat az Alkotmánybíróság megsemmisítette. 2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt diszkriminációtilalom követelményét megsértette-e a jogalkotó akkor amikor a mozgóbolti értékesítést kizárólag elősegítő, hirdetés, vagy figyelemfelhívás céljára szolgáló hangosító eszköz használatát hétköznapon és szombaton 8.00 és 12.00 között engedélyezte, vasárnap pedig egész nap megtiltotta, függetlenül attól, hogy azok milyen zajterhelést jelentenek a környezetre. 2.1. Az Ör. 4–7. §-ai – egyebek mellett – ipari termelő, szolgáltató létesítmények és telephelyek működésével kapcsolatos, valamint a szolgáltatásnyújtással és családi rendezvényekkel összefüggő zajvédelmi előírásokat tartalmaznak. Egyes előírások megszegését az Ör. 8. §-a szabálysértéssé minősíti (pl. a bolt és raktárfeltöltésre, vendéglátó egységekben, kerthelyiségekben történő zeneszolgáltatásra, közösségi rendezvényekre, szabad téren történő élőzene szolgáltatás, utcai zenélésre, éneklésre vonatkozó tilalmak megszegése). 2.2. A Korm. r. 2. § i) pontja alapján a közterületen történő értékesítés esetén hirdetés vagy figyelemfelhívás céljára szolgáló hangosító eszköz üzemi, szolgáltató tevékenységhez használt zajforrásnak (berendezésnek) minősül. A Korm. r. 26. § (1) bekezdésének b) pontja szerint a környezetvédelmi hatóság zajvédelmi bírság fizetésére kötelezi a környezeti zajforrás üzemeltetőjét, ha az üzemeltető az üzemi zajforrás előidézésével az épületen belüli, jogszabályban megállapított zajterhelési határértékeket túllépi. Mivel az Ör. támadott szabálya hétköznapon és szombaton egyes napszakokra, továbbá vasárnap – függetlenül a zaj mértékétől – egész napra zéró toleranciát ír elő, a közterületen történő értékesítéshez kapcsolódó hangosítás zajvédelmi bírság kiszabását vonja maga után. Az indítványozó által kifogásolt, az Ör. 7. §-ába foglalt közterületi értékesítéshez kapcsolódó magatartást az Ör. ugyan nem minősíti szabálysértéssé, de a támadott szabály – a fent kifejtettek alapján – nem minősül szankció nélküli szabálynak, ezért annak alkotmányossága érdemben vizsgálható. 2.3. Szár Község Önkormányzatának Képviselő-testülete az alkotmánybírósági megkeresésre adott válaszában kifejtette, hogy a szabályozás indoka a helyi lakosok egészséges életkörülményeinek védelme, a pihenéshez való joguk biztosítása. A Képviselő-testület álláspontja szerint a kifogásolt szabályozás nem tesz különbséget a vállalkozások székhelye szerint, továbbá nem érinti a vállalkozási tevékenység (mozgóbolti értékesítés) engedélyezését. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az egymással összehasonlítható helyzetben lévők között alkalmazott olyan különbségtétellel szemben nyújt védelmet, amelynek nincs alkotmányosan elfogadható indoka. Ebből következően nem minden különbségtétel alkotmányellenes, hanem arra tekintettel fogalmazza meg a diszkrimináció tilalmát, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48–49.] A megkülönböztetés alkotmányosságának megítélésében a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggéséből kell kiindulni, s az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemeire tekintettel kell fennállnia. A megkülönböztetés tilalmába ütközik, ha az adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, kivéve, ha annak kellő súlyú alkotmányos indoka van. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos helyzetben lévők között nem alapjogok tekintetében tett megkülönböztetés csak akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha nincs ésszerű indoka, tehát önkényes, végső soron az emberi méltósághoz való jogot sérti. Töretlen a gyakorlat abban, hogy amikor az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme a kérdés – és a megkülönböztetés nem alapjogra vonatkozik –, az Alkotmánybíróság egyrészt azt vizsgálja, hogy a jogalkotó összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között tett-e megkülönböztetést, másrészt azt, hogy az összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok közötti különbségtételnek van-e tárgyila gos megítélés szerint ésszerű indoka. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77–79.; 16/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991, 62.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280–282.; 21/2007. (III. 29.) AB határozat, ABH 2007, 304, 307.] 2.4. A támadott szabályozás a közterületi értékesítési tevékenységhez nem szükségszerűen kapcsolódó hirdetést és figyelemfelhívás céljára szolgáló hangosító eszköz használatát tiltja a hétköznap és szombat egyes időszakaiban, továbbá vasárnap egész nap. Az Ör. 7. §-a minden közterületen értékesítést folytató vállalkozóra azonos módon vonatkozik, így nem áll fenn megkülönböztetés a szabályozással érintett jogalanyok vonatkozásában, különösen nem kezeli eltérően a szabályozás a helyi és nem helyi vállalkozókat, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 7. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt – az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének vonatkozásában – elutasította. A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró