11/2004. (IV. 7.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeletek törvényellenességének és alkotmányelleness

11/2004. (IV. 7.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeletek törvényellenességének és alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi határozatot: Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Andornaktálya Települési Önkormányzat Képviselő-testületének a település Általános Rendezési Tervének módosításáról szóló 3/2002. (I. 28.) sz., 4/2002. (II. 12.) sz., 5/2002. (II. 25.) sz., 9/2002. (III. 25.) sz., 10/2002. (III. 25.) sz., 12/2002. (III. 25.) sz. rendeletei törvényellenesek és alkotmányellenesek, ezért azokat megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. INDOKOLÁS I. A Heves Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) — a korábban az egyes önkormányzati rendeletekre tett észrevételeire is utalva — 2002. november 19-én törvényességi észrevételt tett Andornaktálya Önkormányzata Képviselő-testületének, amelyben javasolta a község általános rendezési tervének módosításáról szóló 3/2002. (I. 28.) sz., 4/2002. (II. 12.) sz., 5/2002. (II. 25.) sz., 9/2002. (III. 25.) sz., 10/2002. (III. 25.) sz., 12/2002. (III. 25.) sz. rendeleteinek a hatályon kívül helyezését, mert ,,azok nem felelnek meg az Étv. 9. §-ának (9) bekezdésében foglalt követelményeknek, vagyis az önkormányzat a rendeletek meghozatala előtt (és azt követően a mai napig sem) az Étv. 9. §-ában előírt egyeztetési kötelezettségeinek nem tett eleget és nem biztosította az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslattételi, észrevételezési lehetőséget.’’ A képviselő-testület, miként a korábbiakat, ezt a törvényességi észrevételt sem fogadta el, így a hivatalvezető a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybírósághoz fordult, kezdeményezve a támadott önkormányzati rendeletek megsemmisítését. II. Az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések figyelembevételével hozta meg a határozatát: 1. Az Alkotmány rendelkezései: ,,44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.’’ 2. Az Ötv. rendelkezései: ,,16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem sza bályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.’’ 3. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) rendelkezései: ,,9. § (1) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket az országos településrendezési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá a külön jogszabályban meghatározott fogalmak és jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni. (2) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során: a) az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetőségét biztosítani kell, ennek érdekében a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni kidolgozásuk elhatározását, amelynek keretében aa) meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ab) ki kell nyilvánítani általános célját és várható hatá sát, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat és észrevételeket tehessenek; b) az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni úgy, hogy azok a megkeresés kézhezvételétől számított 15 napon belül írásos állásfoglalásukban ismertessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek várható időbeli lefolyását, továbbá a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelményeket; c) az érintett terület lakosságának életkörülményeiben bekövetkező hátrányos következmények elhárítása vagy csökkentése érdekében figyelemmel kell lenni az érintettek értékrendjére, szociális helyzetére, ezek várható változására, továbbá vizsgálni kell a lakosság életkörülményeit és igényeit. (3) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és érdekképviseleti szervekkel, valamint társadalmi szervezetekkel, amelyek 21 napon belül adhatnak írásos véleményt. (4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt. (5) Azt az érdekeltet, aki a véleményezési eljárás során írásbeli véleményt nem adott, és az egyeztető tárgyaláson sem vett részt, kifogást nem emelő véleményezőnek kell tekinteni. (6) A véleményezési eljárás befejezése után a szabályzatot, illetőleg a terveket az elfogadásuk előtt — a (3)—(4) bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt — a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából: a) a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket az illetékes területi főépítészeti iroda útján a miniszternek, b) egyéb