11/2019. (III. 29.) AB határozata a családok támogatásáról szóló 1998. LXXXIV. törvény 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44. § (3)

11/2019. (III. 29.) AB határozata a családok támogatásáról szóló 1998. LXXXIV. törvény 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapításáról és bármely folyamatban lévő ügyben történő alkalmazásának kizárásáról. Az Alkotmánybíróság teljes ülése jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítása iránti bírói kezdeményezés tárgyában – dr. Pokol Béla alkotmánybíró párhuzamos indokolásával – meghozta a következő 1. Az  Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a  családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44. § (3) bekezdése alaptörvény-ellenes volt. 2. A  családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44.  § (3)  bekezdése a  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság előtt 6.K.31.737/2018. és 6.K.31.700/2018. szám alatt, valamint a folyamatban lévő más ügyekben nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság elrendeli e határozatának közzétételét a Magyar Közlönyben. I. [1] 1. A  Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírója a  2019. február 5-én meghozott, 6.K.31.737/2018/8. számú végzésével az  előtte folyamatban lévő eljárást felfüggesztette, és az  Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a  továbbiakban: Abtv.) 25.  §-a alapján az  Alkotmánybírósághoz fordult, kezdeményezve egyrészt a  családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a  továbbiakban: Cst.) 2018. január 1. és 2018. december 31. között hatályos 44.  § (3)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását, másrészt e  rendelkezés alkalmazásának folyamatban lévő ügyekben való kizárását. Álláspontja szerint a  támadott rendelkezés ellentétes az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal, valamint a XXVIII. cikk (7) bekezdése szerinti jogorvoslathoz való joggal. [2] Ugyanezen bíró az  azonos napon meghozott, 6.K.31.700/2018/11. számú végzésével az  előtte folyamatban lévő eljárást felfüggesztve az  Abtv. 25.  §-a alapján szintén az  Alkotmánybírósághoz fordult, ugyanezen jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítása érdekében. Az  Alkotmánybíróság a  két indítvány tartalmi egyezősége miatt az ügyeket egyesítette. [3] 1.1. Az  indítványozó bíró előtt folyamatban lévő mindkét ügyben a  hatóság a  felperest a  jogalap nélkül felvett nevelési ellátás és iskoláztatási támogatás visszafizetésére kötelezte. Mindkét felperes a  határozattal szemben méltányossági kérelmet terjesztett elő arra való hivatkozással, hogy a  támogatást az  arra jogosult számára átadták. A  hatóság az  egyik esetben a  kérelmet elutasította, míg a  másik esetben annak részben helyt adott és részben elutasította, mindkét esetben a  felperes által csatolt, a  jogszabály által előírt közös nyilatkozat formai hiányosságai miatt. A  felperesek ezt követően bírósághoz fordultak, kérve a  határozat bírósági felülvizsgálatát. A támadott jogszabályi rendelkezés értelmében ugyanakkor a méltányossági jogkörben hozott döntés ellen indított közigazgatási perben kizárólag semmisségre lehet hivatkozni. [4] Az indítványozó bíró álláspontja szerint a  támadott rendelkezés formális jogorvoslattá degradálja a  bírói utat, így nem felel meg a  hatékony jogvédelem követelményének. A  bírónak nincs lehetősége arra, hogy érdemben megvizsgálja a  közigazgatási határozat jogszerűségét, így a  közigazgatási per nem jelent valódi és tényleges jogvédelmet. A  hatóság számára biztosított mérlegelési és méltányossági jogkörnek ugyanúgy bírói kontroll alatt kell állnia, mint az egyéb jogkörben hozott döntésnek, ugyanakkor a sérelmezett rendelkezés semmilyen teret nem hagy arra, hogy a  bíróság érdemben elbírálja a  méltányossági jogkörben hozott döntést, a  perorvoslat kizárólag formális. A támadott rendelkezés ezért a tisztességes eljáráshoz és jogorvoslathoz való jog sérelméhez vezet. II. [5] 1. Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezései: „XXVIII. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az  ellene emelt bármely vádat vagy valamely perben a  jogait és kötelezettségeit törvény által felállított, független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson, ésszerű határidőn belül bírálja el. […] (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” [6] 2. A Cst. érintett rendelkezése: „44. § […] (3) A  méltányossági jogkörben hozott döntés ellen indított közigazgatási perben kizárólag semmisségre lehet hivatkozni.” III. [7] A bírói kezdeményezések megalapozottak. [8] 1. Az  Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta meg, hogy a  beadvány megfelel-e a  törvényben előírt feltételeknek. Az  Abtv. 25.  §-a szerint a  bíró – a  bírósági eljárás felfüggesztése mellett – abban az  esetben kezdeményezheti az  Alaptörvény 24.  cikk (2)  bekezdés b)  pontja alapján az  Alkotmánybíróságnál a  jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha az  előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmaznia, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét az  Alkotmánybíróság már megállapította. Az  Alkotmánybíróság megállapította, hogy az  indítvány az  Abtv. 25. és 52.  §-ában előírt feltételeknek eleget tesz {vö. 3058/2015. (III. 31.) AB végzés, Indokolás [8]–[24]; 2/2016. (II. 8.) AB határozat, Indokolás [26]–[28]; 3046/2016. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [8]–[13]}. Az  eljárásban alkalmazni kell a  támadott normát, az  eljárás felfüggesztése megtörtént, és az  indítvány határozott kérelmet tartalmaz, pontosan és egyértelműen megjelöli ugyanis az  indítvány indokait, a  támadott jogszabályi rendelkezést, illetve az  Alaptörvény megsértett rendelkezését. Az  indítvány egyszersmind megindokolja, hogy a  sérelmezett jogszabályi rendelkezés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével, továbbá kifejezett kérelmet tartalmaz a támadott jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítására és alkalmazása tilalmának kimondására. [9] 2. Az Alkotmánybíróság a közelmúltban két ügyben is vizsgálta, hogy mennyire felel meg a jogorvoslathoz való jog követelményeinek az a jogalkotói megoldás, mely szerint méltányossági jogkörben hozott döntéssel szemben csak semmisségi okra hivatkozással lehet a határozat bírósági felülvizsgálatát kezdeményezni. [10] 2.1. Az Alkotmánybíróság a 14/2018. (IX. 27.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh1.) az árvaellátás, illetve kivételes nyugellátás vonatkozásában vizsgálta a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 95/A. § (2)  bekezdésében foglaltakat, mely szerint a  kivételes nyugellátás megállapítása, a  kivételes nyugellátás-emelés engedélyezése, az  egyszeri segély engedélyezése, a  tartozás méltányosságból történő mérséklése, elengedése, valamint a  fizetési kedvezmény engedélyezése ügyében hozott döntés ellen indított közigazgatási perben kizárólag semmisségre lehet hivatkozni. A  25/2018. (XII. 28.) AB határozatban (a  továbbiakban: Abh2.) pedig a  társadalombiztosítási támogatással nem rendelhető gyógyszer árához kért méltányossági támogatást az  ügy felperese. Ebben az  ügyben a  kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 77.  § (2) bekezdése mondta ki, hogy a méltányossági jogkörben hozott döntést kizárólag semmisségre hivatkozva lehet megtámadni. Az  Alkotmánybíróság mindkét ügyben megsemmisítette a  támadott szabályozást, az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (1)  bekezdésében foglalt tisztességes bírósági eljáráshoz való jog, illetve a  (7)  bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog sérelme miatt. [11] 2.2. A  felmerülő tárgyazonosság miatt az  Alkotmánybíróság jelen ügyben is fenntartja az  idézett két döntésben foglaltakat. Mindkét döntés a  jogorvoslat ténylegessége, illetve a  hatékony bírói jogvédelem követelményeit alapul véve állapította meg az  alaptörvény-ellenességet. Eszerint minden jogorvoslat lényegi, immanens eleme a  jogorvoslás lehetősége, vagyis hogy a  jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a  jogsérelem orvosolhatóságát. A jogorvoslat ténylegességének követelménye, vagyis az, hogy a jogorvoslati fórum képes legyen a  jogsérelem orvoslására, két elemet foglal magában: egyrészt, hogy a  jogorvoslati fórumrendszer igénybevételét nem gátolják-e jogszabályi előírások, másrészt, hogy milyen a  jogorvoslat terjedelme, azaz teljeskörűsége, illetve korlátozottsága. A  hatékony bírói jogvédelem követelménye része a  tisztességes bírósági eljáráshoz való jognak. A  jogi szabályozással szemben alkotmányos igény, hogy a  perbe vitt jogokról a  bíróság érdemben dönthessen. Önmagában a  bírói út igénybevételének formális biztosítása ugyanis nem elegendő az  eljárási garanciák teljesedéséhez, hiszen az alkotmányos szabályban előírt garanciák éppen azt a célt szolgálják, hogy azok megtartásával a  bíróság a  véglegesség igényével hozhasson érdemi döntést. A  tisztességes eljárás alkotmányos követelményrendszerét kielégítő hatékony bírói jogvédelem pedig attól függ, hogy az eljárási szabályok értelmében a bíróság mit vizsgálhat felül. [12] A közigazgatási határozatok törvényessége bírósági ellenőrzésének szabályozásánál alkotmányos követelmény, hogy a  bíróság a  perbe vitt jogokat és kötelezettségeket érdemben elbírálhassa. A  közigazgatási döntési jogkört meghatározó szabálynak megfelelő szempontot vagy mércét kell tartalmaznia, amely alapján a  döntés jogszerűségét a  bíróság felülvizsgálhatja. A  közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése tehát alkotmányosan nem korlátozódhat a  formális jogszerűség vizsgálatára. Alaptörvény-ellenes az  a  jogszabály, amely kifejezetten kizárja a  jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a  közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az  ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi elbírálásáról nem beszélhetünk (Abh1., Indokolás [16]–[19], Abh2., Indokolás [16]–[17]). [13] A méltányossági jogkör vonatkozásában a  két döntés kiemelte, hogy a  közigazgatás joghoz kötöttségének elvére tekintettel, a  méltányossági jogkör gyakorlásához is mindig szükséges valamilyen jogszabályi felhatalmazottság léte, vagyis kell egy normatív rendelkezés, ami megteremti e  jogkört a  közigazgatási szerv számára (jogalkotói méltányosság). Felhatalmazás nélküli méltányosság gyakorlása nem megengedett. E  felhatalmazás megléte a joghoz kötöttségből fakadóan egyszersmind azt is jelenti, hogy az alkalmazhatóság jogi feltételei, vagyis az, hogy milyen esetkörben, kinek a javára, milyen feltételek mellett hozható ilyen tartalmú döntés jogszabályban rögzítettek kell, hogy legyenek. A  jogszabály által biztosított mérlegelési és méltányossági jogkör jogalkalmazói gyakorlása pedig bírósági kontroll alatt áll [a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a  továbbiakban: Kp.) 85.  § (5)  bekezdés]. A  jogszabályban meghatározott méltányossági szempontok téves értékelése megalapozhatja a  jogszabálysértés megállapítását. Hasonlóképpen, ha a  mérlegelési szempontok nem derülnek ki a  határozatból, akkor a  döntés megalapozottsága sem vizsgálható, ami szintén jogszabálysértő. Ha a  jogalkotó hatósági jogalkalmazást rendelt el az  adott tárgykörben, a  jogalkalmazó nem dönthet szabadon, mindennemű kötöttség nélkül (Abh1., Indokolás [33], Abh2., Indokolás [21]). [14] 3. Jelen ügyben a  Cst. 7.  § (1)  bekezdése meghatározza a  nevelési támogatásra, a  8.  § (1)  bekezdése pedig az  iskoláztatási támogatásra jogosultság feltételeit, a  41–43.  § pedig azokat a  körülményeket, amelyek alapján megállapítható, hogy valaki jogalap nélkül vett igénybe ilyen támogatást, illetve az  ezzel kapcsolatos eljárási kérdéseket. A  43.  § (5)  bekezdése rögzíti a  jogalap nélkül felvett támogatás kivételes méltányosságból való elengedésének, illetve mérséklésének feltételeit (ha annak megfizetése az  adós és a  vele együtt élő közeli hozzátartozó megélhetését súlyosan veszélyezteti és a  behajtási eljárás eredménytelen volt), míg a  (6)  bekezdése a  méltányosságból való elengedés lehetőségét, amennyiben a  visszafizetésre kötelezett személy az  ellátás teljes összegét az  arra jogosult személynek átadta, a  felvett ellátás összege nem haladja meg a  jogosultat megillető összeget, és a  jogosult nem részesült egyidejűleg az  ellátásban. Az  eljárási részletszabályokat az  ügyben érintett időszakban a  családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény végrehajtásáról szóló 223/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet tartalmazza, mely a  Cst. 43.  § (6)  bekezdése szerinti méltányossági kérelem vonatkozásában meghatározza az  ahhoz csatolni szükséges, a  jogalap nélkül felvett támogatás átadásáról és átvételéről szóló nyilatkozat formai (magánokirat, ellátva az átadó és az átvevő aláírásával) és tartalmi követelményeit (a jogosultnak átadott összeg és az átadás időpontjának megjelölése). [15] A hatóság által e körben hozott döntés a Kp. 4. § (3) bekezdése szerint közigazgatási cselekménynek minősül, ezért közigazgatási per tárgya lehet. A  méltányosság ugyan széles körű mérlegelést tesz lehetővé a  hatóság számára, de ez nem jelentheti azt, hogy annak vizsgálata, hogy a jogszabályi keretek között maradt-e ez a mérlegelés, vagy sem, bírósági kontroll nélkül maradhat. A  közigazgatási per során a  bíróság vizsgálja a  megállapított tényállást, a  bizonyítékok mérlegelését, a  bizonyítékokat maga is mérlegelheti, vizsgálja az  alapvető eljárási szabályok betartását, illetve az  anyagi jogértelmezés helyességét. Jelen esetben vizsgálható lenne például az, hogy valóban hiányos-e a  csatolt közös nyilatkozat, és sor került-e hiánypótlásra. E  kérdések vizsgálatát ugyanakkor a  támadott szabályozás nem teszi lehetővé, a  vizsgálható hibák körét ugyanis a  semmisségi okokra szűkíti. Hasonlóképpen, az  alkalmazható jogkövetkezmények közül is csak a  megsemmisítésre van lehetőség, semmisségi ok miatt, más hiba értékelését és más jogkövetkezmény alkalmazását a  törvény nem teszi lehetővé. A  bírói felülvizsgálat semmisségre korlátozása valójában jogorvoslat nélkül hagyja a  relatív eljárási szabálytalanságokat és az  anyagi jogi hibákat. Ez  egyszersmind magával vonja azt is, hogy az  eljárási szabályok kvázi ajánlásokká degradálódnak, hiszen megsértésüknek nincs szankciója. Hasonlóképpen nincs következménye az anyagi jogi rendelkezések téves értelmezésének, félretételének sem (Abh1., Indokolás [25]–[30], Abh2., Indokolás [20]). [16] Tekintettel arra, hogy a  támadott szabályozás szükségtelenül korlátozza az  Alaptörvény XXVIII.  cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot, illetve a XXVIII. cikk (1) bekezdésében biztosított tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot, így az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti, az alapjog-korlátozás követelményei közül az arányosság vizsgálhatósága fel sem merült. Mindezeket együttesen figyelembe véve az Alkotmánybíróság a  Cst. 2018. január 1. és december 31. között hatályban volt 44.  § (3)  bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítása mellett kimondta, hogy a rendelkezés a folyamatban lévő más ügyekben nem alkalmazható. [17] 4. A határozat közzététele a Magyar Közlönyben az Abtv. 44. § (1) bekezdésének második mondatán alapul. Budapest, 2019. március 19. Dr. Sulyok Tamás s. k., az Alkotmánybíróság elnöke