17/2011. (III. 23.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezde

17/2011. (III. 23.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő határozatot: Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 664/2010. (XI. 17.) OVB határozatát – az indokolás kiegészítésével – helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogás érkezett az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 664/2010. (XI. 17.) OVB határozata (a továbbiakban: OVBh.) ellen. A kezdeményező – aki azonos a kifogástevővel – országos népszavazás kezdeményezésére irányulóan aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be, amelyen az alábbi kérdés szerepelt: „Egyetért-e Ön azzal, hogy a magánnyugdíjpénztári tagdíjat törvény nem módosíthatja – még időlegesen sem – nyugdíjjárulékra?” Az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadta. Megállapította, hogy a kezdeményezésben foglalt kérdés nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének. Az OVB álláspontja szerint megtévesztő a népszavazásra feltenni kívánt kérdés, mivel nem egyértelmű, hogy a kezdeményező a magánnyugdíjpénztárak mely formájára kívánja alkalmazni a kérdésben foglaltakat. A jelenleg hatályos szabályozás alapvetően két típusát különbözteti meg a magánnyugdíjpénztári tagságnak. A magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Mpt.) 3. § (2) bekezdése arról rendelkezik, hogy mely természetes személyek létesíthetnek önként pénztártagsági jogviszonyt. Nem egyértelmű tehát, hogy a kezdeményező kizárólag a kötelező, vagy kizárólag az önkéntes belépéssel keletkező pénztártagsági jogviszony szabályait, esetleg mindkettőt egyszerre kívánja népszavazás útján szabályozni. Az OVB megállapította továbbá, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdésen belül két különböző fogalom, úgymint tagdíj és nyugdíjjárulék is szerepel, ezáltal a választópolgár számára nem állapítható meg egyértelműen, hogy egy eredményes népszavazást követően milyen tartalmú törvény megalkotására kerülne sor. Az OVB szerint a kérdés azért sem egyértelmű, mivel a kezdeményező által használt „törvény nem módosíthatja” kifejezés alkalmas azon téves következtetés levonására, hogy az Mpt.-nek a magánnyugdíjpénztári tagdíjra vonatkozó rendelkezéseit más, alacsonyabb szintű jogszabály módosíthatja, mely azonban ellentétes lenne a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: régi Jat.) 1. § (2) bekezdésében foglaltakkal. Mindezekre tekintettel az OVB – hivatkozással az Nsztv. 10. § c) pontjára és 13. § (1) bekezdésére – a kérdés hitelesítését megtagadta. A kifogástevő szerint az OVB mérlegelése helytelen és az általa idézett – az egyértelműség követelményével kapcsolatos – alkotmánybírósági határozatokba ütközik. Véleménye szerint az OVB azon érve, mely szerint nem lehet tudni, hogy a kérdés kötelező vagy önkéntes tagságra vonatkozik irreleváns, mert az Mpt. 4. § (2) bekezdés c) pontja meghatározza a pénztártag fogalmát. A kifogástevő által idézett rendelkezés értelmében pénztártag az a természetes személy, aki pályakezdőként, vagy önkéntes döntés alapján pénztárba belép és e törvény szerint tagdíjat fizet, illetve a pénztártól nyugdíjszolgáltatásban részesül. Érvelése szerint az OVB döntése meghozatalakor figyelmen kívül hagyta az Mpt. 1. §-át, mely meghatározza a törvény célját. Véleménye szerint köztudomású tény, hogy a tagdíj nem azonos (fogalom) a nyugdíjjárulékkal, továbbá a kérdés a népszavazásra bocsátását követően nyilvános vita tárgyává válik, ami szintén a választópolgárok tájékozódását segíti. Álláspontja szerint az OVB azon érve, hogy a „törvény nem módosíthatja” kifejezés téves következtetés levonására alkalmas irreleváns, mert az, hogy a kérdésből milyen következtetések vonhatóak le nem képezi a hitelesítési eljárás tárgyát. Az OVB jogalkotási törvényre történő hivatkozása szintén lényegtelen, mert „a választópolgárok többsége nyilván valóan nincs tisztában a jogalkotási folyamattal, a jogszabályok hierarchiájával”. Mindezekre tekintettel a kifogástevő az OVBh. megsemmisítését és az OVB új eljárásra való utasítását kéri az Alkotmánybíróságtól. Az OVB kifogással támadott határozata a Magyar Közlöny 2010. évi 175. számában 2010. november 17-én jelent meg, a kifogást 2010. november 26-án – a törvényi határidőn belül – terjesztették elő az OVB-nél. II. Az Alkotmánybíróság az OVB határozata ellen benyújtott kifogást az alábbi rendelkezések alapján vizsgálta meg: 1. Nsztv. érintett rendelkezései: „13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. 