1359/H/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvá

1359/H/2008. AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t: Az Alkotmánybíróság a Dorog Város Önkormányzatának a közterületek használatáról szóló 5/2001. (II. 23.) sz. rendeletének 14. § (1) bekezdés a.) pontja, (2) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. A Közép-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) indítványozta az Alkotmánybíróságnál Dorog Város Önkormányzatának a közterületek használatáról szóló 5/2001. (II. 23.) sz. rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 14. § (1) bekezdés a.) pontja, (2) és (3) bekezdése felülvizsgálatát és megsemmisítését. Az Ör. 14. § (1) bekezdés a.) pontja szabálysértéssé nyilvánította a közterület hozzájárulás nélküli használatát, és a (2) bekezdés alapján pénzbírsággal sújtható, illetve a (3) bekezdés alapján tettenérés esetén a Közterület Felügyelet helyszíni bírságot szabhat ki. A hivatalvezető e rendelkezés kapcsán határidő tűzésével törvényességi észrevétellel élt Dorog Város Önkormányzata Képviselő-testületéhez (a továbbiakban: Képviselő-testület), amelyre a Képviselő-testület a törvényességi felhívásban kitűzött határidőn belül nem válaszolt, az Ör.-t nem módosította. A hivatalvezető ezt követően fordult a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítványával az Alkotmánybírósághoz. Az Ör. 3. § (2) bekezdése alapján a közterületek rendeltetéstől eltérő használatára a használónak szerződést kell kötni. A hivatalvezető álláspontja szerint, amennyiben az önkormányzat a közterület-használatot polgári jogviszonyként szabályozza, akkor a megállapodás nélküli vagy szerződéstől eltérő használatot nem nyilváníthatja szabálysértéssé, mert a szabálysértés intézményének rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó – valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül – önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa. A szerződésszegés jogkövetkezménye a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) és a Ptk. szabályainak megfelelően megállapított általános szerződési feltételek határozzák meg. Ezért a szerződéskötési kötelezettség teljesítése elmulasztásának szabálysértéssé nyilvánítására, valamint ezen kötelezettségszegés esetén az Ör. 14. § (2) és (3) bekezdésében szabályozott szankciók alkalmazására a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.) 1. § (1) bekezdésében a Képviselő-testület nem kapott felhatalmazást. A hivatalvezető szerint az Ör. 14. § (1) bekezdés a) pontja, (2) és (3) bekezdése ellenétes az Ötv. 16. § (1) bekezdésével és a Szabs.tv. 1. § (1) bekezdésével és ezáltal sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: (…) b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, (...) (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.” 2. Az Ötv. indítvánnyal érintett rendelkezései: „16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem sza bályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” „80. § (1) A helyi önkormányzatot – e törvényben meghatározott eltérésekkel – megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.” 3. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) indítvánnyal érintett – az indítvány benyújtásakor hatályos – rendelkezései: „2. § E törvény alkalmazásában: (…) 13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére – az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között – a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.” 4. Az Étv. indítvánnyal érintett – az elbíráláskor hatályos – rendelkezései: „2. § E törvény alkalmazásában: (..) 13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván.” „54. § (4) A közterület rendeltetése a) a telkek térbeli kapcsolatának, megközelítésének, b) a közúti és gyalogos közlekedés (út, járda stb.), c) a kikapcsolódás, a szórakozás, a sporttevékenység, a szabadidő-eltöltés, d) a felvonulás, a gyülekezés, a közösségi megnyilvá nulás, e) szobor elhelyezésének, emlékhely kialakításának, művészeti alkotások elhelyezésének, f) a közművek elhelyezésének, g) zöldfelületek kialakításának biztosítása. (5) A közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja. A közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg. (6) Önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének a (4) bekezdésben vagy jogszabályban meghatározott rendeltetésétől eltérő engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilváníthatja.” 5. A Szabs.tv. indítvánnyal érintett rendelkezései: „1. § (1) Szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget.” „134. § (1) A szabálysértést meghatározó jogszabályban megállapított esetekben a (2) bekezdésben felsoroltak a szabálysértés tetten ért elkövetőjét helyszíni bírsággal sújthatják. (2) Helyszíni bírság kiszabására jogosult (…) c) a természetvédelmi őr, az önkormányzati természet védelmi őr, a természetvédelmi hatóság részéről eljáró és erre felhatalmazott személy, a közterület-felügyelő; (…) 6. Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezése: „14. § (1) Szabálysértést követ el a.) aki közterületet hozzájárulás nélkül használ (…) (2) Aki az (1) bekezdésben meghatározott rendelkezé seket megszegi pénzbírsággal sújtható. (3) Tettenérés esetén a Közterület Felügyelet helyszíni bírságot szabhat ki.” III. Az indítvány nem megalapozott. A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány, valamint az Ötv. szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy az önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése az önkormányzat rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan a következő rendelkezést tartalmazza: „A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkothat.” A helyi önkormányzat az Alkotmány és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a helyi társadalmi viszonyok szabályozása körében elsődleges, eredeti jogalkotási jogkörrel rendelkezik, rendeletet alkothat olyan helyi közügyek szabályozására, amelyeket magasabb szintű jogszabály még nem szabályozott. A törvény által szabályozott társadalmi viszonyok körében az Ötv. felhatalmazása alapján, a felhatalmazás keretei között végrehajtási rendelet alkotásának a joga illeti meg. A településeken az életviszonyok a helyi sajátosságokhoz igazodnak, amelyek így helyi speciális szabályozást igényelnek. Az Étv. meghatározza a közterület fogalmát (2. § 13. pontja), illetve – a 2011. január 1-jén hatályba lépett törvénymódosítással – annak rendeltetését [54. § (4) bekezdése], valamint úgy rendelkezik, hogy a közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja, illetve a közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg [Étv. 54. § (5) bekezdése]. Az Ör. 14. § (1) bekezdés a) pontja a közterület hozzájárulás nélküli használatát nyilvánítja szabálysértéssé. Az Ör. a közterület használatának rendjét szabályozza, és az Ör. 2. §-a tartalmazza a közterület rendeltetéstől eltérő használatára vonatkozó szabályokat, amelyek szerint ilyen esetekben az Ör. 2. § (1) bekezdése alapján a közterület rendeltetéstől eltérő használatához Dorog Város Önkormányzatának hozzájárulása (közterület-használati hozzájárulás) szükséges. Az Ör. 2. § (3) bekezdése határozza meg azokat az eseteket, amikor nem kell közterület-használati hozzájárulás. Az Ör. 2. § (7) bekezdése alapján a közterület használatára vonatkozó feltételek betartását a Közterület Felügyelet ellenőrzi. Az Ör. 3. §-a alapján a közterület-használati hozzájárulás megadásával kapcsolatos ügyekben a polgármester jár el, és a hozzájárulás birtokában a közterület használatára a Dorogi Városüzemeltetési Közhasznú Társaság köt szerződést az Ör.-ben szabályozott feltételek szerint a jogosulttal. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzatok feladataként határozza meg a helyi közutak és közterületek fenntartását. Az önkormányzatok a közterület-használatot polgári jogi jogviszonyként vagy önkormányzati hatósági ügyként szabályozhatják. A települési önkormányzatoknak a közterület-használatra vonatkozó helyi rendeletalkotása fakultatív. Az önkormányzatok felelőssége, hogy az Étv. 54. § (5) bekezdésében kapott felhatalmazással élve – a központi jogszabályi előírásokat a helyi viszonyokra vonatkozóan további szabályok önkormányzati rendeletben történő megállapításával – a helyi körülményekhez igazodva, a lakosság igényeit figyelembe véve rendezzék a közterület-használathoz kötődő helyi életviszonyokat, és ennek keretében meghatározzák, hogy a közterületeken mely tevékenységek gyakorlását engedik, illetve melyet tiltanak, illetve milyen rendeltetésellenes használatot kívánnak visszaszorítani, az Étv. 54. § (6) bekezdése alapján szabálysértéssé nyilvánítani. A Képviselő-testület az Ör. 14. § (1) bekezdés a.) pontjában a közterület hozzájárulás nélküli használatát nyilvánította szabálysértéssé és a (2) bekezdés alapján az elkövető pénzbírsággal, illetve a tettenérés esetén a (3) bekezdésben foglaltak szerint helyszíni bírsággal sújtható. Az Ör. 14. § (3) bekezdése alapján a helyszíni bírságolási jogkört – a Szabs.tv. 134. § (2) bekezdés c) pontjában foglaltakkal összhangban – a Közterület Felügyelet gyakorolja. A Szabs.tv. 1. §-a szerint szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget. Sem a Szabs.tv., sem az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet nem tartalmaz szabálysértési tényállást az engedély nélküli közterület-használatra vonatkozóan. Az Étv. 54. § (6) bekezdése alapján önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének az Étv. 54. § (4) bekezdésében vagy jogszabály által meghatározott rendeltetésétől eltérő engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilváníthatja. Az Alkotmánybíróság a 19/1998. (V. 22.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az önkormányzatok részére az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. „A Szabs. tv. 1. §-a úgy rendelkezik, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé. A Szabs. tv. alapján tehát a helyi önkormányzat rendelkezik törvényi felhatalmazással arra, hogy rendeletében valamely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilvánítson. Maga a Szabs. tv. nem tartalmaz tételes rendelkezést arra nézve, hogy a helyi önkormányzatoknak ez a jogosítványa milyen jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánítására terjed ki. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. Ezen önkormányzati jogkör korlátainak vizsgálata során egyrészt a szabálysértés jogintézményének rendeltetéséből, másrészt a törvényi felhatalmazás indokaiból kell kiindulni. A jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánításának rendeltetését a törvény preambuluma, a törvény céljainak megállapítása keretében határozza meg. A törvény preambuluma a következőket tartalmazza: »Ez a törvény azoknak a jogellenes cselekményeknek a szabályait határozza meg, amelyek a társadalomra csekély fokban veszélyesek. Az államigazgatási tevékenység eredményességének előmozdítása, továbbá általában a jogsértések megelőzése végett büntetéssel sújtja az államigazgatási szervek munkáját akadályozó, valamint a társadalmi együttélés szabályait sértő személyeket. Egyben olyan eljárási rendet állapít meg, amely biztosítja az ilyen ügyek gyors intézését. Azt kívánja elérni, hogy e cselekményekkel szemben a küzdelem minél eredményesebb legyen.« Ezt figyelembe véve a szabálysértés a közigazgatás-ellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény.” [19/1998. (V. 22.) AB határozat, ABH 1998, 436, 439.] Az Ör. a közterület-használat szabályozásakor a polgári jogviszony (közterület-használati hozzájárulás és az ezen alapuló szerződéskötés) keretében történő megoldást alkalmazza. A Képviselő-testület az Ör. 14. § (1) bekezdés a) pontjában, (2) és (3) bekezdésében foglalt rendelkezések megalkotásával a közterület hozzájárulás nélküli használatának jogkövetkezményeit szabályozza, s szabálysértési szankciókat (pénzbírság, helyszíni bírság) fűz a polgárok jogsértő magatartásához. Az Étv. hatályos 54. § (6) bekezdése – függetlenül attól, hogy az önkormányzat a közterülethasználatot polgári jogi jogviszonyként, vagy önkormányzati hatósági ügyként szabályozza – felhatalmazza az önkormányzatot, hogy a belterületi közterület jogszabályban meghatározott rendeltetésétől eltérő megállapodás vagy engedély nélküli használata esetén önkormányzati rendeletben e jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthassa. Emiatt az Ötv. 16. § (1) bekezdésével, a Szabs.tv. 1. § (1) bekezdésével és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével való ellentét sem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 14. § (1) bekezdés a) pontja, (2) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Budapest, 2011. március 28. Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró