1359/H/
- AB határozat. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő h a t á r o z a t o t: Az Alkotmánybíróság a Dorog Város Önkormányzatának a közterületek használatáról szóló 5/
- (II. 23.) sz. rendeletének
- §
(1)bekezdés a.) pontja,
(2)és
(3)bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja. I. A Közép-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) indítványozta az Alkotmánybíróságnál Dorog Város Önkormányzatának a közterületek használatáról szóló 5/2001. (II. 23.) sz. rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 14. §
(1)bekezdés a.) pontja,
(2)és
(3)bekezdése felülvizsgálatát és megsemmisítését. Az Ör. 14. §
(1)bekezdés a.) pontja szabálysértéssé nyilvánította a közterület hozzájárulás nélküli használatát, és a
(2)bekezdés alapján pénzbírsággal sújtható, illetve a
(3)bekezdés alapján tettenérés esetén a Közterület Felügyelet helyszíni bírságot szabhat ki. A hivatalvezető e rendelkezés kapcsán határidő tűzésével törvényességi észrevétellel élt Dorog Város Önkormányzata Képviselő-testületéhez (a továbbiakban: Képviselő-testület), amelyre a Képviselő-testület a törvényességi felhívásban kitűzött határidőn belül nem válaszolt, az Ör.-t nem módosította. A hivatalvezető ezt követően fordult a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. §
(2)bekezdés a) pontja alapján indítványával az Alkotmánybírósághoz. Az Ör. 3. §
(2)bekezdése alapján a közterületek rendeltetéstől eltérő használatára a használónak szerződést kell kötni. A hivatalvezető álláspontja szerint, amennyiben az önkormányzat a közterület-használatot polgári jogviszonyként szabályozza, akkor a megállapodás nélküli vagy szerződéstől eltérő használatot nem nyilváníthatja szabálysértéssé, mert a szabálysértés intézményének rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó – valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül – önmagában a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa. A szerződésszegés jogkövetkezménye a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Ptk.) és a Ptk. szabályainak megfelelően megállapított általános szerződési feltételek határozzák meg. Ezért a szerződéskötési kötelezettség teljesítése elmulasztásának szabálysértéssé nyilvánítására, valamint ezen kötelezettségszegés esetén az Ör. 14. §
(2)és
(3)bekezdésében szabályozott szankciók alkalmazására a szabálysértésekről szóló
- évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.)
- §
(1)bekezdésében a Képviselő-testület nem kapott felhatalmazást. A hivatalvezető szerint az Ör. 14. §
(1)bekezdés a) pontja,
(2)és
(3)bekezdése ellenétes az Ötv. 16. §
(1)bekezdésével és a Szabs.tv. 1. §
(1)bekezdésével és ezáltal sérti az Alkotmány 44/A. §
(2)bekezdését. II. 1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: „44/A. §
(1)A helyi képviselőtestület: (…) b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, (...)
(2)A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.” 2. Az Ötv. indítvánnyal érintett rendelkezései: „16. §
(1)A képviselő-testület a törvény által nem sza bályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.” „80. §
(1)A helyi önkormányzatot – e törvényben meghatározott eltérésekkel – megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik.”
- Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló
- évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) indítvánnyal érintett – az indítvány benyújtásakor hatályos – rendelkezései: „
- § E törvény alkalmazásában: (…)
- Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére – az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között – a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése.”
- Az Étv. indítvánnyal érintett – az elbíráláskor hatályos – rendelkezései: „
- § E törvény alkalmazásában: (..)
- Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván.” „
- §
(4)A közterület rendeltetése
- a)a telkek térbeli kapcsolatának, megközelítésének,
- b)a közúti és gyalogos közlekedés (út, járda stb.),
- c)a kikapcsolódás, a szórakozás, a sporttevékenység, a szabadidő-eltöltés,
- d)a felvonulás, a gyülekezés, a közösségi megnyilvá nulás,
- e)szobor elhelyezésének, emlékhely kialakításának, művészeti alkotások elhelyezésének,
- f)a közművek elhelyezésének,
- g)zöldfelületek kialakításának biztosítása.
(5)A közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja. A közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg.
(6)Önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének a
(4)bekezdésben vagy jogszabályban meghatározott rendeltetésétől eltérő engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilváníthatja.” 5. A Szabs.tv. indítvánnyal érintett rendelkezései: „1. §
(1)Szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget.” „134. §
(1)A szabálysértést meghatározó jogszabályban megállapított esetekben a
(2)bekezdésben felsoroltak a szabálysértés tetten ért elkövetőjét helyszíni bírsággal sújthatják.
(2)Helyszíni bírság kiszabására jogosult (…) c) a természetvédelmi őr, az önkormányzati természet védelmi őr, a természetvédelmi hatóság részéről eljáró és erre felhatalmazott személy, a közterület-felügyelő; (…) 6. Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezése: „14. §
(1)Szabálysértést követ el a.) aki közterületet hozzájárulás nélkül használ (…)
(2)Aki az
(1)bekezdésben meghatározott rendelkezé seket megszegi pénzbírsággal sújtható.
(3)Tettenérés esetén a Közterület Felügyelet helyszíni bírságot szabhat ki.” III. Az indítvány nem megalapozott. A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány, valamint az Ötv. szabályozza. Az Alkotmány 44/A. §
(1)bekezdés a) pontja alapján az önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. §
(2)bekezdése pedig kimondja, hogy az önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Az Ötv. 16. §
(1)bekezdése az önkormányzat rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan a következő rendelkezést tartalmazza: „A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkothat.” A helyi önkormányzat az Alkotmány és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a helyi társadalmi viszonyok szabályozása körében elsődleges, eredeti jogalkotási jogkörrel rendelkezik, rendeletet alkothat olyan helyi közügyek szabályozására, amelyeket magasabb szintű jogszabály még nem szabályozott. A törvény által szabályozott társadalmi viszonyok körében az Ötv. felhatalmazása alapján, a felhatalmazás keretei között végrehajtási rendelet alkotásának a joga illeti meg. A településeken az életviszonyok a helyi sajátosságokhoz igazodnak, amelyek így helyi speciális szabályozást igényelnek. Az Étv. meghatározza a közterület fogalmát (2. § 13. pontja), illetve – a 2011. január 1-jén hatályba lépett törvénymódosítással – annak rendeltetését [54. §
(4)bekezdése], valamint úgy rendelkezik, hogy a közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja, illetve a közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg [Étv. 54. §
(5)bekezdése]. Az Ör. 14. §
(1)bekezdés a) pontja a közterület hozzájárulás nélküli használatát nyilvánítja szabálysértéssé. Az Ör. a közterület használatának rendjét szabályozza, és az Ör.
- §-a tartalmazza a közterület rendeltetéstől eltérő használatára vonatkozó szabályokat, amelyek szerint ilyen esetekben az Ör.
- §
(1)bekezdése alapján a közterület rendeltetéstől eltérő használatához Dorog Város Önkormányzatának hozzájárulása (közterület-használati hozzájárulás) szükséges. Az Ör. 2. §
(3)bekezdése határozza meg azokat az eseteket, amikor nem kell közterület-használati hozzájárulás. Az Ör. 2. §
(7)bekezdése alapján a közterület használatára vonatkozó feltételek betartását a Közterület Felügyelet ellenőrzi. Az Ör.
- §-a alapján a közterület-használati hozzájárulás megadásával kapcsolatos ügyekben a polgármester jár el, és a hozzájárulás birtokában a közterület használatára a Dorogi Városüzemeltetési Közhasznú Társaság köt szerződést az Ör.-ben szabályozott feltételek szerint a jogosulttal. Az Ötv.
- §
(1)bekezdése alapján a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzatok feladataként határozza meg a helyi közutak és közterületek fenntartását. Az önkormányzatok a közterület-használatot polgári jogi jogviszonyként vagy önkormányzati hatósági ügyként szabályozhatják. A települési önkormányzatoknak a közterület-használatra vonatkozó helyi rendeletalkotása fakultatív. Az önkormányzatok felelőssége, hogy az Étv. 54. §
(5)bekezdésében kapott felhatalmazással élve – a központi jogszabályi előírásokat a helyi viszonyokra vonatkozóan további szabályok önkormányzati rendeletben történő megállapításával – a helyi körülményekhez igazodva, a lakosság igényeit figyelembe véve rendezzék a közterület-használathoz kötődő helyi életviszonyokat, és ennek keretében meghatározzák, hogy a közterületeken mely tevékenységek gyakorlását engedik, illetve melyet tiltanak, illetve milyen rendeltetésellenes használatot kívánnak visszaszorítani, az Étv. 54. §
(6)bekezdése alapján szabálysértéssé nyilvánítani. A Képviselő-testület az Ör. 14. §
(1)bekezdés a.) pontjában a közterület hozzájárulás nélküli használatát nyilvánította szabálysértéssé és a
(2)bekezdés alapján az elkövető pénzbírsággal, illetve a tettenérés esetén a
(3)bekezdésben foglaltak szerint helyszíni bírsággal sújtható. Az Ör. 14. §
(3)bekezdése alapján a helyszíni bírságolási jogkört – a Szabs.tv. 134. §
(2)bekezdés c) pontjában foglaltakkal összhangban – a Közterület Felügyelet gyakorolja. A Szabs.tv.
- §-a szerint szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget. Sem a Szabs.tv., sem az egyes szabálysértésekről szóló 218/
- (XII. 28.) Korm. rendelet nem tartalmaz szabálysértési tényállást az engedély nélküli közterület-használatra vonatkozóan. Az Étv.
- §
(6)bekezdése alapján önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének az Étv. 54. §
(4)bekezdésében vagy jogszabály által meghatározott rendeltetésétől eltérő engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilváníthatja. Az Alkotmánybíróság a 19/1998. (V. 22.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az önkormányzatok részére az Alkotmány 44/A. §
(1)bekezdés a) pontja és az Ötv. 16. §
(1)bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. „A Szabs. tv.
- §-a úgy rendelkezik, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé. A Szabs. tv. alapján tehát a helyi önkormányzat rendelkezik törvényi felhatalmazással arra, hogy rendeletében valamely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilvánítson. Maga a Szabs. tv. nem tartalmaz tételes rendelkezést arra nézve, hogy a helyi önkormányzatoknak ez a jogosítványa milyen jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánítására terjed ki. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. Ezen önkormányzati jogkör korlátainak vizsgálata során egyrészt a szabálysértés jogintézményének rendeltetéséből, másrészt a törvényi felhatalmazás indokaiból kell kiindulni. A jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánításának rendeltetését a törvény preambuluma, a törvény céljainak megállapítása keretében határozza meg. A törvény preambuluma a következőket tartalmazza: »Ez a törvény azoknak a jogellenes cselekményeknek a szabályait határozza meg, amelyek a társadalomra csekély fokban veszélyesek. Az államigazgatási tevékenység eredményességének előmozdítása, továbbá általában a jogsértések megelőzése végett büntetéssel sújtja az államigazgatási szervek munkáját akadályozó, valamint a társadalmi együttélés szabályait sértő személyeket. Egyben olyan eljárási rendet állapít meg, amely biztosítja az ilyen ügyek gyors intézését. Azt kívánja elérni, hogy e cselekményekkel szemben a küzdelem minél eredményesebb legyen.« Ezt figyelembe véve a szabálysértés a közigazgatás-ellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény.” [19/
- (V. 22.) AB határozat, ABH 1998, 436, 439.] Az Ör. a közterület-használat szabályozásakor a polgári jogviszony (közterület-használati hozzájárulás és az ezen alapuló szerződéskötés) keretében történő megoldást alkalmazza. A Képviselő-testület az Ör.
- §
(1)bekezdés a) pontjában,
(2)és
(3)bekezdésében foglalt rendelkezések megalkotásával a közterület hozzájárulás nélküli használatának jogkövetkezményeit szabályozza, s szabálysértési szankciókat (pénzbírság, helyszíni bírság) fűz a polgárok jogsértő magatartásához. Az Étv. hatályos 54. §
(6)bekezdése – függetlenül attól, hogy az önkormányzat a közterülethasználatot polgári jogi jogviszonyként, vagy önkormányzati hatósági ügyként szabályozza – felhatalmazza az önkormányzatot, hogy a belterületi közterület jogszabályban meghatározott rendeltetésétől eltérő megállapodás vagy engedély nélküli használata esetén önkormányzati rendeletben e jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthassa. Emiatt az Ötv. 16. §
(1)bekezdésével, a Szabs.tv. 1. §
(1)bekezdésével és az Alkotmány 44/A. §
(2)bekezdésével való ellentét sem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 14. §
(1)bekezdés a) pontja,
(2)és
(3)bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Budapest,
- március
- Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró előadó alkotmánybíró