70/2011. (VIII. 31.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos népszavazás kitűzésére

70/2011. (VIII. 31.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 635/2010. (X. 1.) OVB határozatát – a jelen határozatban foglalt indokok alapján – helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogás érkezett az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 635/2010. (X. 1.) OVB határozata (a továbbiakban: OVBh.) ellen. Az OVB vitatott határozatában az országos népszavazás kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadta. Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepel: „Egyetért-e Ön azzal, hogy az ingatlan adásvételi szerződések ügyvéd, közjegyző vagy jogtanácsos közreműködése nélkül is alkalmasak legyenek az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzésre?” Az OVBh. indokolása szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdés célja sérti az Alkotmányban foglalt jogállamiság és jogbiztonság alapelvét azáltal, hogy az ügyvédek, közjegyzők, illetve jogtanácsosok egyéb jogszabályokban foglalt kötelezettségeinek figyelmen kívül hagyásával kívánná a fent megnevezetteket az adásvételi eljárás folyamatából kizárni. Ezáltal egy eredményes népszavazást követően megalkotandó jogszabály ellentétes lenne a jelenlegi szabályokkal, mely így konkrét alapjog sérelmet is okozna. Az OVBh. több alkotmánybírósági határozatra hivatkozva megállapítja, hogy az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye, és mivel így a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, az OVB az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 10. § b) pontja alapján az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta. A kifogástevő – aki a hitelesítési eljárás kezdeményezője – szerint a kérdés nem jár alkotmánymódosítással, nem sérti a jogbiztonság és jogállamiság elvét. Megítélése szerint a kérdés megfelel a népszavazási kezdeményezés követelményeinek, és az hitelesíthető, ezért az OVBh. megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását kéri az Alkotmánybíróságtól. Az OVBh. a Magyar Közlöny 2010. évi 153. számában, 2010. október 1-jén jelent meg, a kifogást 2010. október 8-án, határidőben terjesztették elő. II. Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala során a következő jogszabályokat vette alapul: 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.” 2. Az Nsztv. rendelkezései: „2. § Az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt – hitelesítés céljából – be kell nyújtani az Országos Választási Bizottsághoz.” „10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, d) ugyanazon tartalmú kérdésben három éven belül eredményes országos népszavazást tartottak, e) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek.” „13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. ” „77. § (2) A kifogásnak tartalmaznia kell a) a jogszabálysértés megjelölését, b) a jogszabálysértés bizonyítékait, (…)” „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...) (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” III. A kifogás nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság a kifogás alapján lefolytatott jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdésének a)–c) pontjaiban, illetve 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.] 2. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már több ízben leszögezte, hogy az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben a választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye. Az irányadó gyakorlatát összegző 25/1999. (VII. 7.) AB határozatában az Alkotmánybíróság kifejtette: „Az Alkotmány mint alaptörvény, amely az állami berendezkedés alapját, az állam és polgárainak viszonyát szabályozza, csak az Alkotmány rendszerén belül, az Alkotmány által feljogosított alkotmányozó hatalom által, az Alkotmányban meghatározott eljárás szerint módosítható. Az Alkotmány az Országgyűlés hatáskörén belül megkülönböztetetten szabályozza az alkotmányozást. Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy az Alkotmány megalkotása és megváltoztatása kizárólag az Országgyűlés jogkörébe tartozik, és az Országgyűlés e jogkörében alkotmányosan az alkotmánymódosításra irányadó eljárási és határozathozatali követelmények betartásával, alkotmánymódosításra irányuló közvetlen és kifejezett alkotmányozó hatalmi rendelkezés alapján járhat el. [1260/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 816, 819.; 30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 234.] A szervezeti azonosság ellenére az Alkotmány rendelkezései alapján különbséget kell tenni az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom között. Amikor az Országgyűlés az Alkotmány 19. § (3) bekezdés a) pontjában rögzített hatáskörében jár el, alkotmányozó hatalmat gyakorol az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében szabályozott eljárás szerint. Az Alkotmány e rendelkezései egyértelműen az Országgyűlés hatáskörébe utalják az Alkotmány elfogadásáról és módosításáról való döntést. Ebből az következik, hogy az Alkotmány – választópolgári kezdeményezésre – népszavazással nem módosítható. Az Alkotmány alapján az Alkotmány rendelkezéseinek megállapítása az Országgyűlés hatásköre volt és maradt az 1997-es alkotmánymódosítást követően is. A népszavazással kapcsolatos alkotmánymódosítás során az Országgyűlés mint az alkotmányozó hatalom nem határozta meg a népszavazásnak az alkotmányozásban betöltött szerepét, azaz, nem bírálta felül az Alkotmánybíróság által a 2/1993. (I. 22.) AB határozatban megállapított követelményt, mely szerint népszavazással nem lehet az Alkotmányt módosítani. [...] Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy az Alkotmány módosítására irányuló kérdésben nem írható ki választópolgári kezdeményezésre olyan népszavazás, amely az Országgyűlésre kötelező volta miatt elvonná az Országgyűlés alkotmányozó hatáskörét.” (ABH 1999, 251, 261, 262.) A kifejtettek alapján a népszavazás eredménye az Országgyűlést csak mint törvényhozó hatalmat kötelezheti a népszavazás eredményének megfelelő – értelemszerűen azonban az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban álló – jogalkotásra. Bár az Alkotmány nem állít fel rangsorbeli különbséget a 2. § (2) bekezdésében meghatározott népszuverenitás gyakorlásának közvetett vagy közvetlen módja között, a közvetlen hatalomgyakorlás – és ezen belül a népszavazás – kivételesnek tekinthető. [Részletesen: 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33, 36, 37.] A hatalomgyakorlás két formája közötti súlyponteltolódás a parlamentáris berendezkedés szükségképpeni velejárója. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a népszavazás kiegészítő jellege „az Alkotmányban rögzített parlamentáris kormányforma lényegéből következik. A parlamentáris kormányformának a képviselet útján való hatalomgyakorlás a meghatározó formája. A közvetlen hatalomgyakorlás ebben az alkotmányos berendezkedésben szükségszerűen kiegészítő, másodlagos forma.” [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 261.] Mindebből fakadóan nem kényszeríthető ki népszavazás eredményeként, hogy az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom járjon el. [50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 359, 363–365.] 3. Az Alkotmánybíróság ismertetett gyakorlata szerint tehát a népszavazásra feltenni kívánt kérdés nem kényszerítheti a jogalkotót az Alkotmány módosítására, vagyis a kérdésben akkor nem lehet népszavazást tartani, ha az eredményes népszavazás eredményeképp az Országgyűlésnek alkotmányozási kötelezettsége keletkezne. A jelen határozatban vizsgált kérdés az ingatlan adásvételi szerződésekkel kapcsolatos ügyvédi, közjegyzői közreműködést kívánja – népszavazás útján – megszüntetni. Ezen közreműködés alapját az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény 32. § (3) bekezdése határozza meg. A rendelkezés szerint az – értelemszerűen ingatlanra vonatkozó – tulajdonjog, haszonélvezeti jog, a használat joga, telki szolgalmi jog, vételi jog, jelzálogjog (önálló zálogjog) keletkezésére, módosulására, illetve megszűnésére vonatkozó bejegyzésnek közokirat, ügyvéd által ellenjegyzett magánokirat alapján van helye. Ellenjegyzésként a jogtanácsos ellenjegyzését is el kell fogadni, ha a szerződő felek valamelyike jogtanácsos által képviselt szervezet. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már megállapította, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdéséből nem következik kényszerítően az ingatlan-nyilvántartás adatainak feltétlen hitelessége, mert a tulajdonhoz való jognak, mint alapjognak az alkotmányi biztosítása – ideértve az ingatlanra vonatkozó tulajdonjogot is – nem feltétlenül és nem kizárólag az ingatlan-nyilvántartás hatályos rendszere útján valósítható meg. Az ingatlan-nyilvántartás (telekkönyv) alapvetően jogtechnikai konstrukció, intézmény, amely az ingatlantulajdonra és ingatlanforgalomra vonatkozó hatályos jog szerint az ingatlanokra vonatkozó tulajdonjog, használati és más jogok nyilvántartására, valamint fontosabb tények és körülmények feltüntetésére szolgál, sőt az ingatlanra vonatkozó egyes jogok keletkezésének az alapja is, de magának e rendszernek a létezése közvetlenül az Alkotmányból nem vezethető le. [8/1998. (III. 20.) AB határozat, ABH 1998, 102, 103–104.] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a földhivatali nyilvántartás közhitelessége a jogalkotó által választott, a tulajdonhoz való jog védelmére használt módszernek – az ingatlan-nyilvántartásnak – csupán egyik jellemzője, de nem az Alkotmányból közvetlenül levezethető előírás. Az ingatlan-nyilvántartás – és ennek részeként, ezen módszer működésének nélkülözhetetlen feltételeként a közhitelesség – a jogalkotó válasza arra az alkotmányos követelményre, hogy a tulajdonhoz való jog eljárási garanciáit megteremtse. Az eljárási garanciák biztosításának módszere és annak jellemzői nem az Alkotmányból következnek. Önmagában tehát az, hogy az ingatlan-nyilvántartás rövid ideig egy nem jogerős – azaz még megtámadható – határozaton alapuló bejegyzést (vagy feljegyzést) tartalmaz, nem ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az, hogy a kérelemre indult ingatlan-nyilvántartási eljárásokban ügyvéd vagy közjegyző közreműködése kötelező, valamint az, hogy csak ezen személyek által készített és ellenjegyzett okiratok alapján lehetséges a jogok vagy tények be- vagy feljegyzése, ellensúlyozza a fent leírt helyzetből fakadó esetleges bizonytalanságot. (78/B/2001. AB határozat, ABH 2009, 1450, 1459.) Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő kérdés alapján tartott eredményes népszavazás következtében a jogalkotó kötelezettsége mindössze az Inytv. hivatkozott rendelkezésének módosítására (hatályon kívül helyezésére) irányulna, egy jogi és ténybeli bizonytalanságot ellensúlyozó jogszabályi konstrukciót kellene megszüntetnie. Ez az intézkedés azonban – annak ellenére, hogy nem vonna maga után az Alkotmány módosítására irányuló kötelezettséget – valójában csökkentené azt az alkotmányos védelmi szintet, amelyet az Alkotmánybíróság által értelmezett Alkotmány a jogbiztonság, illetve a tulajdonvédelem vonatkozásában jelenleg biztosít. Ennek alapján az eredményes népszavazás alapján teendő jogalkotói aktus végső soron – az Alkotmánybíróság által értelmezett – Alkotmány burkolt módosítását eredményezné. A jogalkotó a jogbiztonság, illetve a tulajdonvédelem alkotmányos elveinek érvényesülése érdekében az ügyvéd vagy közjegyző közreműködésén kívül más módszert, vagy jogtechnikai megoldást is alkalmazhat. Bármilyen legyen is a választott új megoldás, az anyagi jogi és eljárásjogi garanciák a jogbiztonság és a tulajdonvédelem alkotmányos védelmi szintjét nem csökkenthetik. A népszavazásra feltenni javasolt kérdésből azonban a jogalkotónak ez a kötelezettsége nem derül ki, a választópolgárok számára a népszavazás eredményessége olyan jogalkotói kötelezettséget mutatna, amelynek eredménye pusztán az ügyvéd, közjegyző vagy jogtanácsos közreműködési kötelezettségének megszűntét jelentené az ingatlan adásvételi szerződések alapján történő tulajdonjog bejegyzését illetően. Az alkotmányos védelmi szint biztosítására való jogalkotói kötelezettség miatt – ami tehát pusztán a kérdés alapján nem állapítható meg – a választópolgárok vonatkozásában a kérdés egyértelműségének követelménye nem érvényesül. Az Alkotmánybíróság 26/2007. (IV. 25.) AB határozatában megállapította: a választópolgári egyértelműségnek része, hogy a választópolgárok a kérdés megválaszolásának lehetséges következményeit világosan lássák. (ABH 2007, 332, 337.) A népszavazásra bocsátandó kérdésről a választópolgároknak úgy kellene döntésüket meghozniuk, hogy nem volna egyértelmű számukra, a népszavazás sikere milyen változásokkal jár az ingatlan-nyilvántartás garanciáit illetően, a jogalkotó – alkotmányos kötelezettségét teljesítve – milyen intézményeket fog bevezetni (pl. telekkönyvi bíráskodás). Azon körülmény folytán, hogy a kérdés alapján a választópolgárok nem tudják egyértelműen megállapítani, milyen jogalkotást támogatnak szavazataikkal, a kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében szabályozott egyértelműség követelményének. [lásd 187/2010. (XI. 12.) AB határozat. ABK 2010. november, 1244, 1245.] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az OVB 635/2010. (X. 1.) OVB határozatát a rendelkező részben foglaltak szerint – a jelen határozatban foglalat indokok alapján – helyben hagyta. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. augusztus 29. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke