39/2010. (IV. 15.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály, valamint állami irányítás egyéb jogi eszköze utólagos

39/2010. (IV. 15.) AB határozata. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály, valamint állami irányítás egyéb jogi eszköze utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot: 1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a piacmeghatározás, a piacelemzés és a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók azonosítása, valamint a rájuk vonatkozó kötelezettségek elő írása során a hatóság által alkalmazandó alapelvekről (vizsgálati szempontokról) szóló 8001/2004. (IHK 8.) IHM tájékoztató 1. pontjának második mondata – mely szerint „A hatóság az Eht. 52–55. §-ai, az Eht. 57. §-a, valamint a piacmeghatározás, a piacelemzés és a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók azonosítása, valamint a rájuk vonatkozó kötelezettségek elő írása során alkalmazandó alapelvekről szóló IHM rendelet (a továb biak ban: IHM rendelet) végrehajtása során köteles e tájékoztató 33–69. és 70–123. pontjaiban foglaltak szerint eljárni. A tájékoztató egyéb rendelkezéseit a hatóság nem köteles alkalmazni.” – alkot mány elle nes, ezért azt megsemmisíti. A tájékoztató 1. pontja a következő szöveggel marad hatályban: „1. Jelen tájékoztató a Nemzeti Hírközlési Hatóság (a továb biak ban: hatóság) részére fekteti le a piacok és a hatékony verseny elemzésének alapelveit, illetve szempontjait az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (a továb biak ban: Eht.) szerinti szabályozási keretrendszerében.” 2. Az Alkotmánybíróság a piacmeghatározás, a piacelemzés és a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók azonosítása, valamint a rájuk vonatkozó kötelezettségek elő írása során alkalmazandó alapelvekről szóló 16/2004. (IV. 24.) IHM rendelet 2. § (2) bekezdése és 3. § (1) bekezdése alkot mány elle nességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Indokolás I. Az indítványozó azt sérelmezi, hogy a piacmeghatározás, a piacelemzés és a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók azonosítása, valamint a rájuk vonatkozó kötelezettségek elő írása során alkalmazandó alapelvekről szóló 16/2004. (IV. 24.) IHM rendelet (a továb biak ban: R.) 2. § (2) bekezdése és a 3. § (1) bekezdése értelmében a Nemzeti Hírközlési Hatóság Tanácsa (a továb biak ban: Hatóság) eljárása során köteles alkalmazni a 8001/2004. (IHK 8.) IHM tájékoztatót (a továb biak ban: T.). A T. 1. pontja ezt a kötelezettséget úgy szűkíti le, hogy a Hatóságot csak a T. 33–123. pontjai kötik. Az indítványozó rámutat, hogy a tájékoztató az állami irányítás egyéb jogi eszköze, amely a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továb biak ban: Jat.) 55. § (3) bekezdése alapján csupán ajánlás, kötelező ereje nincs. Az R. megjelölt rendelkezései és a T. tehát megtéveszthetik a címzetteket, és arra vezet(het)nek, hogy a T.-ben foglaltak kötelező rendelkezésként hatályosulnak. Mindez sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Szintén az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmét jelenti az indítványozó meglátása szerint az, hogy az R. olyan szabályozási tárgykörre rendeli el a T. kötelező alkalmazását, mely a „Hatóságra, ille tő leg a piac szereplőire vonatkozóan alapvető jogot és kötelezettségeket állapít meg”. A Jat. 15. § (2) bekezdése ugyanakkor úgy szól, hogy a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni. Mindezek alapján az indítványozó az R. 2. § (2) bekezdése, 3. § (1) bekezdése és a T. megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Az Alkotmánybíróság beszerezte a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter véleményét. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” 2.1. Az R. támadott rendelkezéseinek az indítvány benyújtásakor hatályos szövege: „2. § (2) A Tanács az érintett piacokat az 1. számú mellékletben meghatározott szolgáltatási (áru) piacok vizsgálatából kiindulva, a versenyjog vonatkozó szabályai, valamint a piacmeghatározás, a piacelemzés és a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók azonosítása, valamint a rájuk vonatkozó kötelezettségek elő írása során a hatóság által alkalmazandó alapelvekről (vizsgálati szempontokról) szóló IHM tájékoztatóban meghatározottak szerint, a magyar elektronikus hírközlési piac sajátosságainak figye lembe véte lével határozza meg. A Tanács a magyar elektronikus hírközlési piac sajátosságai által indokolt esetben az 1. számú mellékletben meghatározott szolgáltatási (áru) piacoktól eltérő piacokat is meghatározhat.” „3. § (1) A Tanács a piacelemzést és a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók kijelölését, valamint a rájuk vonatkozó kötelezettségek elő írását a versenyjog vonatkozó szabályai, valamint az informatikai és hírközlési miniszter által kiadott tájékoztatóban meghatározottak szerint, a magyar elektronikus hírközlési piac sajátosságainak figye lembe véte lével végzi el.” 2.2. Az R. támadott rendelkezéseinek az indítvány elbírálásakor hatályos szövege: „2. § (2) A Tanács az érintett piacokat a mellékletben meghatározott szolgáltatási (áru) piacok vizsgálatából kiindulva, a magyar elektronikus hírközlési piac sajátosságainak figye lembe véte lével határozza meg.” „3. § (1) A Tanács a piacelemzést és a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók kijelölését, valamint a rájuk vonatkozó kötelezettségek elő írását a versenyjog vonatkozó szabályai szerint, a magyar elektronikus hírközlési piac sajátosságainak figye lembe véte lével végzi el. A mellékletben meghatározott szolgáltatási (áru) piacok érintett piacként való azonosítása esetében a Tanácsnak nem kell bizonyítania az ajánlásban szereplő, az elő ze tes szabályozás alá vonható piacok kijelölése céljából együttesen alkalmazandó kritériumoknak a teljesülését.” 3. A T. érintett rendelkezése: „1. Jelen tájékoztató a Nemzeti Hírközlési Hatóság (a továb biak ban: hatóság) részére fekteti le a piacok és a hatékony verseny elemzésének alapelveit, illetve szempontjait az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (a továb biak ban: Eht.) szerinti szabályozási keretrendszerében. A hatóság az Eht. 52–55. §-ai, az Eht. 57. §-a, valamint a piacmeghatározás, a piacelemzés és a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók azonosítása, valamint a rájuk vonatkozó kötelezettségek elő írása során alkalmazandó alapelvekről szóló IHM rendelet (a továb biak ban: IHM rendelet) végrehajtása során köteles e tájékoztató 33–69. és 70–123. pontjaiban foglaltak szerint eljárni. A tájékoztató egyéb rendelkezéseit a hatóság nem köteles alkalmazni.” III. Az indítvány az alábbiak szerint részben megalapozott. 1. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy az indítvány benyújtását köve tően az R. támadott rendelkezéseit módosították a 8/2009. (X. 9.) MeHVM rendelet 1–2. §-ai. Az R. hatályos szövege az indítványozó által kifogásolt, a T.-re történő utalást már nem tartalmaz. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.). 31. § a) pontja szerint az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha az indítvány benyújtása után a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát veszti, és ezzel az indítvány tárgytalanná vált. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az R. 2. § (2) bekezdése és a 3. § (1) bekezdése alkot mány elle nességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszüntette. 2. Az Alkotmánybíróság ezt köve tően az indítványozónak a T.-vel mint az állami irányítás egyéb jogi eszközével kapcsolatban előterjesztett kifogásait vizsgálta meg. 2.1. Az indítványozó egyrészt arra hivatozott, hogy a T. sérti a Jat. 15. § (2) bekezdését. Az 51/2004. (XII. 8.) AB határozat összefoglalóan állapította meg, hogy „[a]z állami szervek [...] jogalkotó hatáskörét átfogóan az Alkotmány és a Jat. szabályozza. (…) A Jat. 15. § (2) bekezdése értelmében a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelezettségek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni. Az alapjogok tartalmát meghatározó szabályozást azért nem lehet végrehajtási jogszabályba foglalni, mert az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat – az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint – minden esetben törvénynek kell megállapítania. (…) Amennyiben tehát alapvető jogok és kötelezettségek tartalmának a szabályozására felhatalmazást adnak a Kormánynak, akkor az ellentétes az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében és 35. § (1) bekezdés b) pontjában, valamint a Jat. 15. § (2) bekezdésében foglaltakkal.” (ABH 2004, 679, 687–688.) Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a vizsgált T. esetében nincs szó arról, hogy a jogalkotó törvényi szintű tárgykört szabályozott volna. A Hatóság az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény (a továb biak ban: Eht.) 14. § (1) bekezdés c) pontja alapján a 10. § f) pontja szerinti hatáskörében eljárva állapítja meg az érintett piacokat, elemzi az érintett piacokon fennálló versenyt, illetve annak hatékonyságát, azonosítja az egyes érintett piacokon jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatókat, valamint meghatározza a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatókat terhelő kötelezettségeket (ún. JPE-eljárás). A Hatóság eljárását az Eht. 52–57. §-ai tartalmazzák, a szolgáltatókra kiróható kötelezettségek listája pedig az Eht. XI–XIV. fejezetében található. A T. a piacmeghatározás és a piacelemzés során alkalmazandó alapelveket (vizsgálati szempontokat, lehetséges vizsgálati módszereket) rögzíti, tehát a Hatóság feladatainak ellátásával kapcsolatos iránymutatást foglal magában. Tartalma szerint magyarázó jellegű, a jogszabály végrehajtásának irányára és módszerére ajánlást adó, mérlegelési szempontokat taglaló leírásnak tekinthető. Mivel ez jogi vagy természetes személyek alapvető jogainak gyakorlására, kötelezettségei teljesítésére vonatkozó szabálynak nem minősül, alapvető jogokkal, kötelezettségekkel összefüggésbe nem is hozható, ebből következően a T. rendelkezései sem a Jat. 15. § (2) bekezdésében írt tilalmat, sem az Alkotmány 2. § (1) bekezdését nem sértik. Az Alkotmánybíróság ezért a T. egészét támadó indítványt ebben a tekintetben elutasította. 2.2. Más megítélés alá esik azonban az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványozónak a T. kötelező erejével kapcsolatos érvelése. A Jat. „Jogi iránymutatás” címszó alatt több jogi eszközt szabályoz. Az 55. § (1) bekezdés szerint a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője jogosult irányelv és tájékoztató kiadására. Míg az irányelv ajánlást ad a jogszabály végrehajtásának fő irányára és módszerére [(2) bekezdés], a tájékoztató olyan tényt és adatot közöl, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell [(3) bekezdés]. Amint azt az Alkotmánybíróság már a 60/1992. (XI. 17.) AB határozatában kifejtette: „A Jat. – az egységes joggyakorlat alakításának eszközeként – az állami irányítás egyéb jogi eszközei között szabályozza a jogi iránymutatásokat. A törvény – eltérően más, e körbe sorolt aktusoktól – a jogi iránymutatásokhoz nem fűz kötelező erőt, rendeltetésük az, hogy segítsék a jogalkalmazó szervek tevékenységét, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását.” (ABH 1992, 275, 277.) Ehhez hasonlóan a 121/2009. (XII. 17.) AB határozat is leszögezte, hogy a Jat.-ban az egységes joggyakorlat alakítását szolgáló, az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolt jogi iránymutatások (irányelv, elvi állásfoglalás, tájékoztató) a „Jat. szerint nem kötelezők, rendeltetésük a jogalkalmazó szervek tevékenységének, valamint a jogszabályok egységes végrehajtásának elősegítése. A jogi iránymutatás a Jat. szerinti értelmében tehát nem a közigazgatáson belüli kötelező szabály, és nem a jogalkalmazó szerv jogértelmezése.” (ABK 2009. december, 2080, 2090.) A T. 1. pontja második mondata értelmében a 33–123. pontokban foglaltak a Hatóságra nézve kötelezőek. Megállapítható, hogy a fent kifejtettek alapján ellentétes a Jat. 55. § (3) bekezdésével az, hogy a T. egyes rendelkezései a kibocsátó szándéka szerint a címzettre kötelező erővel bírnak. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában hangsúlyozta azonban azt is, hogy nem tekinthető a Jat. valamennyi szabálya alkotmányi szintű rendelkezésnek [így például az 54/1996. (XI. 30.) AB határozat kimondta, hogy a Jat. 18. §-ában foglalt rendelkezés nem alkotmányi szabály, így a hatástanulmány elkészítésének elmulasztása önmagában alkot mány elle nességre nem vezet (ABH 1996, 173, 190.)]. Megállapítható, hogy a Jat. 55. §-a nem alkotmányi szintű szabály, ugyanakkor jelen esetben az Alkotmánybíróság a jogbiztonság sérelmére vezető körülményt is talált. A „közigazgatás joghoz kötöttségének a jogállamiság alkotmányos elvében foglalt követelménye (…) megkívánja, hogy a közigazgatási szervek irányítása jogi eszközökkel történjen” [121/2009. (XII. 17.) AB határozat, ABK 2009. december, 2080, 2090.]. A jelen szabályozási környezetben továbbá a T. hatósági eljárásra vonatkozó – tehát a közigazgatás szervezetén kívül álló jogi és természetes személyeket közvetlenül érintő – normatív rendelkezéseket tartalmaz, s elő írásai nem különböztethetők meg a kötelező erejű jogszabályoktól. A T. és a Jat. vázolt ellentéte jogalkalmazási anomáliákhoz is vezethet: adott esetben egyes konkrét, piacszabályozási ügyekben lefolytatott hatósági eljárások jogszerűségének a megítélése is bizonytalanná válhat. Alapesetben ugyanis a T.-nek – iránymutatási jellegéből fakadóan – a hatósági eljárásban csak gyakorlati, de jogi hatása nem lehetne, tehát a T.-től való eltérést nem kellene indokolnia a Hatóságnak, s az ilyen eltérés egy adott határozat eredményes vitatásához sem lenne elegendő. Azonban amennyiben a jogalkotó – a Jat.-tal ellentétesen – elrendeli a T. kötelező alkalmazását, akkor annak be nem tartása elvileg minden körülmények között jogsértésnek minősül. A vázolt szabályozási környezetben a Hatóság, illetve a Hatóság határozatait felülvizsgáló bíróság működése kiszámíthatatlanná válhat: a Jat. és a T. fennálló ellentéte miatt bizonytalan, hogy e szervek milyen elvek szerint járnak el konkrét ügyek megítélése kapcsán. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapítja, hogy nem egyeztethető össze a jogállamisággal és az abból fakadó jogbiztonság követelményével az, ha a jogalkotó egy jogforrástani helyéből fakadóan ajánlás jellegű norma kötelező erejű jogszabálykénti alkalmazását írja elő hatósági eljárásban. Hatósági eljárásban a hatóság és a felek jogait és kötelezettségeit jogszabályban kell meghatározni. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a T. 1. pontjának második mondatát a rendelkező részben foglaltak szerint jelen határozata kihirdetésének napjával megsemmisítette. Tekintettel arra, hogy a megsemmisített rendelkezést követő mondat ezáltal kiüresedik, értelmét veszti, az Alkotmánybíróság a jogbiztonság érdekében egyúttal ezt a mondatot is megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el. Budapest, 2010. április 13. Dr. Lenkovics Barnabás s. k., Dr. Lévay Miklós s. k., előadó alkotmánybíró alkotmánybíró