10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (...) c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, (...).” 2. A Ve. érintett rendelkezései: „130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet – az Alkotmánybírósághoz címezve – az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...) (3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja.” 3. Az Mpt.-nek az országos népszavazás kezdeményezésére irányulóan aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtásakor hatályos rendelkezései: „3. § (2) Önkéntes döntése alapján pénztártaggá válhat az a pályakezdőnek nem minősülő természetes személy, aki a) Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyban áll, és nem töltötte be a 30. életévét; b) első ízben létesít Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyt; c) a Tbj.-ben meghatározottak szerinti harmadik állam állampolgára, illetőleg hontalan, ha Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyban áll. 4. § (...) c) pénztártag: az a természetes személy, aki pályakezdőként, vagy önkéntes döntés alapján pénztárba belép és e törvény szerint tagdíjat fizet, illetve a pénztártól nyugdíjszolgáltatásban részesül, (...).” 4. Az Mpt.-nek a kifogás elbírálásakor hatályos rendelkezései: „3. § (2) Önkéntes döntése alapján pénztártaggá válhat az a természetes személy, aki a) Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyban áll, és nem töltötte be a 30. életévét; b) első ízben létesít Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyt; c) a Tbj.-ben meghatározottak szerinti harmadik állam állampolgára, illetőleg hontalan, ha Magyarországon nyugdíj-biztosítási jogviszonyban áll. 4. § (...) c) pénztártag: az a természetes személy, aki pénztárba belép és e törvény szerint tagdíjat fizet, illetve a pénztártól nyugdíjszolgáltatásban részesül, (...).” 5. A régi Jat. az országos népszavazás kezdeményezésére irányulóan aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtásakor hatályos rendelkezései: „1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják: a) az Országgyűlés törvényt, b) a köztársasági elnök (a továbbiakban: köztársasági elnök) törvényerejű rendeletet, c) a Kormány rendeletet, d) a miniszterelnök, elnökhelyettese és tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet, e) az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) rendelkezést, f) a tanács rendeletet. (2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.” 6. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvénynek (a továbbiakban: új Jat.) a kifogás elbírálásakor hatályos rendelkezései: „1. § (1) E törvény hatálya a) a jogszabályokra, valamint b) a normatív határozatra és normatív utasításra (a továbbiakban együtt: közjogi szervezetszabályozó eszköz) terjed ki. (2) E törvény rendelkezéseit a) a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályokra a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló törvényben, b) a rendkívüli állapot, szükségállapot, veszélyhelyzet, megelőző védelmi helyzet és az Alkotmány 19/E. §-a szerinti eset idején kiadható jogszabályra a honvédelemről szóló törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.” III. A kifogás nem megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Ennek során az Alkotmánybíróság – alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban – a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő ív és a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. 2. Az Alkotmánybíróság korábban már számos határozatában értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni az, szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre „igen”-nel vagy „nem”-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörét – Alkotmányban szabályozottan – korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés – az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint – el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség). [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360–361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.] 2.1. Az OVB a kifogással támadott határozatában megállapította, hogy a kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt követelménynek, mert nem egyértelmű, hogy a kezdeményező a magánnyugdíjpénztárak mely formájára kívánja alkalmazni a kérdésben foglaltakat, valamint a kérdésen belül két különböző fogalom, úgymint tagdíj és nyugdíjjárulék is szerepel, ezáltal a választópolgár számára nem állapítható meg, hogy egy eredményes népszavazást követően milyen tartalmú törvény megalkotására kerülne sor. Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat során megállapította, hogy az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtása után az Országgyűlés 2010. október 25-én a nyugdíjpénztár-választás szabadságáról szóló 2010. évi C. törvényt és a magán-nyugdíjpénztári befizetésekhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 2010. évi CI. törvényt, 2010. december 13-án pedig a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvényt fogadta el, melyek alapvetően megváltoztatták a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény, a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény és az Mpt. rendelkezéseit. A jogszabályváltozások következtében megszűnt a kötelező magánnyugdíj-pénztári tagság, valamint a magánnyugdíjpénztári tagdíj-befizetés 14 hónapra – 2010. november 1-je és 2011. december 31-e között – felfüggesztésre került, az ezen időszak alatt fizetett egyéni járulék teljes egészében a Nyugdíjbiztosítási Alapot illeti meg. A jogszabályok értelmében tehát az a munkavállaló, aki eddig a kötelező kétpilléres nyugdíjrendszer tagja volt 2011. január 31-ig választhatott, hogy visszalép az állami nyugdíjrendszerbe vagy a magánnyugdíjpénztár tagja marad, vállalva ezzel, hogy „kiszerződik” az állami nyugdíjpillérből. Aki vissza kívánt lépni az állami nyugdíjrendszerbe, annak a visszaléptetése automatikusan megtörtént, aki viszont fenn kívánta tartani magánnyugdíjpénztári tagságát, annak erről a fent megjelölt időpontig nyilatkoznia kellett. Ezen felül, aki akar, továbbra is önkéntes nyugdíjpénztári tag lehet. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a fent nevesített törvények elfogadásával alapvetően megváltozott az a jogszabályi háttér, amelyhez igazítottan a népszavazási kezdeményezést megfogalmazták, ezért a kérdés a kifogás elbírálásának időpontjában értelmezhetetlenné vált. Az Alkotmánybíróság a jelen eljárásban megállapította, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés azért nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményének, mert a választópolgárok nem tudják megítélni, hogy milyen jogalkotást támogatnak, és eredményes népszavazás esetén a jogalkotó sem tudná meghatározni jogalkotási kötelezettsége tartalmát [lásd korábban: 51/2008. (IV. 24. AB határozat, ABH 2008, 502, 504.; 52/2008. (IV. 24. AB határozat, ABH 2008, 506, 508.; 53/2008. (IV. 24. AB határozat, ABH 2008, 510, 512–513.]. 2.2. Az OVB szerint a kérdés továbbá azért sem egyértelmű, mert a kezdeményező által használt „törvény nem módosíthatja” kifejezés alkalmas azon téves következtetés levonására, hogy az Mpt.-nek a magánnyugdíjpénztári tagdíjra vonatkozó rendelkezéseit más, alacsonyabb szintű jogszabály módosíthatja, mely azonban ellentétes lenne a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. § (2) bekezdésében foglaltakkal. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a régi Jat. már nincs hatályban a kifogás elbírálásának az időpontjában. Az új Jat. a régi Jat.-hoz képest egy más jogi szabályozást (szabályozási koncepciót) valósít meg, így a kérdés egyértelműségének a hiánya a régi Jat. 1. § (2) bekezdésére hivatkozással már nem támasztható alá. Ettől függetlenül a kérdés a régi Jat. OVB által felhívott 1. § (2) bekezdésében foglaltakra tekintettel nem volt megtévesztő, a kérdésben nem volt benne a törvényi szintnél alacsonyabb jogforrási szinten való szabályozás megengedhetősége, az erre való burkolt utalás. A fent kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság a kifogást nem találta megalapozottnak, ezért az OVBh.-t – az OVBh. indokolásának a jelen határozatban foglalt kiegészítésével – helybenhagyta. Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el. Budapest, 2011. március 22. Dr. Paczolay Péter s. k., az Alkotmánybíróság elnöke