szabályzatot és terveket a területi főépítésznek. A miniszter 90, a területi főépítész 30 napon belül adhat véleményt; ha e határidőn belül nem nyilatkozik, úgy véleményét egyetértőnek kell tekinteni. A véleményt a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell. (7) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)—(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el. (8) Az elfogadott helyi építési szabályzatot, valamint településrendezési terveket vagy azok vonatkozó részét, illetőleg kivonatát a polgármesternek (főpolgármesternek) meg kell küldenie az azok véleményezésében résztvetteknek, továbbá a dokumentációt a külön jogszabályban meghatározott Országos Dokumentációs Központnak. (9) A megállapított helyi építési szabályzatban és a jóváhagyott szabályozási tervben foglaltakat az érintett közigazgatási szerveknek a hatáskörüket érintő ügyekben eljárásaik során érvényesíteniük kell. Az (1)—(8) bekezdésben foglalt rendelkezéseket a helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek változtatása esetén is alkalmazni kell. (10) A helyi építési szabályzat, a településrendezési tervek készítése során a települést érintő jóváhagyott országos és térségi területrendezési terv rendelkezéseit figyelembe kell venni.’’ ,,13. § (1) Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania. (2) A helyi építési szabályzatnak tartalmaznia kell legalább: a) a bel- és külterület(ek) lehatárolását (belterületi határvonal), b) a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) lehatárolását, azok felhasználásának, beépítésének feltételeit és szabályait, c) a beépítésre nem szánt területek tagozódását, az egyes övezetek lehatárolását, felhasználásuk és az azokon történő építés feltételeit, szabályait, d) a különböző célú közterületek felhasználása és az azokon történő építés feltételeit és szabályait, továbbá e) a helyi építészeti értékvédelemmel, f) a védett és a védő területekkel, valamint g) a 17. § szerinti sajátos jogintézmények alkalmazásával érintett területek lehatárolását, valamint az azokkal kapcsolatos előírásokat. (3) A helyi építési szabályzat készülhet a település közigazgatási területére egyszerre, vagy részterületenként fokozatosan a (4) bekezdés előírásainak figyelembevételével. (4) Helyi építési szabályzatot kell készíteni — legalább telektömbre kiterjedően — a) az újonnan beépítésre vagy jelentős átépítésre kerülő (pl. rehabilitációs) területekre, b) a természeti adottság, a településszerkezet, az építés, az építészeti örökség vagy a rendeltetés szempontjából különös figyelmet igénylő védett területek (pl. kiemelt üdülőterület, gyógyhely, műemléki jelentőségű terület) egészére, valamint c) minden más olyan esetben, amikor azt az építés helyi rendjének biztosítása egyébként szükségessé teszi.’’ III. Az indítvány megalapozott. A helyi önkormányzáshoz való alapjogok körébe tartozik a helyi társadalmi viszonyok helyi jogi szabályozása, az önkormányzati rendeletalkotás. Ezek egyik típusa, amikor az önkormányzat törvény végrehajtására a törvény felhatalmazása alapján, a törvény keretei között alkot rendeletet. A helyi társadalmi viszonyok között fontos szerepet töltenek be az Ét. felhatalmazása alapján alkotott helyi építésügyi szabályzatok és a településrendezési tervek, miután ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. Ebből is következik, hogy a helyi építésügyi előírásoknak több követelménynek kell eleget tenniük: az Alkotmány 44/A. § (2) be kezdéséből adódóan az e tárgyban alkotott önkormányzati rendelet sem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, a helyi építésügyi szabályzatnak és a települési rendezési tervnek figyelembe kell venni az országos településrendezési szakmai előírásokat, a település társadalmának igényét. Mindezekre tekintettel az Ét. részletesen szabályozza az építésügyi szabályzatok, a településrendezési tervek előkészítésének, egyeztetésének és elfogadásának a rendjét. Az Ét. 9. §-a részletezi, hogy a helyi építésügyi szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során az érintett állampolgárokat, szervezeteiket, államigazgatási szerveket, települési önkormányzatokat milyen tartalommal, milyen módon, határidőben kell tájékoztatni, véleményüket kérni, véleményeltérés esetén egyeztető tárgyalást tartani, az el nem fogadott véleményekről tájékoztatást adni. Az Ét. 9. § (7) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)—(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el. Andornaktálya község Önkormányzatának Képviselőtestülete a támadott rendeleteivel módosította a község Általános Rendezési Tervét, e módosítások során azonban figyelmen kívül hagyta az Ét.-nek a rendezési tervek előkészítésére, egyeztetésére, véleményeztetésére vonatkozó kötelező előírásait. A hivatalvezető törvényességi észrevételeit a képviselő-testület nem fogadta el. A képviselő-testület jogi álláspontjának lényege az, hogy a község általános rendezési tervét még az Ét. megalkotását megelőzően fogadták el az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény előírásai alapján, ,,ezért a módosítására is az 1964. évi III. törvényben leírtakat kell alkalmazni.’’ Az Ét. 1998. január 1. napján lépett hatályba, egyidejűleg hatályát vesztette az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény. A község általános rendezési terve a továbbiakban is hatályos, annak módosításánál azonban nem alkalmazhatók már nem hatályos törvény rendelkezései. A törvényalkotó hosszabb időt adott az új építési szabályzatok és az új rendezési tervek kidolgozására és elfogadására. Az Ét. 60. § (3) bekezdése alapján a törvény hatálybalépésekor a korábbi jogszabályok rendelkezései szerinti tartalmi követelményeknek megfelelően készített érvényes településrendezési terveket a módosításukig változatlanul alkalmazni kell a megyei jogú városok, a városok, a főváros, valamint a fővárosi kerületek esetében legfeljebb 2003. december 31-ig, egyebekben 2004. december 31-ig. A hatályos településrendezési terv módosítható az új elfogadásáig, de a módosításnál már az Ét. rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Alkotmánybíróság a 26/2003. (V. 30.) AB határozatában a következőkre mutatott rá: ,,Az Ét. 6. §-ában foglalt rendelkezések alapján a helyi építési szabályzat a településrendezési tevékenység eszköze. Az Ét. 13. § (1) bekezdése előírja, hogy a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania. Az önkormányzat a helyi építési szabályzatot önkormányzati rendeletben fogadja el. Azonban a helyi építési szabályzat sajátos önkormányzati rendelet, amelynek elfogadásához az Ét. 9. §-a — a jog által védett közérdek érvényesítése érdekében és a helyi lakosság jogainak, jogos érdekeinek védelmében — különös eljárási rendet ír elő. Az érdekelt államigazgatási szervekkel való egyeztetés kötelezettsége és a lakosság bevonása az eljárásba olyan garanciális eljárási követelmények, amelyeket a jogi szabályozás nem ír elő más önkormányzati rendelet megalkotása során. Az Ét. ezen rendelkezései alapján a helyi önkormányzat képviselő-testületének nincs szabad döntési lehetősége a tekintetben, hogy a helyi építési előírások megállapításáról az Ét.-ben szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban, vagy ezen eljárási kötöttségek nélkül elfogadott önkormányzati rendeletben rendelkezik-e. A helyi építési előírásokat a képviselő-testületnek az Ét. 9. §-ában szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban kell megállapítania. Az Ét. hatálybalépését követően a helyi építési szabályok megállapítására az Ét. rendelkezéseit kell alkalmazni, így a képviselő-testületnek a végleges helyi építési szabályzat elkészültéig hatályos, átmeneti építési szabályokat is — az Ét. 13. §-ában foglalt előírásnak megfelelően — az Ét. 9. §-ában szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban kellett volna elfogadnia.’’ (ABK 2003. május, 333, 335.) A fenti követelményeket — az Ét. 9. §-ában szabályozott eljárási rendet — érvényesíteni kell az általános rendezési tervek módosításánál is. Andornaktálya község Önkormányzatának Képviselő-testülete nem vitatta, hogy a község Általános Rendezési Tervének módosításainál elmulasztotta megtartani az Ét.-ben előírt tájékoztatási, véleményeztetési, egyeztetési eljárást. Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint ezzel az önkormányzat olyan garanciális eljárási szabályokat hagyott figyelmen kívül, amelyek — betartásuk esetén — érdemben befolyásolhatták volna a rendeletben foglalt építési előírások tartalmát. Az önkormányzat eljárása, gyakorlata ellentétes az Ét. 9. §-ában foglalt előírásokkal, törvénysértő és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenes, ezért az Alkotmánybíróság megsemmisítette a támadott önkormányzati rendeleteket. A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul. Dr. Bihari Mihály s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró